Постанова
Іменем України
22 червня 2022 року
м. Київ
справа № 317/1168/20
провадження № 61-17939св21
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Ступак О. В.,
суддів: Олійник А. С., Погрібного С. О., Усика Г. І.
Яремка В. В. (суддя-доповідач),
учасники справи:
позивач - керівник Запорізької місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Запорізької обласної державної адміністрації,
відповідачі: Запорізька районна державна адміністрація, ОСОБА_1 ,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ОСОБА_2 ,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 , від імені якої діє адвокат Борисенков Віталій Сергійович, на постанову Запорізького апеляційного суду від 15 вересня 2021 року у складі колегії суддів: Маловічко С. В., Гончар М. С., Подліянової Г. С.,
Короткий зміст позовних вимог та рішень судів
У квітні 2020 року керівник Запорізької місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Запорізької обласної державної адміністрації звернувся до Запорізької районної державної адміністрації (далі - Запорізька РДА), ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ОСОБА_2 , про визнання незаконним розпорядження голови районної державної адміністрації в частині надання у власність ОСОБА_2 земельної ділянки та усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою.
На обґрунтування позову посилався на таке. Розпорядженням голови Запорізької РДА від 08 лютого 2010 року № 223 ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку АДРЕСА_1 площею 0,06 га, для ведення садівництва із земель, які знаходяться у користуванні обслуговуючого садівничого кооперативу «Гідробудівник» (далі - ОСК «Гідробудівник») на території Володимирівської сільської ради.
Розпорядженням голови Запорізької РДА від 18 серпня 2010 року № 1487 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельні ділянки громадянам-членам обслуговуючого садівничого кооперативу «Гідробудівник» для ведення садівництва площею 5,2046 га на території Володимирівської сільської ради» надано у власність земельні ділянки для ведення садівництва громадянам - членам ОСК «Гідробудівник» із земель цього кооперативу загальною площею 5,2046 га на території Володимирівської сільської ради за межами населеного пункту.
Згідно зі списком громадян - членів ОСК «Гідробудівник», яким передаються у власність земельні ділянки для ведення садівництва, що є додатком до розпорядження голови райдержадміністрації від 18 серпня 2010 року № 1487 ОСОБА_2 отримала у власність земельну ділянку за № НОМЕР_1 площею 0,0443 га.
Надалі відповідно до договору купівлі-продажу від 27 листопада 2018 року ОСОБА_2 продала ОСОБА_1 земельну ділянку № НОМЕР_1 , загальною площею 0,0443 га, розташовану у Володимирівській сільській раді Запорізького району Запорізької області, ОСК «Гідробудівник». Оціночна вартість відчужуваної земельної ділянки, згідно з договором купівлі-продажу від 27 листопада 2018 року, на 09 листопада 2018 року становить 31 533,00 грн.
Відповідно до відомостей Публічної кадастрової карти України земельна ділянка з кадастровим номером 2322181600:06:001:0372 розташована на відстані до 20 метрів від урізу води затоки річки Дніпро до її найдальшої точки, тобто у межах прибережної захисної смуги. Зазначене підтверджується наданою Басейновим управлінням водних ресурсів річок Приазов'я Державного агентства водних ресурсів України інформацією від 02 грудня 2019 року № 2705/10-03, схемою розташування земельної ділянки, розробленою сертифікованим інженером-геодезистом ОСОБА_3 , актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об'єкта - земельної ділянки від 22 серпня 2019 року № 688/0/92-19ДК/1249/АП/09/01/-19 Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області.
На думку прокурора, земельна ділянка з кадастровим номером 2322181600:06:001:0372, загальною площею 0,0443 га, яка знаходиться на території Володимирівської сільської ради, за межами населеного пункту, в ОСК «Гідробудівник» Запорізького району Запорізької області, розташована в межах відповідної прибережної смуги, підлягає витребуванню у власність держави із володіння ОСОБА_1 .
Рішенням Запорізького районного суду Запорізької області від 25 січня 2021 року у задоволенні позову відмовлено. Скасовано заходи забезпечення позову, застосовані відповідно до ухвали Запорізького районного суду Запорізької області від 04 травня 2020 року, у вигляді накладення арешту на земельну ділянку кадастровий номер 2322181600:06:001:0372 площею 0,0443 га, що розташована: ОСК «Гідробудівник», Володимирівська сільська рада, Запорізький район, Запорізька область, земельна ділянка № НОМЕР_1 , за межами населених пунктів, яка належить на праві власності ОСОБА_1 , та заборони ОСОБА_1 чи будь-яким іншим особам вчиняти будь-які дії щодо вказаної земельної ділянки.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що земельна ділянка з кадастровим номером 2322181600:06:001:0372 загальною площею 0,0443 га, яка знаходиться на території Володимирівської сільської ради, за межами населеного пункту, в ОСК «Гідробудівник», розташована в межах відповідної прибережної смуги, може бути витребувана із чужого незаконного володіння незалежно від строків давності, впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки. Однак підставою для витребування спірної земельної ділянки із чужого незаконного володіння є визнання протиправності і як наслідок скасування рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого виникло відповідне право власності на землю у відповідача.
Із 26 серпня 2011 року органи прокуратори були обізнані про протиправне виділення спірної земельної ділянки ОСОБА_2 , проте жодних дій для її повернення у власність держави не вчинили. Тому є підстави для відмови у задоволенні позову в частині визнання незаконним і скасування розпорядження Запорізької районної державної адміністрації від 18 серпня 2010 року № 1487 у зв'язку з пропуском прокурором позовної давності для звернення до суду із відповідним позовом.
У частині витребування спірної земельної ділянки позов також не підлягає задоволенню, оскільки рішення органу місцевого самоврядування, яке було підставою для набуття права власності, не скасоване судом.
Постановою Запорізького апеляційного суду від 15 вересня 2021 року рішення Запорізького районного суду Запорізької області від 25 січня 2021 року скасовано, ухвалено нове рішення про задоволення позову. Усунено перешкоди шляхом визнання незаконним та скасування розпорядження голови Запорізької РДА від 18 серпня 2010 року № 1487 в частині надання ОСОБА_2 у власність земельної ділянки № НОМЕР_1 площею 0,0443 га, розташованої на території Володимирівської сільської ради Запорізького району Запорізької області; витребування в ОСОБА_1 земельної ділянки з кадастровим номером 23221816000:06:001:0372 загальною площею 0,0443 га, розташованої на території: ОСК «Гідробудівник», Володимирівська сільська рада, Запорізький район Запорізької області, земельна ділянка № НОМЕР_1 у власність держави в особі Запорізької обласної державної адміністрації, припинивши право власності ОСОБА_1 на цю земельну ділянку.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що суд першої інстанції не врахував, що позивач звернувся до суду із негаторним позовом, а тому наслідки спливу позовної давності на позовні вимоги заявлені прокурором не поширюються. Закон забороняє фізичним особам мати у приватній власності землі прибережної захисної смуги вздовж великих річок на відстані, меншій за 100 метрів, чого не було дотримано при наданні земельної ділянки ОСОБА_2 .
Голова Запорізької РДА діяв всупереч суспільним інтересам у використанні прибережної захисної смуги для досягнення цілей, визначених Земельним кодексом України (далі - ЗК України), Водним кодексом України (далі - ВК України), й існує загальний інтерес у поверненні спірної земельної ділянки її власнику. А тому витребування спірної земельної ділянки з володіння відповідачки відповідає критерію законності.
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги і позиції інших учасників
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції вийшов за межі позовних вимог, оскільки позивач не просив усунути будь-які перешкоди у здійсненні права власності на спірну земельну ділянку. Позивач звернувся до суду із віндикаційним позовом та просив витребувати в ОСОБА_1 спірну земельну ділянку.
Суд апеляційної інстанції не врахував, що належним та ефективним способом захисту права власності на землі водного фонду є негаторний позов про повернення земельної ділянки, який може бути пред'явлений упродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду, і на вказану вимогу не поширюються наслідки спливу позовної давності.
Суд апеляційної інстанції також не врахував, що на момент розгляду справи право власності на спірну земельну ділянку було зареєстроване за ОСОБА_1 , яка є володільцем земельної ділянки, а тому на момент звернення до суду із позовом держава в особі Запорізької обласної державної адміністрації не була володільцем спірної земельної ділянки, тому суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин постанову Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц.
Як на підставу касаційного оскарження заявниця посилається на неврахування судом апеляційної інстанції висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27 червня 2018 року у справі № 756/1529/15-ц, від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц; Верховного Суду від 25 листопада 2020 року у справі № 457/112/18, від 20 травня 2020 року у справі
№ 359/278/18-ц.
У лютому 2022 року надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому Запорізька обласна державна адміністрація просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
На обґрунтування відзиву посилається на те, що позовну вимогу про витребування земельної ділянки необхідно розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця земельної ділянки водного фонду. Суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позову.
У лютому 2022 року надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому заступник керівника Запорізької обласної прокуратури просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін. Також просив справу розглядати за участі прокуратури.
На обґрунтування відзиву посилається на те, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що позов прокуратури, відповідно до змісту спірних правовідносин та характеру порушеного права, є негаторним, а тому він може бути пред'явлений впродовж усього часу тривання порушення.
У травні 2022 року надійшли письмові пояснення на касаційну скаргу від заступника керівника Запорізької обласної прокуратури.
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2022 рокувідкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 , від імені якої діє адвокат Борисенков В. С., на підставі пункту 1 частини другої статті 389 ЦПК України. Зупинено виконання постанови Запорізького апеляційного суду від 15 вересня 2021 року до закінчення перегляду справи в касаційному порядку.
Ухвалою Верховного Суду від 16 червня 2022 року справу призначено до судового розгляду.
Позиція Верховного Суду
Відповідно до частини третьої статті 3ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Частиною першою статті 402 ЦПК України встановлено, що у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Вивчивши матеріали цивільної справи, перевіривши доводи касаційної скарги та відзивів на неї, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з огляду на таке.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Суди встановили, що розпорядженням голови Запорізької РДА від 08 лютого 2010 року № 223 ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку АДРЕСА_1 , площею 0,06 га для ведення садівництва із земель, які знаходяться в користуванні ОСК «Гідробудівник» на території Володимирівської сільської ради.
Розпорядженням голови Запорізької РДА від 18 серпня 2010 року № 1487 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельні ділянки громадянам-членам обслуговуючого садівничого кооперативу «Гідробудівник» для ведення садівництва площею 5,2046 га на території Володимирівської сільської ради» надано у власність земельні ділянки для ведення садівництва громадянам - членам ОСК «Гідробудівник» із земель ОСК «Гідробудівник», загальною площею 5,2046 га, на території Володимирівської сільської ради за межами населеного пункту.
Згідно зі списком громадян - членів ОСК «Гідробудівник», яким передано у власність земельні ділянки для ведення садівництва, що є додатком до розпорядження голови Запорізької РДА від 18 серпня 2010 року № 1487, ОСОБА_2 отримала у власність земельну ділянку за № НОМЕР_1 площею 0,0443 га.
Відповідно до договору купівлі-продажу від 27 листопада 2018 року ОСОБА_2 продала ОСОБА_1 земельну ділянку № НОМЕР_1 , загальною площею 0,0443 га, розташовану у Володимирівській сільській раді Запорізького району Запорізької області, ОСК «Гідробудівник». Оціночна вартість відчужуваної земельної ділянки згідно з договором купівлі-продажу від 27 листопада 2018 року становить 31 533,00 грн станом на 09 листопада 2018 року.
Згідно з інформацією, наданою Басейновим управлінням водних ресурсів річок Приазов'я Державного агентства водних ресурсів України від 02 грудня 2019 року № 2705/10-03, земельна ділянка з кадастровим номером 2322181600:06:001:0372, відповідно до картографічних матеріалів знаходиться на березі затоки річки Дніпро. Згідно з графічною частиною «Проекту винесення в натуру межі водоохоронної зони р. Дніпро в межах м. Запоріжжя» в частині листа № 1 (правий берег), яка є в наявності (фрагмент листа № 1 в електронному вигляді), зазначена земельна ділянка розташована в межах відповідної прибережної захисної смуги,
Відповідно до схеми розташування земельної ділянки під садівництво на території Володимирівської сільської ради, за межами населеного пункту, в ОСК «Гідробудівник», ділянка № НОМЕР_1 з кадастровим номером 2322181600:06:001:0372, розробленої сертифікованим інженером-геодезистом ОСОБА_3 , відстань від найдальшої точки межі вказаної земельної ділянки до урізу води становить 19,45 м, від найближчої точки - 5,86 м, що свідчить про порушення межі водоохоронної зони річки Дніпро та знаходження спірної земельної ділянки в межах відповідної прибережної захисної смуги.
Згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна, сформованою 27 квітня 2020 року за № 207587990, земельна ділянка з кадастровим номером 2322181600:06:001:0372, площею 0,0443 га, дата державної реєстрації земельної ділянки: 27 жовтня 2016 року, цільове призначення - для індивідуального садівництва, розташована за адресою: ОСК «Гідробудівник», Володимирівська сільська рада, Запорізький район, Запорізька область, земельна ділянка № НОМЕР_1 , на підставі договору купівлі-продажу, серія та номер: 850, виданого 27 листопада 2018 року, знаходиться у приватній власності ОСОБА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_2 .
Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об'єкта - земельної ділянки від 22 серпня 2019 року № 688/0/92-19ДК/1249/АП/09/01/-19 Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, встановлено, що відповідно до витягу з Державного земельного кадастру від 12 червня 2019 року
№ НВ-2305990112019, земельна ділянка з кадастровим номером 2322181600:06:001:0372, загальною площею 0,0443 га, яка знаходиться на території Володимирівської сільської ради, ОСК «Гідробудівник» Запорізького району Запорізької області, категорія - землі сільськогосподарського призначення, цільове призначення - для індивідуального садівництва, вид угідь - сади, знаходиться у приватній власності у громадянки ОСОБА_1 , на підставі державної реєстрації від 27 листопада 2018 року за № 29131033.
Відповідно до листа Державного агентства водних ресурсів України басейнового управління водних ресурсів річок Приазов'я від 21 червня 2019 року
№ 1375/10-03 земельна ділянка з кадастровим номером 2322181600:06:001:0372 загальною площею 0,0443 га, яка знаходиться на території Володимирівської сільської ради, ОСК «Гідробудівник» Запорізького району Запорізької області, розташована в межах прибережної смуги.
Спірна земельна ділянка з кадастровим номером 2322181600:06:001:0372, яка відповідно до розпорядження голови Запорізької РДА від 18 серпня 2010 року № 1487 передана для ведення садівництва у власність, зокрема члену ОСК «Гідробудівник» ОСОБА_2 , розташована в межах прибережної захисної смуги річки Дніпро, а тому відповідно до частини третьої статті 85 ВК України та частини четвертої статті 59 ЗК України може передаватись громадянам у користування лише на умовах оренди.
В силу об'єктивних, видимих природних властивостей спірної земельної ділянки, розташованої на відстані до 20 метрів від урізу води, як ОСОБА_2 , так і ОСОБА_1 не могли не знати про фактичне місцезнаходження цієї ділянки. Проявивши розумну обачність, ознайомившись зі змістом земельного та водоохоронного законодавства і, за необхідності, отримавши правову допомогу перед набуттям у власність цієї ділянки, ОСОБА_2 та ОСОБА_1 могли і повинні були знати про те, що зазначена ділянка належить до земель водного фонду та знаходиться в межах прибережної захисної смуги, тому відповідно до чинного законодавства не може передаватися у власність громадян.
Згідно з листом Запорізької обласної державної адміністрації від 10 березня 2020 року № 02561/08-46 остання не має можливості звернутись до суду із позовом щодо спірної земельної ділянки, оскільки відсутні кошти для сплати судового збору (а. с. 52). Тому такі повноваження було використано на захист інтересів держави Запорізькою місцевою прокуратурою № 2 Запорізької області шляхом звернення з цим позовом до суду.
Щодо вирішення вимог про визнання незаконним та скасування розпорядження голови Запорізької РДА від 18 серпня 2010 року № 1487 в частині надання ОСОБА_2 у власність земельної ділянки № НОМЕР_1 площею 0,0443 га, розташованої на території Володимирівської сільської ради
Відповідно до статті 2 Закону України «Про охорону земель» об'єктом особливої охорони держави є всі землі в межах території України.
Статями 19, 20 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, зокрема землі сільськогосподарського призначення й землі водного фонду. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Згідно з пунктом «а» статті 21 ЗК України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам.
Відповідно до частини першої статті 58 ЗК України та статті 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.
Отже, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об'єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації об'єктів водного фонду, виконують певні захисні функції.
Згідно зі статтею 60 ЗК України та статтею 88 ВК України уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60-62 ЗК України та статтями 1, 88-90 ВК України.
Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту. Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених ВК України. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації. Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою. Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає: території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями; прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів; скелі, інші гірські утворення.
Відповідно до статті 61 ЗК України, статті 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо. Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.
Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05 листопада 2004 року № 434 в редакції, чинний на час виникнення спірних правовідносин (наказ втратив чинність на підставі наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 12 червня 2017 року № 217), у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об'єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження, шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486 (далі - Порядок № 486), з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проектів землеустрою, у тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються статтями 50, 54 Закону України «Про землеустрій».
Отже, землі, зайняті поверхневими водами, природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об'єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється спеціальний порядок надання й використання.
Прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойми, на якій встановлено особливий режим.
Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України). Отже, відсутність проєкту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.
Системний аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проєкту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку № 486. Надання у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень, зазначених у статті 59 ЗК України, суперечить нормам статей 83, 84 цього Кодексу.
Подібний висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц (провадження № 14-71цс18), від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (провадження
№ 14-452цс18), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18), від 11 вересня 2019 року у справі
№ 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19).
Установлено, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах законодавчо визначеної статтею 88 ВК України стометрової захисної смуги річки Дніпро.
Відповідно до статті 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, державних органів приватизації відповідно до закону.
До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Статтею 59 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 гектарів).
Цією ж статтею установлено вичерпний перелік видів функціонального використання земель водного фонду, для яких їх можуть передавати в користування громадян органи місцевого самоврядування та виконавчої влади.
Зокрема, землі водного фонду можуть передаватись в користування лише для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт.
Враховуючи викладене, чинним законодавством передбачено лише один випадок, коли землі водного фонду можуть передаватись у приватну власність, та п'ять випадків, коли їх може бути передано в користування.
Можливість передачі у приватну власність земель водного фонду для ведення індивідуального садівництва законом не передбачена.
Згідно з частиною третьою статті 122 ЗК України районні державні адміністрації на їх території надають земельні ділянки із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою цієї статті; в) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених частиною сьомою цієї статті.
Згідно з частиною четвертою статі 122 ЗК України обласні державні адміністрації надають земельні ділянки на їх території із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами третьою, сьомою цієї статті.
Відповідно до частини п'ятої статті 149 ЗК України районні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення водного господарства, крім випадків, визначених частиною дев'ятою цієї статті; в) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених частиною дев'ятою цієї статті.
Згідно з частиною шостою статті 149 ЗК України передбачено, що обласні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами п'ятою, дев'ятою цієї статті.
Зазначений правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 17 листопада 2021 року у справі № 372/4156/18 (провадження
№ 61-17216св20), від 09 вересня 2020 року у справі № 372/4153/18 (провадження № 61-20061св19).
Отже, апеляційний суд дійшов обґрунтованого висновку про те, що оскаржуване розпорядження Запорізької РДА від 18 серпня 2010 року № 1487 в частині надання ОСОБА_2 у власність земельної ділянки № НОМЕР_1 площею 0,0443 га, розташованої на території Володимирівської сільської ради Запорізького району Запорізької області прийнято всупереч вимогам ЗК України та ВК України з огляду на те, що на його підставі відбулась незаконна передача земель водного фонду, а саме 100-метрової прибережної захисної смуги річки Дніпро.
Подібні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 12 травня 2022 року у справі № 372/4154/18 (провадження № 61-666св21).
Щодо вирішення позовної вимоги про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що спірна земельна ділянка належить до земель водного фонду.
Відповідно до статей 15, 16 ЦК України кожна особа має право на захист її особистого немайнового або майнового права чи інтересу у суді.
Зазначений захист має бути ефективним, тобто повинен здійснюватися з використанням такого способу захисту, який може відновити, наскільки це можливо, відповідні права, свободи й інтереси позивача.
Під способами захисту суб'єктивних земельних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав і вплив на правопорушника.
Загальний перелік способів захисту цивільних прав та інтересів, а також можливість їх захистити іншим способом, встановленим договором або законом чи судом у визначених законом випадках, закріплені у частині другій статті 16 ЦК України. Глава 29 ЦК України передбачає, зокрема, такі способи захисту права власності, як витребування майна з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов) та усунення перешкод у реалізації власником права користування та розпорядження його майном (негаторний позов).
Власник земельної ділянки може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків (частина друга статті 152 ЗК України).
Перелік способів захисту земельних прав викладений у частині третій статті 152 ЗК України. Як правило, власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права, зокрема визначеним зазначеною частиною, або ж іншим способом, який передбачений законом.
Власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).
Віндикація застосовується до відносин речово-правового характеру, зокрема, якщо між власником і володільцем майна немає договірних відносин і майно перебуває у володільця не на підставі укладеного з власником договору. У цьому разі майно може бути витребуване від особи, яка не є стороною недійсного правочину, шляхом подання віндикаційного позову, зокрема від добросовісного набувача, з підстав, передбачених частиною першою статті 388 ЦК України.
Заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього Кодексу
Негаторний позов - це позов власника, який є фактичним володільцем майна, до будь-якої особи про усунення перешкод, які ця особа створює у користуванні чи розпорядженні відповідним майном. Позивач за негаторним позовом вправі вимагати усунути існуючі перешкоди чи зобов'язати відповідача утриматися від вчинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Означений спосіб захисту спрямований на усунення порушень прав власника, які не пов'язані з позбавленням його володіння майном.
На негаторний позов не поширюються вимоги щодо позовної давності, оскільки з таким позовом можна звернутися в будь-який час, допоки існують правовідносини та правопорушення.
Отже, зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як таке, що не пов'язане з позбавленням володіння, порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов'язання повернути земельну ділянку потрібно розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу, допоки триватиме порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду.
Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку.
Зазначені висновки щодо належного способу захисту порушеного права викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17-ц (провадження № 14-317цс19).
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21) зазначила, що питання розмежування віндикаційного та негаторного позовів висвітлювалось і в постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц (провадження № 14-181цс18), на яку посилалася заявниця у касаційній скарзі. Зокрема, в пункті 39 зазначено, що визначальним критерієм для розмежування віндикаційного та негаторного позовів є наявність або відсутність в особи права володіння майном на момент звернення з позовом до суду; в пункті 89 зазначено, що особа, яка зареєструвала право власності на об'єкт нерухомості, набуває щодо нього всі правоможності власника. З огляду на усталену практику Великої Палати Верховного Суду, з метою більш чіткого і ясного викладення своєї правової позиції, Велика Палата Верховного Суду вважала за доцільне частково відступити від зазначених висновків шляхом такого уточнення: визначальним критерієм для розмежування віндикаційного та негаторного позовів є відсутність або наявність у позивача володіння майном; відсутність або наявність в особи володіння нерухомим майном визначається виходячи з принципу реєстраційного підтвердження володіння; особа, до якої перейшло право власності на об'єкт нерухомості, набуває щодо нього всі правоможності власника, включаючи право володіння.
У постановах від 07 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц (провадження № 14-740цс19), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18) Велика Палата Верховного Суду зазначила, що зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов'язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов'язання повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду, тобто на вказану вимогу не поширюється позовна давність.
Суд апеляційної інстанції, правильно визначившись з характером позову, встановивши факт належності спірної земельної ділянки до земель водного фонду, що перебуває у комунальній власності, обґрунтовано виходив із того, що прокурор по суті пред'явив негаторний позов, про що свідчить зміст позовної заяви, виклад обставин та правові норми, на які посилався прокурор. Помилкове вживання прокурором терміну «витребування» не свідчить, що позов пред'явлено саме про витребування майна з чужого незаконного володіння на підставі статті 388 ЦК України.
Отже, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що у цій справі позивач обрав ефективний спосіб захисту порушеного права.
З цим висновком погоджується Верховний Суд.
Висновки суду апеляційної інстанції, сформульовані в оскаржуваному рішенні, не суперечать висновку, викладеному у постанові від 20 травня 2020 року у справі № 359/278/18, на яку посилається заявниця у касаційній скарзі, відповідно до якого належним та ефективним способом захисту прав власності на землі водного фонду є негаторний позов про повернення земельної ділянки. Оскільки позивач, звертаючись до суду, по суті пред'явив негаторний позов із посиланням на статтю 391 ЦК України.
У касаційній скарзі заявниця також посилається на неврахування судом апеляційної інстанції висновків, викладених Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 27 червня 2018 року у справі № 756/1529/15 та Верховним Судом у постанові від 25 листопада 2020 року у справі № 457/112/18, відповідно до яких апеляційний суд перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції у межах доводів апеляційної скарги та вимог, заявлених в суді першої інстанції. Суд апеляційної інстанції перевіряє законність рішення суду першої інстанції в межах тих обставин та подій, які мали місце під час розгляду справи судом першої інстанції. Зазначила, що суд апеляційної інстанції вийшов за межі позовних вимог та задовольнив вимогу про усунення перешкод, які не заявлялись позивачем.
Зазначене не впливає на правильність вирішення спору по суті, оскільки суд апеляційної інстанції в межах заявлених вимог дійшов обґрунтованого висновку про визнання недійсним, скасування оскаржуваного розпорядження Запорізької РДА та усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою.
Помилкове формулювання способу усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою як «витребування» не є виходом за межі предмета позову.
Щодо клопотання прокуратури про виклик в судове засідання
У відзиві на касаційну скаргу Запорізька обласна прокуратури просила здійснювати розгляд касаційної скарги за участю представника прокуратури.
Відповідно до частини першої статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу. У разі необхідності учасники справи можуть бути викликані для надання пояснень у справі.
Відповідно до частини тринадцятої статті 7 ЦПК України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо цим Кодексом не передбачено повідомлення учасників справи. У такому випадку судове засідання не проводиться.
Таким чином, питання виклику учасників справи у судове засідання суд вирішує з урахуванням конкретних обставин справи та встановленої необхідності надання пояснень учасниками справи.
Оскільки Верховний Суд не ухвалював рішення про виклик осіб, які беруть участь у справі, для надання пояснень, і така необхідність відсутня, то підстав для виклику представників сторін немає. Тому у задоволенні клопотання необхідно відмовити.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини першої статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на те, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції ухвалена з додержанням норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судового рішення - без змін.
Згідно з частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки оскаржуване судове рішення підлягає залишенню без змін, то розподілу судових витрат Верховний Суд не здійснює.
Згідно з частиною третьою статті 436 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами перегляду оскаржуваного судового рішення вирішує питання про поновлення його виконання (дії).
Оскільки виконання оскаржуваного судового рішення було зупинене ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2022 року, то у зв'язку із завершенням касаційного провадження виконання постанови Запорізького апеляційного суду від 15 вересня 2021 року підлягає поновленню.
Керуючись статтями 400, 409, 410, 416, 419, 436 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
У задоволенні клопотання Запорізької обласної прокуратури про розгляд справи у судовому засіданні з викликом сторін відмовити.
Касаційну скаргу ОСОБА_1 , від імені якої діє адвокат Борисенков Віталій Сергійович, залишити без задоволення.
Постанову Запорізького апеляційного суду від 15 вересня 2021 року залишити без змін.
Поновити виконання постанови Запорізького апеляційного суду від 15 вересня 2021 року.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий О. В. Ступак
Судді: А. С. Олійник
С. О. Погрібний
Г. І. Усик
В. В. Яремко