21 липня 2022 року
м. Київ
справа № 280/9592/21
адміністративне провадження № К/990/17476/22
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Мельник-Томенко Ж.М.,
перевіривши касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2022 року
у справі №280/9592/21 за позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії та стягнення матеріальної шкоди в наслідок прийняття неконституційного акту,
11 липня 2022 року до касаційного суду надійшла скарга ОСОБА_1 .
Перевіривши матеріали касаційної скарги Суд зазначає таке.
Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Згідно із частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Відповідно до пункту четвертого частини другої статті 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
Так, у тексті касаційної скарги заявник указує, що підставою касаційного оскарження судових рішень у справі №280/9592/21 є пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Скаржник зазначає, що на момент звернення з цією касаційною скаргою відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування статті 81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14 жовтня 2014 року, пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ від 19 вересня 2019 року (далі - Закон №113-ІХ), з урахуванням рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року, а також статей 3, 8, 9, 19, 21, 22, 24, 43, 64, 131-1, частини третьої статті 152 Конституції України.
За приписами частини четвертої статті 328 КАС України оскарження судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 цієї норми КАС України вимагає не лише констатації факту відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а й визначення норми (норм) права, що потребує висновку, підстав необхідності такого висновку у подібних правовідносинах (усунення колізій норм права, визначення пріоритету однієї норми над іншою, тлумачення норми, т.і.), а також зазначення, у чому, на думку заявника, полягає неправильне застосування норми права, щодо якої необхідний висновок Верховного Суду та який вплив такий висновок буде мати для вирішення спору по суті.
Зі змісту оскаржуваних судових рішень Судом установлено, що позивач звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької обласної прокуратури, у якому просив:
1) стягнути з Держави України в особі відповідача на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, надбавки за вислугу років та премії, визначених за статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 26 березня 2020 року розмірі 1568205,71 грн (один мільйон п'ятсот шістдесят вісім тисяч двісті п'ять гривень 71 копійки);
2) визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо здійснення нарахування та виплати позивачу заробітної плати за період з 27 березня 2020 року по 30 вересня 2021 року з урахуванням розміру посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», та стягнути із відповідача на користь позивача недоотриману частину заробітної плати, визначеної за статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 27 березня 2020 року по 30 вересня 2021 року у сумі 822598, 80 грн (вісімсот двадцять ді тисячі п'ятсот дев'яносто вісім гривень 80 копійки);
3) зобов'язати відповідача здійснити нарахування та виплачувати позивачу заробітну плату, виходячи з розміру окладу, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням усіх встановлених у це період надбавок і премій, й виплатити різницю між нарахованою таким чином сумою (без урахування податків і зборів) та фактично отриманою сумою виплат за вказаний період.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що починаючи з 01 липня 2015 року заробітна плата прокурорів повинна регулюватись виключно статтею 81 Закону України «Про прокуратуру». Проте, з липня 2015 року по дату звільнення позивача заробітна плата прокурорів регулювалася постановами Кабінету Міністрів України, що суперечить нормам Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» та нормам міжнародного права. Стверджує, що наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями встановлювані порядок та розміри заробітної плати прокурора, законодавець запровадив відмінне від передбаченого положенням статті 81 Закону України «Про прокуратуру» нормативне регулювання заробітної плати прокурора, встановивши посадовий оклад прокурора значно менший, ніж передбачений спеціальним Законом. Конституційний суд України 26 березня 2020 року ухвалив Рішення у справі №1-223/208 (2840/18), яким визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VIІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Указане положення втратило чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. Таким чином, позивач був позбавлений своїх законних очікувань щодо оплати своєї праці у встановленому спеціальним Законом розмірі, що спричинило йому матеріальну шкоду, яка обраховується як частина недоотриманої заробітної плати прокурора внаслідок прийняття та дії неконституційного акту. Крім того вважає, що Конституційний Суд України не тільки визнав неконституційною конкретну норму закону, але ж і сформулював правову позицію щодо регулювання порядку та розміру виплати заробітної плати прокурорам, які можуть визначатися виключно законом. Отже з 26 березня 2020 року застосування до правовідносин щодо оплати праці позивача положень Постанови Кабінету Міністрів України №505 неможливе. Позивач вважає, що порушено його право на належну оплату праці, у зв'язку з заподіянням матеріальної шкоди внаслідок прийняття та тривалого застосування законодавчого акту, що в подальшому визнано неконституційним (з 01 липня 2015 року по 26 березня 2020 року), а також, щодо неотримання частини заробітної плати, визначеної частиною третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 27 березня 2020 року по 30 вересня 2021 року з урахуванням розміру посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону України «Про прокуратуру». На підставі викладеного просив позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
Щодо першої позовної вимоги Суд зазначає, що подібні правовідносини вже були предметом розгляду у Верховному Суді. Зокрема, у постанові Верховного Суду 08 червня 2022 року у справі №751/6859/21 Суд указав на те, що відповідно до частини другої статті 8 Конституції України норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Статтею 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Отже, положення частини третьої статті 152 Конституції України містять посилання на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, які визнані неконституційними, не може здійснюватися в іншому, ніж у встановленому законом порядку.
Разом з тим, закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи, не прийнятий.
Щодо другої та третьої позовної вимоги, Верховний Суд зауважує, що подібні правовідносини також були предметом розгляду у Верховному Суді. Зокрема, у постанові Верховного Суду від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21 Суд зазначив, що позивач (у справі №540/1268/21) не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних паравовідносинах застосуванню підлягають приписи абзацу третього пункту 3 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури.
Верховний Суд звернув увагу, що положеннями пункту 3 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.
Відтак у вимірі обставин цієї справи і чинного законодавчого регулювання організації прокуратури України заробітна плата позивача не може обчислюватися з урахуванням посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, оскільки він у ці органи не був переведений.
Водночас прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону № 113-ІХ.
Щодо цього Верховний Суд наголосив, що з набранням чинності Постанови №1155 не всім прокурорам України воднораз збільшили посадові оклади, а тільки тим, кого після атестації перевели на посади прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур (відповідно до Закону № 113-ІХ).
Цей процес був триваючим, тому виникали ситуації, коли протягом одного періоду прокурори отримували заробітні плати відповідно до різних нормативно-правових актів (відповідно до Постанови № 505 і Постанови № 1155).
Проте, указане не свідчить про наявність бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах.
Отже, Верховний Суд дійшов висновку про те, що дії відповідача щодо нарахування посадового окладу позивача до 29 грудня 2020 року на підставі приписів постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», відповідали приписам чинного на той час законодавства.
З огляду на наявність висновків Верховного Суду щодо застосування зазначених позивачем норм права, Суд вважає безпідставними посилання скаржника на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу касаційного оскарження.
Інші доводи та аргументи заявника зводяться до тлумачення норм матеріального права, переоцінки доказів та неповного з'ясування обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій, що виключає можливість його перегляду з цих підстав судом касаційної інстанції, повноваження якого визначені статтею 341 КАС України.
З урахуванням змін до КАС України, які набрали чинності 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття та відкриття касаційного провадження.
Згідно з пунктом 4 частини п'ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
За таких обставин, касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає поверненню як така, що не містить підстав касаційного оскарження рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2022 року у справі №280/9592/21.
Одночасно Суд роз'яснює, що повернення касаційної скарги не перешкоджає повторному зверненню зі скаргою до суду, якщо буде усунуто обставини, які зумовили її повернення.
Ураховуючи викладене та керуючись статтею 332 КАС України Суд, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2022 року у справі №280/9592/21 - повернути особі, яка її подала.
Копію ухвали про повернення касаційної скарги надіслати учасникам справи. Скаржнику надіслати копію ухвали про повернення касаційної скарги разом з касаційною скаргою та доданими матеріалами.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.
...........................
Ж.М. Мельник-Томенко
Суддя Верховного Суду