ф
21 липня 2022 року
м. Київ
справа № 160/11795/20
адміністративне провадження № К/9901/16763/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Мельник-Томенко Ж.М., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №620/2160/20
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області
про визнання незаконними і скасування висновку, наказів, поновлення на роботі, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Головіної Лілії Сергіївни
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року (головуючий суддя: Ільков В.В.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 7 квітня 2021 року (головуючий суддя: Малиш Н.І., судді: Баранник Н.П., Щербак А.А.).
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2020 року ОСОБА_1 пред'явив позов до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області (далі також - «ГУ НП в Дніпропетровській області»), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив суд:
1) визнати незаконним і скасувати висновок службового розслідування від 10 серпня 2020 року «Про результати службового розслідування за фактом надзвичайної події за участю заступника начальника СКП Апостолівського ВП Нікопольського ВП ГУНП капітана поліції ОСОБА_1»;
2) визнати незаконним і скасувати наказ від 14 серпня 2020 року №1266к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника начальника сектору кримінальної поліції Апостолівського ВП Нікопольського ВП ГУНП капітана поліції ОСОБА_1 »;
3) визнати незаконним і скасувати наказ від 25 серпня 2020 року №231о/с про звільнення його зі служби в поліції;
4) поновити його на посаді заступника начальника сектору кримінальної поліції Апостолівського відділення поліції Нікопольського відділу поліції ГУ НП в Дніпропетровській області;
5) стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу, а саме: з 25 серпня 2020 року до дня ухвалення судового рішення.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 покликався на порушення відповідачем процедури проведення службового розслідування, стверджуючи, що він не був ознайомлений з наказом про проведення службового розслідування і висновками цього розслідування.
Також ОСОБА_1 указував на те, що висновки службового розслідування ґрунтуються лише на матеріалах кримінального провадження. У цьому контексті позивач стверджував, що за відсутності обвинувального вироку ці матеріали не можуть бути враховані при притягненні до дисциплінарної відповідальності. Водночас позивач зазначав, що відповідач належно не дослідив факти й обставини дисциплінарного проступку, його наявність чи відсутність, а фактично доводив його вину у вчиненні кримінального правопорушення.
Зрештою позивач вказував, що оскільки на час його звільнення відсутній вирок суду, який би набрав законної сили, то оскаржувані ним висновок службового розслідування і накази відповідача є протиправними і мають бути скасовані.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 7 квітня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з рішенням якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що підставою для звільнення позивача зі служби в поліції стало вчинення ним дисциплінарного проступку у виді порушення службової дисципліни, який виразився у недотриманні принципів діяльності поліції та вчинення дій, несумісних з вимогами, які пред'являються до професійно-етичних якостей поліцейського, що призвело до приниження авторитету органу Національної поліції.
Одночасно з цим, місцевий суд констатував, що факт порушення позивачем службової дисципліни встановлений службовим розслідуванням. Це розслідування, як зазначив суд, було проведене з дотриманням процедури, а обставини вчинення проступку є доведеними і не спростовуються аргументами позивача.
Своєю чергою, апеляційний суд врахував, що висновки відповідача ґрунтуються, насамперед, на матеріалах кримінального провадження №42020040630000044, зареєстрованого 12 червня 2020 року за ознаками правопорушення, передбаченого частиною третьої статті 369-2 КК України, що давало достатні підстави для здійснення таких висновків.
Суд апеляційної інстанції також зазначив, що законодавство покладає на поліцейського обов'язок бути прикладом у дотриманні законності, службової дисципліни, бездоганному виконанні вимог Присяги працівника поліції, статутів, наказів, норм моралі, етичної поведінки поліцейських, а тому позивач був зобов'язаний не допускати вчинків, які несумісні з вимогами, що пред'являються до професійних і моральних якостей працівника поліції або підривають авторитет поліції.
Зрештою суд апеляційної інстанції указав на необґрунтованість доводів позивача про те, що сам факт порушення кримінального провадження до ухвалення вироку у справі не може бути підставою для звільнення поліцейського зі служби, адже підставою для звільнення позивача стало не вчинення кримінального правопорушення, а порушення службової дисципліни та Присяги поліцейського.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву
У квітні 2021 року представниця позивача звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на вказані судові рішення, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.
Скаржниця посилається на неправильне застосування судами приписів статей 13, 14 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України і розділу 5 Порядку проведення службових розслідувань у Національній поліції України, стверджуючи, що суди попередніх інстанцій не з'ясували всіх обставин вчинення інкримінованого ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.
Також скаржниця указує, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки Верховного Суду, які викладені, зокрема, у постанові від 30 липня 2020 року у справі №802/1767/17-а щодо неможливості притягнення працівника поліції до дисциплінарної відповідальності лише на підставі інформації, яка є предметом досудового розслідування у кримінальному провадженні, та про необхідність встановлення складу дисциплінарного проступку, який є відмінним від складу злочину.
Позиція скаржниці полягає у тому, що висновок відповідача про вчинення позивачем дисциплінарного проступку побудований лише на матеріалах кримінального провадження, тож у такому разі обов'язково слід було з'ясувати інші порушення службової дисципліни, відмінні від інкримінованих у рамках кримінальної справи. Однак, як стверджує скаржниця, суди цього обов'язку не виконали.
У червні 2021 року відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить цю скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Відповідач зазначає, що наявність чи відсутність у діях позивача складу кримінального правопорушення не спростовує факту вчинення ним дисциплінарного проступку, який став підставою для звільнення його зі служби в поліції. Тому вважає безпідставними посилання представника позивача на відсутність обвинувального вироку стосовно позивача, як на доказ відсутності в його діях дисциплінарного проступку.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Відповідно до наказу начальника ГУ МВС України в Дніпропетровській області 12 березня 2009 року №30о/с ОСОБА_1 був зарахований до органів внутрішніх справ України з присвоєнням спеціального звання «молодший сержант міліції».
Надалі наказом Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області від 7 листопада 2015 року №1о/с ОСОБА_1 було призначено на посаду до Національної поліції.
На момент виникнення спірних правовідносин ОСОБА_1 проходив службу на посаді заступника начальника сектору кримінальної поліції Апостолівського відділення поліції Нікопольського відділу поліції ГУ НП в Дніпропетровській області.
16 червня 2020 року до ГУ НП в Дніпропетровській області надійшла інформація про те, що тієї ж доби близько 08:00 год працівниками військової прокуратури Криворізького гарнізону Південного регіону України, слідчим відділом СУ ТУ ДБР, розташованого у місті Полтаві, у рамках кримінального провадження №42020040630000044, розпочатого 12 червня 2020 року за матеріалами внутрішньої безпеки за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 369-2 КК України, спільно з Дніпропетровським управлінням ДВБ НП України й Управлінням СБ України в Дніпропетровській області задокументовано протиправну діяльність капітана поліції ОСОБА_1 , який вимагав у громадянина ОСОБА_2 неправомірну вигоду у виді грошових коштів у сумі: 5000 доларів США за вплив на прийняття у кримінальному провадженні рішення посадовими особами Софіївського відділення поліції Жовтоводського відділу поліції ГУ НП в Дніпропетровській області, а саме перекваліфікації частини першої статті 121 КК України та направлення обвинувального акту до суду за більш м'якою статтею КК України, якою не передбачено покарання у виді позбавлення волі.
16 червня 2020 року о 08:00 год слідчий ТУ ДБР, розташованого у місті Полтаві, затримав капітана поліції ОСОБА_1 як підозрюваного у вчинені кримінального правопорушення.
Того ж дня ОСОБА_1 було повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 369-2 КК України.
Наказом ГУ НП в Дніпропетровській області від 17 червня 2020 року №1012 «Про організацію проведення службового розслідування» призначено службове розслідування за інформацією про документування протиправної діяльності заступника начальника сектору кримінальної поліції Апостолівського ВП Нікопольського ВП ГУНП в Дніпропетровській області капітану поліції ОСОБА_1 .
Наказом ГУ НП в Дніпропетровській області від 26 червня 2020 року №1060 «Про внесення змін до наказу ГУНП від І7 червня 2020 року №1012» викладено нову редакцію пункту 2 наказу №1012 та змінено склад дисциплінарної комісії.
На час проведення службового розслідування ОСОБА_1 з 17 червня 2020 року було відсторонено від виконання службових обов'язків.
10 серпня 2020 року відповідачем затверджено висновок «Про результати службового розслідування за фактом надзвичайної події за участю заступника начальника СКП Апостолівського ВП Нікопольського ВП ГУНП капітана поліції ОСОБА_1».
У висновку зафіксована інформація щодо обставин порушення кримінального провадження №42020040630000044 від 12 червня 2020 року за частиною третьою статті 369-2 КК України стосовно ОСОБА_1 , зокрема нездійснення ним окремих слідчих дій та оперативного супроводу у кримінальному провадженні №12020040580000115, його затримання, обрання останньому запобіжного заходу.
Висновок містить позицію про порушення ОСОБА_1 службової дисципліни, недотримання ним вимог пунктів 1, 2 частини першої статті 18 Закону України «Про Національну поліцію», підпунктів 1, 6 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, Присяги працівника поліції, абзаців 1, 2, 5 пункту 1 розділу II Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом МВС України №1179 від 9 листопада 2016 року, що у полягає у вчиненні дій, несумісних з вимогами, які пред'являються до професійно-моральних якостей поліцейського, наслідком чого стали скарги громадян до правоохоронних органів із цього приводу, що свідчить про ігнорування принципів діяльності поліції.
Водночас, з урахуванням дисциплінарного стягнення у виді суворої догани, застосованого наказом ГУ НП в Дніпропетровській області від 29 травня 2020 року №834к, висновок службового розслідування містить пропозицію про застосування до заступника начальника сектору кримінальної поліції Апостолівського відділення поліції Нікопольського відділу поліції ГУНП капітана поліції ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби в поліції.
14 серпня 2020 року ГУ НП в Дніпропетровській області видало наказ №1266к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника начальника сектору кримінальної поліції Апостолівського ВГІ Нікопольського ВП ГУНП капітана поліції ОСОБА_1 ».
З метою реалізації указаного наказу, 25 серпня 2020 року ГУ НП в Дніпропетровській області видало наказ №231о/с про звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції відповідно до пункту 6 частини 1 статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» з 26 серпня 2020 року.
Не погодившись з прийнятими висновком і наказами щодо застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби в поліції, ОСОБА_1 звернувся до суду з метою їхнього оскарження.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Закон України «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 року №580-VIII
Цей закон визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.
За приписами частини першої статті 18 цього Закону поліцейський зобов'язаний: 1) неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; 2) професійно виконувати свої службові обов'язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов'язків, наказів керівництва; 3) поважати і не порушувати прав і свобод людини; 4) надавати невідкладну, зокрема домедичну і медичну, допомогу особам, які постраждали внаслідок правопорушень, нещасних випадків, а також особам, які опинилися в безпорадному стані або стані, небезпечному для їхнього життя чи здоров'я; 5) зберігати інформацію з обмеженим доступом, яка стала йому відома у зв'язку з виконанням службових обов'язків; 6) інформувати безпосереднього керівника про обставини, що унеможливлюють його подальшу службу в поліції або перебування на займаній посаді.
Відповідно до частини першої, другої статті 19 вказаного Закону у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону. Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
Згідно з частиною першою статті 64 Закону України «Про Національну поліцію» особа, яка вступає на службу в поліції, складає Присягу на вірність Українському народові такого змісту: «Я, (прізвище, ім'я та по батькові), усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права і свободи людини, честь держави, з гідністю нести високе звання поліцейського та сумлінно виконувати свої службові обов'язки».
Відповідно до частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється: 1) у зв'язку із закінченням строку контракту; 2) через хворобу - за рішенням медичної комісії про непридатність до служби в поліції; 3) за віком - у разі досягнення встановленого для нього цим Законом граничного віку перебування на службі в поліції; 4) у зв'язку із скороченням штатів або проведенням організаційних заходів; 5) через службову невідповідність; 6) у зв'язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України; 7) за власним бажанням; 8) у зв'язку з переходом у встановленому порядку на роботу до інших міністерств і відомств (організацій); 9) у зв'язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі; 10) у разі набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, або кримінального правопорушення; 11) у зв'язку з набуттям громадянства або підданства іншої держави.
Закон України «Про Дисциплінарний статут Національної поліції України» від 15 березня 2018 року №2337-VIII (далі також - «Дисциплінарний статут»)
Цей Статут визначає сутність службової дисципліни в Національній поліції України, повноваження поліцейських та їхніх керівників з її додержання, види заохочень і дисциплінарних стягнень, а також порядок їх застосування та оскарження.
Дія цього Статуту поширюється на поліцейських та осіб рядового і начальницького складу Державного бюро розслідувань, які повинні неухильно додержуватися його вимог.
Частиною першою статті 1 Дисциплінарного статуту визначено, що службова дисципліна - це дотримання поліцейським Конституції і законів України, міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів Національної поліції України, нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, Присяги поліцейського, наказів керівників.
Відповідно до частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту службова дисципліна, крім основних обов'язків поліцейського, визначених статтею 18 Закону України «Про Національну поліцію», зобов'язує поліцейського: 1) бути вірним Присязі поліцейського, мужньо і вправно служити народу України; 2) знати закони, інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження поліції, а також свої посадові (функціональні) обов'язки; 3) поважати права, честь і гідність людини, надавати допомогу та запобігати вчиненню правопорушень; 4) безумовно виконувати накази керівників, віддані (видані) в межах наданих їм повноважень та відповідно до закону; 5) вживати заходів до негайного усунення причин та умов, що ускладнюють виконання обов'язків поліцейського, та негайно інформувати про це безпосереднього керівника; 6) утримуватися від дій, що перешкоджають іншим поліцейським виконувати їхні обов'язки, а також які підривають авторитет Національної поліції України; 7) утримуватися від висловлювань та дій, що порушують права людини або принижують честь і гідність людини; 8) знати і виконувати заходи безпеки під час несення служби, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку; 9) підтримувати рівень своєї підготовки (кваліфікації), необхідний для виконання службових повноважень; 10) берегти службове майно, забезпечувати належний стан зброї та спеціальних засобів; 11) поважати честь і гідність інших поліцейських і працівників поліції, надавати їм допомогу та стримувати їх від вчинення правопорушень; 12) дотримуватися правил носіння однострою та знаків розрізнення; 13) сприяти керівникові в організації дотримання службової дисципліни, інформувати його про виявлені порушення, у тому числі вчинені іншими працівниками поліції; 14) під час несення служби поліцейському заборонено перебувати у стані алкогольного, наркотичного та/або іншого сп'яніння.
Згідно з частиною першою статті 11 Дисциплінарного статуту за порушення службової дисципліни поліцейські незалежно від займаної посади та спеціального звання несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
Відповідно до статті 12 Дисциплінарного статуту дисциплінарним проступком визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ним службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов'язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
Згідно з частиною першою, другою, третьою статті 13 Дисциплінарного статуту дисциплінарне стягнення є засобом підтримання службової дисципліни, що застосовується за вчинення дисциплінарного проступку з метою виховання поліцейського, який його вчинив, для безумовного дотримання службової дисципліни, а також з метою запобігання вчиненню нових дисциплінарних проступків.
Дисциплінарне стягнення має індивідуальний характер та не застосовується до поліцейського, вина якого у вчиненні дисциплінарного проступку не встановлена у визначеному порядку або який діяв у стані крайньої необхідності чи необхідної оборони.
До поліцейських можуть застосовуватися такі види дисциплінарних стягнень: 1) зауваження; 2) догана; 3) сувора догана; 4) попередження про неповну службову відповідність; 5) пониження у спеціальному званні на один ступінь; 6) звільнення з посади; 7) звільнення із служби в поліції.
Відповідно до частини першої - четвертої статті 14 Дисциплінарного статуту службове розслідування - це діяльність із збирання, перевірки та оцінки матеріалів і відомостей про дисциплінарний проступок поліцейського.
Службове розслідування проводиться з метою своєчасного, повного та об'єктивного з'ясування всіх обставин вчинення поліцейським дисциплінарного проступку, встановлення причин і умов його вчинення, вини, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин вчинення дисциплінарних проступків.
Службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення.
Підставою для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації (далі - повідомлення), рапорти про вчинення порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції, за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.
Відповідно до частини першої статті 19 Дисциплінарного статуту у висновку за результатами службового розслідування зазначаються: 1) дата і місце складання висновку, прізвище та ініціали, посада і місце служби членів дисциплінарної комісії, що проводила службове розслідування; 2) підстава для призначення службового розслідування; 3) обставини справи, зокрема обставини вчинення поліцейським дисциплінарного проступку; 4) пояснення поліцейського щодо обставин справи; 5) пояснення інших осіб, яким відомі обставини справи; 6) пояснення безпосереднього керівника поліцейського щодо обставин справи; 7) документи та матеріали, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 8) відомості, що характеризують поліцейського, а також дані про наявність або відсутність у нього дисциплінарних стягнень; 9) причини та умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення, обставини, що знімають з поліцейського звинувачення; 10) висновок щодо наявності або відсутності у діянні поліцейського дисциплінарного проступку, а також щодо його юридичної кваліфікації з посиланням на положення закону; 11) вид стягнення, що пропонується застосувати до поліцейського у разі наявності в його діянні дисциплінарного проступку.
Правила етичної поведінки поліцейського, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 9 листопада 2016 року №1179.
Ці Правила є узагальненим зібранням професійно-етичних вимог щодо правил поведінки поліцейських та спрямовані на забезпечення служіння поліції суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку на засадах етики та загальнолюдських цінностей.
Ці Правила поширюються на всіх поліцейських, які проходять службу в Національній поліції України. Дотримання вимог цих Правил є обов'язком для кожного поліцейського незалежно від займаної посади, спеціального звання та місцеперебування.
Згідно з абзацами 1, 2, 5 пункту 1 розділу ІІ цих Правил під час виконання службових обов'язків поліцейський повинен: - неухильно дотримуватися положень Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; - професійно виконувати свої службові обов'язки, діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що визначені Конституцією, законами України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, міжнародними договорами України, а також цими Правилами; - неухильно дотримуватись антикорупційного законодавства України, обмежень, пов'язаних зі службою в Національній поліції України, визначених Законами України «Про Національну поліцію», «Про запобігання корупції» та іншими актами законодавства України.
Порядок проведення службових розслідувань у Національній поліції України, затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України 7 листопада 2018 року №893
Цей Порядок визначає процедуру проведення службового розслідування стосовно поліцейського, права учасників службового розслідування, порядок оформлення його результатів, прийняття та реалізації рішень за результатами службового розслідування.
Згідно з абзацом 2 пункту 2 розділу ІІ цього Порядку службове розслідування призначається, зокрема, за наявності даних про внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей про скоєння поліцейським кримінального правопорушення.
За змістом пункту 4 розділу V Порядку службове розслідування має встановити: 1) наявність чи відсутність складу дисциплінарного проступку в діянні (дії чи бездіяльності) поліцейського, з приводу якого (якої) було призначено службове розслідування; 2) наявність чи відсутність порушень положень законів України чи інших нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів або посадових інструкцій; 3) ступінь вини кожної з осіб, що вчинили дисциплінарний проступок; 4) обставини, що пом'якшують або обтяжують ступінь і характер відповідальності поліцейського чи знімають безпідставні звинувачення з нього; 5) відомості, що характеризують поліцейського, а також дані про наявність або відсутність у нього дисциплінарних стягнень; 6) вид і розмір заподіяної шкоди; 7) причини та умови, що призвели до вчинення дисциплінарного проступку.
За змістом пункті 1, 2 розділу VІІ указаного Порядку, у разі якщо за результатами розгляду матеріалів службового розслідування (справи) дисциплінарна комісія встановить наявність у діях (бездіяльності) поліцейського дисциплінарного проступку, керівнику, який призначив службове розслідування, вносяться пропозиції щодо накладення на поліцейського дисциплінарного стягнення.
Наказ про застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення виконується шляхом його оголошення в органі (підрозділі, закладі, установі) поліції, ЗВО та особистого ознайомлення поліцейського з ним, що здійснюється кадровим підрозділом органу (підрозділу, закладу, установи), ЗВО за місцем проходження служби зазначеним поліцейським. Таке ознайомлення засвідчується шляхом проставляння поліцейським, притягнутим до дисциплінарної відповідальності, підпису, прізвища та ініціалів на останньому аркуші копії наказу, долученої до його особової справи.
IV. ОЦІНКА СУДУ
З метою визначення меж розгляду справи належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно з ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2021 року касаційне провадження в цій справі було відкрите з метою перевірки доводів скарги, яка подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Спір виник у зв'язку із застосуванням до позивача найсуворішого виду дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби за недотриманням ним вимог пунктів 1, 2 частини першої статті 18 Закону України «Про Національну поліцію», підпунктів 1, 6 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, Присяги працівника поліції, абзаців 1, 2, 5 пункту 1 розділу II Правил етичної поведінки поліцейських, тобто, вчинення дисциплінарного проступку, який виразився у недотриманні принципів діяльності поліції та вчинення дій, не сумісних з вимогами, що пред'являються до професійно-етичних якостей поліцейського, що призвело до приниження авторитету органу Національної поліції.
Як слідує із змісту оскаржуваних судових рішень, відмовляючи у задоволенні позову суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач був зобов'язаний не допускати вчинків, які несумісні з вимогами, що пред'являються до професійних і моральних якостей працівника поліції або підривають авторитет поліції.
Основними доводами касаційної скарги є те, що суди першої й апеляційної інстанції надали оцінку доказам, належність і допустимість яких має встановлюватися у суді під час з'ясування наявності або відсутності вини у діях ОСОБА_1 та розгляду кримінального провадження №42020040630000044, зареєстрованого за частиною третьою статті 369-2 КК України, передчасно надавши йому статус «винуватої особи» у вчиненні кримінального правопорушення, який до сьогодні не встановлений вироком суду у кримінальному провадженні.
Надаючи оцінку доводам касаційної скарги, колегія суддів виходить із такого.
У своїй практиці Верховний Суд, аналізуючи норми законодавства, які регулюють особливості проходження служби в поліції, неодноразово висновував, що однією з підстав для звільнення зі служби в поліції є реалізація дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту. Іншою підставою звільнення є набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, або кримінального правопорушення.
Своєю чергою, притягнення особи до кримінальної відповідальності або до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, на підставі судового рішення, що набрало законної сили, є підставами для звільнення зі служби в поліції. Проте ці підстави не слід ототожнювати із підставами для притягнення особи до дисциплінарної відповідальності за наслідками службового розслідування, яким встановлено склад дисциплінарного проступку у виді порушення службової дисципліни та порушення Присяги поліцейського.
Водночас вчинення працівником поліції діяння, за яке передбачено одночасно різні види юридичної відповідальності, зокрема дисциплінарну, кримінальну та/або адміністративну, не у всіх випадках ставить їх у залежність одне від одного.
Притягнення до різних видів юридичної відповідальності передбачає виконання/дотримання відмінних і самостійних (окремих) процедур, які передують ухваленню рішення про накладення певного виду стягнення.
Зокрема, питання про наявність підстав для накладення на працівника поліції дисциплінарного стягнення з'ясовується під час службового розслідування. Правова оцінка правильності рішення про притягнення працівника поліції до дисциплінарної відповідальності повинна фокусуватися насамперед на тому, чи таке рішення прийнято у межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією України та законами України, чи дійсно в діях працівника поліції є встановлені законом підстави для застосування до нього дисциплінарного стягнення.
В аспекті спірних правовідносин треба зауважити, що з'ясування обставин, які слугували приводом для службового розслідування (реєстрація кримінального провадження за ознаками скоєння кримінального правопорушення), не може обмежуватися лише проміжними офіційними результатами досудового розслідування (письмовому повідомленні про підозру).
Аналогічного правового висновку Верховний Суд дійшов у постановах від 9 жовтня 2019 року у справі №812/1706/15, від 28 листопада 2019 року у справі №802/1969/17-а, від 30 вересня 2021 року у справі №814/334/17, від 30 липня 2020 року у справі №802/1767/17-а, від 8 травня 2019 року у справі №807/196/17.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини не є порушенням статті 6 Конвенції притягнення до дисциплінарної відповідальності на основі відомостей про факти, що встановлені у кримінальному провадженні, якщо такі відомості аналізувалися під кутом зору правил службової етики, навіть якщо особа була у кримінальному провадженні виправданою (див. mutatis mutandis рішення Європейської комісії з прав людини від 6 жовтня 1982 року у справі «X. v. Austria» про неприйнятність заяви №9295/81) чи таке провадження було закрите (див. mutatis mutandis рішення Європейської комісії з прав людини від 7 жовтня 1987 року у справі «C. v. the United Kingdom» про неприйнятність заяви №11882/85). Більше того, гарантована пунктом 2 статті 6 Конвенції презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка за своєю суттю є кримінальною, і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі (рішення Європейського суду з прав людини від 11 лютого 2003 року у справі «Ringvold v. Norway», заява №34964/97).
Відтак зазначена гарантія не може бути поширена на дисциплінарні й інші провадження, які згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції охоплюються поняттям спору щодо прав та обов'язків цивільного характеру.
Тож вирішення питання про правомірність притягнення працівника органів поліції до дисциплінарної відповідальності, передбачає необхідність з'ясовувати склад дисциплінарного проступку в його діях, незалежно від того, яку кримінально-правову кваліфікацію, ці ж самі дії особи отримали в рамках кримінального провадження та які наслідки, у підсумку, настали для такої особи.
Такий підхід до вирішення питання про правомірність притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності застосовано Верховним Судом, зокрема, у постановах від 7 лютого 2020 року у справі №260/1118/18, від 28 лютого 2020 року у справі №825/1398/17, від 6 березня 2020 року у справі №804/1758/18, від 30 липня 2020 року у справі №802/1767/17-а і від 20 жовтня 2020 року у справі №340/1502/19.
Адміністративний суд у силу вимог частини третьої статті 2 КАС України в порядку судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень повинен дослідити, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, розсудливо, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, пропорційно тощо.
У свою чергу, суб'єкт владних повноважень повинен довести суду правомірність свого рішення належними, допустимими та достовірними доказами, зокрема, матеріалами службового розслідування тощо. Водночас саме лише відтворення у висновку службового розслідування фабули кримінального правопорушення чи інших обставин, наведених у рішеннях слідчого (прокурора, слідчого судді) в рамках досудового розслідування кримінального правопорушення, а так само відтворення у висновку службового розслідування внесених до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей, не є достатнім для того, щоб уважати такий висновок обґрунтованим, як і ухвалене на підставі нього рішення. Обставини подій, що стали підставою для призначення службового розслідування, мають бути підтверджені й оцінені в сукупності з іншими зібраними під час службового розслідування поясненнями й документами.
Оцінюючи доводи касаційної скарги колегія суддів враховує, що в основі поведінки працівника поліції закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки.
Необхідно зазначити, що службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов'язує кожного працівника поліції, зокрема, дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги, статутів і наказів начальників; з гідністю і честю поводитися в позаслужбовий час, бути прикладом у дотриманні громадського порядку, припиняти протиправні дії осіб, які їх учиняють.
З тексту Присяги поліцейського, неухильне дотримання якої визначено законом, слідує, що в основі поведінки працівника поліції закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому складаючи Присягу, поліцейський покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.
Порушення Присяги слід розуміти як скоєння поліцейським проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету органів поліції та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
Присяга поліцейського передбачає зобов'язання виконувати обов'язки сумлінно.
Тобто, порушення Присяги - це несумлінне, недобросовісне виконання обов'язків поліцейським. Про несумлінність дій (бездіяльності) поліцейського свідчить невиконання обов'язків умисно або внаслідок недбалого ставлення до них.
Невиконання чи неналежне виконання поліцейським службової дисципліни є дисциплінарним проступком, вчинення якого є підставою для дисциплінарної відповідальності.
Обрання виду стягнення за дисциплінарний проступок перебуває у площині дискреційних повноважень суб'єкта його накладення, який, приймаючи рішення про обрання конкретного виду дисциплінарного стягнення, повинен урахувати, зокрема, тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, попередню поведінку особи, її ставлення до виконання посадових обов'язків тощо. Одночасно з цим, застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби в НП України є крайнім заходом дисциплінарного впливу, проте його застосування здійснюється на розсуд уповноваженої особи з урахуванням обставин у справі та не потребує наведення неможливості застосування інших видів дисциплінарних стягнень.
Стосовно правової оцінки правильності й обґрунтованості рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, то вона повинна фокусуватися насамперед на такому:
- чи прийнято рішення у межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією та законами України;
- чи дійсно у діянні особи є склад дисциплінарного порушення;
- чи є встановлені законом підстави для застосування дисциплінарного стягнення;
- чи є застосований вид стягнення пропорційним (співмірним) із учиненим діянням.
У аспекті спірних правовідносин необхідно зазначити, що вирішення питання про правомірність притягнення працівника органів поліції до дисциплінарної відповідальності передбачає необхідність з'ясовувати склад саме дисциплінарного проступку в його діях.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що підставою для застосування до позивача дисциплінарного стягнення стало скоєння ним дисциплінарного проступку у виді порушення службової дисципліни, що полягає у вчиненні дій, несумісних з вимогами, які пред'являються до професійно-моральних якостей поліцейського, наслідком чого стали скарги громадян до правоохоронних органів із цього приводу, що свідчить про ігнорування принципів діяльності поліції. Водночас їхні висновки ґрунтуються на матеріалах кримінального провадження.
Ураховуючи правове визначення таких понять як «службова дисципліна», «дисциплінарний проступок» суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку про те, що наявність кримінального провадження №42020040630000044, зареєстрованого 12 червня 2020 року за ознаками правопорушення, передбаченого частини третьої статті 369-2 КК України, дає достатні та самостійні підстави для висновків щодо вчинення позивачем дисциплінарного проступку у виді порушення службової дисципліни, позаяк рішення по кримінальному провадженню не може свідчити про наявність чи відсутність вини особи у скоєні дисциплінарного проступку або самого факту скоєння такого проступку, оскільки в указаному випадку надається правова кваліфікація діям (бездіяльності) особи на підставі КК України.
Водночас, суди попередніх інстанцій не з'ясували, чи наявні в матеріалах службового розслідування будь-які інші докази, крім матеріалів кримінального провадження №42020040630000044, що були добуті в ході службового розслідування та надавали б підстави для висновку про наявність у діях позивача складу дисциплінарного проступку у виді порушення службової дисципліни.
Судами не надано оцінки по суті дисциплінарного проступку позивача відповідно до його кваліфікації дисциплінарною комісією через призму правил професійної етики.
Так, констатуючи вчинення позивачем дисциплінарного проступку, суди не встановили, які саме дії ОСОБА_1 кваліфіковано відповідачем як такі, що несумісні з вимогами, які пред'являються до професійно-етичних якостей поліцейського, та принижують авторитет Національної поліції.
Між тим сутність дисциплінарного проступку полягає у невиконанні чи неналежному виконанні особою службової дисципліни. Такими обставинами є виключно фактичні дані, що свідчать про реальну наявність у діях особи ознак дисциплінарного проступку, зокрема, протиправної поведінки, шкідливих наслідків та причинного зв'язку між ним і дією (бездіяльністю) порушника дисципліни.
Під вчинками, що підривають авторитет працівника Національної поліції, розуміються протиправні, винні діяння, які здійснені посадовою особою, у зв'язку з виконанням службових обов'язків або не пов'язані з їх виконанням, але за своїм характером здатні принизити в очах громадськості гідність та авторитет працівника, що мають бути доведені у визначеному порядку.
Самого лише посилання на загальні вимоги Дисциплінарного статуту, Присяги працівника поліції та Правил етичної поведінки поліцейських недостатньо для належного обґрунтування рішення про застосування такого найсуворішого виду дисциплінарного стягнення як звільнення зі служби. Необхідно конкретизувати кваліфікацію установленого порушення поліцейським вказаних вимог шляхом чіткого визначення у чому саме полягає таке порушення.
Суди попередніх інстанцій, погодившись із висновками службового розслідування про недотримання позивачем принципів діяльності поліції та вчинення дій, несумісних з вимогами, які пред'являються до професійно-етичних якостей поліцейського, що призвело до приниження авторитету органу Національної поліції, не встановили чи містить висновок службового розслідування обґрунтовані відомості щодо наявності причинного зв'язку між неправомірними діяннями позивача та їх наслідками, зокрема, чи наявний в діях позивача склад дисциплінарного проступку, його наслідки (їх тяжкість), що настали у зв'язку з цим; вимоги законодавства або посадові обов'язки, які було порушено позивачем; наявність вини позивача та ступень її тяжкості, обставини, що пом'якшують чи обтяжують ступінь відповідальності.
Вказуючи про те, що зареєстроване стосовно позивача кримінальне провадження є лише законною підставою для проведення службового розслідування по цьому факту, суди фактично не надали оцінку ані матеріалам службового розслідування, ані висновкам службового розслідування, які ґрунтувалися на оцінці цих матеріалів.
Верховний Суд уже наголошував на тому, що будь-які фактори, у тому числі суспільний резонанс навколо відповідних подій, не звільняють суб'єкта владних повноважень від обов'язку під час прийняття рішення діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України та не виключає необхідність з'ясувати і встановлювати саме наявність складу дисциплінарного проступку в діяннях поліцейського (пункт 82 постанови від 9 лютого 2022 року у справі №160/12290/20).
Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження суду першої й апеляційної інстанції, то з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору.
Узагальнюючи викладене, Верховний Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій у частині встановлення наявності або відсутності складу дисциплінарного проступку у діях позивача, який полягає у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції України, є передчасними і такими, що зроблені без повного з'ясування обставин, які мають значення для вирішення справи. Водночас оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена судами без дотримання положень статті 90 КАС України. Відтак оскаржувані судові рішення в цій частині не є такими, що відповідають вимогам законності й обґрунтованості, встановлених статтею 242 КАС України.
Отже, доводи касаційної скарги про неврахуваннями судами попередніх інстанцій правових позицій Верховного Суду, викладених, серед іншого, у постанові від 30 липня 2020 року у справі №802/1767/17-а, знайшли своє підтвердження.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
З огляду на викладене, а також ураховуючи той факт, що судами першої й апеляційної інстанції на підставі належних та допустимих доказів не було з'ясовано належним чином обставини справи, у той час як їхнє не встановлення впливає на правильність вирішення спору, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для нового розгляду у справі.
Отже, касаційну скаргу належить задовольнити частково, а судові рішення слід скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи суду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права, а також прийняти й постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
ІV. СУДОВІ ВИТРАТИ
Частиною шостою статті 139 КАС України передбачено, що суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
З огляду на результат розгляду касаційної скарги судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,
Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Головіної Лілії Сергіївни задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 7 квітня 2021 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
…………………………………
…………………………………
…………………………………
Н.М. Мартинюк
Ж.М. Мельник-Томенко
В.М. Соколов,
Судді Верховного Суду