21 липня 2022 року
м. Київ
справа № 260/1911/20
адміністративне провадження № К/990/18589/22
Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Загороднюк А.Г., перевіривши касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року у справі №260/1911/20 за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури, Кадрової комісії № 2 з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
ОСОБА_1 пред'явив позов до Прокуратури Закарпатської області, Генеральної прокуратури України, у якому просив суд:
- визнати протиправним і скасувати рішення кадрової комісії №2 від 5 березня 2020 року №8 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора";
- визнати протиправним і скасувати наказ прокурора Закарпатської області від 28 квітня 2020 року №175к про звільнення його 30 квітня 2020 року з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Закарпатської області;
- поновити його на посаді, рівнозначній посаді, яку він займав станом на 30 квітня 2020 року;
- стягнути з прокуратури Закарпатської області на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2021 року позов задоволено частково:
- визнано протиправним і скасовано рішення кадрової комісії №2 від 5 березня 2020 року №8 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора";
- визнано протиправним і скасовано наказ прокурора Закарпатської області від 28 квітня 2020 року №175-к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні та органів прокуратури Закарпатської області, за статтею 51 частиною 1 пунктом 9 Закону України "Про прокуратуру";
- поновлено ОСОБА_1 в Прокуратурі Закарпатської області на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні та органів прокуратури Закарпатської області, яку він займав станом на 30 квітня 2020 року, - з 4 травня 2020 року;
- допущено негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_1 в Прокуратурі Закарпатської області на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні та органів прокуратури Закарпатської області, яку займав ОСОБА_1 станом на 30 квітня 2020 року;
- у задоволенні позову в частині інших позовних вимог відмовлено.
Додатковим рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 4 жовтня 2021 року заяву ОСОБА_1 про ухвалення додаткового судового рішення задоволено:
- стягнуто із Закарпатської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, а саме: з 30 квітня 2020 року до 31 серпня 2021 року, із утриманням із цієї суми обов'язкових платежів (податків та зборів) у розмірі: 377221,72 грн;
- допущено негайне виконання рішення в частині стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу - у межах суми стягнення за один місяць у розмірі: 15906,96 грн.
Не погодившись із указаними судовими рішенням, відповідачі оскаржили їх в апеляційному порядку.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2021 року у справі №260/1911/20 скасовано і прийнято нове, яким в задоволенні позову відмовлено.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року додаткове рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 4 жовтня 2021 року у справі №260/1911/20 скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відмовлено.
Ухвалами Верховного Суду від 18 квітня 2022 року, від 12 травня 2022 року та від 08 червня 2022 року від 11 липня 2022 року касаційні скарги повернуто позивачу.
ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
За правилами частини першої статті 334 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі.
Вирішуючи питання щодо можливості відкриття касаційного провадження, суд виходить із такого.
Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Імперативними приписами частини четвертої статті 328 КАС України обумовлено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Згідно з пунктом 4 частини другої статті 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається постанова Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права у подібних правовідносинах, що не був врахований в оскаржуваному судовому рішенні.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
У разі ж подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України заявник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та (або) апеляційної інстанцій було застосовано неправильно, а також обґрунтувати у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права та як, на думку скаржника, відповідна норма повинна застосовуватися.
У разі, якщо скаржник вважає, що судами порушено норми процесуального права щодо неналежного дослідження зібраних у справі доказів, неповного встановлення обставин справи, або встановлення обставин, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів, у касаційній скарзі має бути конкретно зазначено або обставини, які встановлені на підставі недопустимих доказів та чому на думку скаржника останні є недопустимими, або зібрані у справі докази, які судом не досліджені, що могло б давати підстави для висновку про порушення цим судом норм процесуального права.
Із системного аналізу наведених положень процесуального закону висновується, що під час касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій статті 328 КАС України, обґрунтування неправильного застосування судом (судами) норм матеріального права чи порушення ним (ними) норм процесуального права має обов'язково наводитись у взаємозв'язку із посиланням на відповідний пункт (пункти) частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга.
Як на підставу касаційного оскарження скаржник покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, стверджуючи, що Восьмий апеляційний адміністративний суд порушив норми процесуального права та неправильно застосував норми матеріального права, не врахував усталені правові позиції щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених зокрема: у постанові Верховного Суду від 24 червня 2021 року у справі за №280/5009/20, у постанові Верховного Суду від 24 травня 2019 року у справі №815/1554/17, у постанові Верховного Суду від 24 червня 2021 року по справі №280/5009/20, у постанові Верховного Суду від 17 лютого 2015 року но справі №21-8а15, у постанові Верховного Суду від 19 вересня 2019 року у справі №808/588/17; у постанові Верховного Суду від 26 вересня 2018 року у справі №804/7940/16; у постанові Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 808/932/17; у постанові Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі №808/892/17; у постанові Верховного Суду від 05 вересня 2019 року у справі № 826/5593/16; у постанові Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 803/63/16; у постанові Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року но справі №901/426/19; у постанові Верховного Суду від 19 вересня 2019 у справі № 808/588/17; у постанові Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №808/932/17; у постанові Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі №808/892/17; у постанові Верховного Суду від 05 вересня 2019 року у справі № 826/5593/16; у постанові Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 803/63/16; у постанові Верховного Суду від 24 травня 2019 року по справі №815/1554/17; у постанові Верховного Суду від 05 березня 2020 року по справі №640/467/19; у постанові Верховного Суду від 24 червня 2021 року по справі №280/5009/21; у постанові Верховного Суду від 03 червня 2021 року по справі №640/9398/20; у постанові Верховного Суду від 14 лютого 2022 року по справі №640/17400/20; в ухвалі Верховного Суду від 19 березня 2021 року по справі №200/14545/19-а.
У цьому контексті Суд зауважує, що обов'язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі: 1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами; 2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено; 3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду; 4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга). Обов'язковим є взаємозв'язок усіх чотирьох умов між собою.
Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах розуміються такі рішення, в яких аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, і, відповідно, має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.
Так, при встановленні доцільності посилання на постанови Верховного Суду, на які посилається скаржник у касаційній скарзі як підставу для перегляду оскаржуваного рішення за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.
У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.
Суд зауважує, що у справах №815/1554/17, №808/588/17, №804/7940/16, №808/932/17, №808/892/17, №826/5593/16 спір стосувався звільнення позивача з посади та з органів прокуратури у зв'язку з реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»). У вказаних справах спірні правовідносини виникли до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX (далі - «Закон №113-ІХ»).
Натомість у цій справі правовідносини виникли у зв'язку із прийняттям Закону №113-ІХ, яким запроваджено процедуру атестації прокурорів Генеральної прокуратури України як однієї з умов для їх переведення в Офіс Генерального прокурора. Тому у наведеній скаржником справі Верховний Суд не досліджував питання застосування до правовідносин, пов'язаних з проведенням атестації прокурорів, положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у їх взаємозв'язку з положеннями Закону №113-ІХ.
Водночас Суд вважає необґрунтованими посилання скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій правових позицій Верховного Суду, викладених у постановах від 24 червня 2021 року в справі №280/5009/20, від 3 червня 2021 року в справі №640/9398/20. Так, про технічні збої в програмі, або роботі комп'ютерної техніки під час проведення атестації позивач кадрову комісію не повідомляв, у той час як у справах, на які він покликається, відповідні обставини мали місце безпосередньо під час складання іспиту.
Висновки прийняті у постановах Верховного Суду України від 17 лютого 2015 року у справі №21-8а15 та від 5 березня 2020 року у справі №640/467/19 також відхиляються Судом, через неподібність правовідносин, які виникли у цій справі до правовідносин у справі №260/1911/20.
Так, у справі №21-8а15 предметом позову є оскарження наказу «Про результати службової перевірки слідчого та притягнення винних до дисциплінарної відповідальності».
У справі №640/467/19 предметом позову є оскарження висновку про результати моніторингу закупівлі за переговорною процедурою Prozorro.
Натомість, у справі №260/1911/20 оскаржується звільнення з органів прокуратури на підставі рішення кадрової комісії.
Наведене свідчить про те, що правовідносини у справах №21-8а15 та №640/467/19 не є подібними зі справою ОСОБА_1 і мають різне правове регулювання й відмінні фактичні обставини.
Поряд із цим, дослідивши зміст постанов Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі №803/63/16 та від 14 лютого 2022 року у справі №640/17400/20, встановлено, що за наслідками касаційного перегляду ці справи направлено на новий розгляд до суду першої та апеляційної інстанцій, тобто остаточного рішення судом касаційної інстанції у наведеній скаржником справі не приймалося.
Щодо посилання на постанову Верховного Суду від 9 жовтня 2019 року у справі №901/426/19, Суд вказує на те, що згідно з даними Єдиного державного реєстру судових рішень постанова Верховного Суду від 9 жовтня 2019 року взагалі відсутня.
Отже, зазначені скаржником постанови Верховного Суду ухвалені за інших фактичних обставин, а тому посилання заявника касаційної скарги, що судом апеляційної інстанції було прийнято рішення у цій справі без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у вказаних постановах Верховного Суду, є необґрунтованими.
Крім цього, скаржник посилається на неврахування судом апеляційної інстанції практики Верховного Суду, викладеної в ухвалі від 19 березня 2021 року у справі №200/14545/19-а, та стверджує про неправомірне відкриття апеляційного провадження з огляду подання апеляційної скарги не прокурором Офісу Генерального прокурора, а головним спеціалістом відділу представництва інтересів органів прокуратури першого управління Департаменту представництва інтересів держави в суді.
Однак, Судом ці доводи не приймаються до уваги, оскільки позивач вказані обставини до суду апеляційної інстанції не оскаржував, у судові засідання призначені судом апеляційної інстанції, будучи повідомленим про час та місце розгляду справи не з'являвся, явки уповноваженого представника не забезпечив, ніяких заяв чи клопотань щодо закриття апеляційного провадження у справі з тих підстав, що апеляційна скарга підписана особою, яка не має права її підписувати до суду апеляційної інстанції не надав.
Відсутність суттєвих елементів оскарження на основі пункту 1 статті 328 КАС України свідчить про не викладення передбачених законом підстав для оскарження судового рішення.
Також у касаційній скарзі позивачем зазначено, що вона подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
При цьому на обґрунтування пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України скаржник не зазначає не обґрунтовує висновок апеляційного суду, який на переконання скаржника є неправильним; та у чому полягає помилка суду при застосуванні відповідної норми права; та як на думку скаржника відповідна норма повинна застосовуватися.
Суд наголошує, що оскарження судових рішень на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України обов'язковими умовами є зазначення:
1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судом апеляційної інстанції, висновок щодо правильного застосування якої ще не сформульовано Верховним Судом; 2) висновок апеляційного суду, який на переконання скаржника є неправильним; 3) у чому полягає помилка суду при застосуванні відповідної норми права; 4) як на думку скаржника відповідна норма повинна застосовуватися (для пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України).
Однак касаційна скарга не містить посилань на конкретну норму права щодо якої відсутній висновок, та не зазначено у чому полягає неправильність застосування даної норми судом апеляційної інстанції, та не зазначено, яка відповідна норм повинна застосовуватись.
Верховний Суд звертає увагу на те, що відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права.
Інші аргументи касаційної скарги зводяться до безсистемного цитування норм законодавства, часткового опису обставин справи, переоцінки доказів, з посиланням на процедуру звільнення з органів поліції, посилань на правомірність звільнення поліцейського за його рапортом у день подання такого рапорту та формальних тверджень щодо неповного з'ясування обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій. Суд зазначає, що за приписами частини другої статті 341 КАС України оцінка доказів, установлення обставин, що не були встановлені або відхилені судом та вирішення питання щодо переваги одних доказів над іншими, не є повноваженнями суду касаційної інстанції, а відповідач обґрунтовує свої доводи саме посиланням на обставини справи, що мають оціночний характер у сукупності з іншими обставинами, що не є підставою для відкриття касаційного провадження у справі.
Отже, враховуючи межі перегляду судом касаційної інстанції, суд відхиляє обґрунтування підстав на касаційне оскарження визначені пунктом 4 частини другої статті 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
З урахуванням змін до КАС України, внесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX і які набрали чинності 8 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття до розгляду і відкриття касаційного провадження.
Варто зазначити, що відповідно до приписів статті 44 КАС України учасники справи, маючи намір добросовісної реалізації належного їм права на касаційне оскарження судового рішення, повинні забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно строку подання касаційної скарги, її форми та змісту.
У касаційній скарзі заявник повинен навести мотиви незгоди з судовим рішенням (рішеннями) із урахуванням передбачених КАС України підстав для його скасування або зміни (статті 351-354 Кодексу) з вказівкою на конкретні висновки суду (судів), рішення якого (яких) оскаржується, із одночасним зазначенням норм права (пункт, частина, стаття), які неправильно застосовані цим судом. Скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та/або апеляційної інстанцій застосовано без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку, або обґрунтувати необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
Суд касаційної інстанції не може самостійно визначати підстави касаційного оскарження, такий обов'язок покладено на особу, яка оскаржує судові рішення, оскільки в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина третя статті 334 КАС України), а в подальшому саме в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення (частина перша статті 341 КАС України).
Згідно з пунктом 4 частини п'ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
За таких обставин касаційну скаргу необхідно повернути як таку, що не містить підстав касаційного оскарження.
Керуючись статтями 328, 330, 332 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року у справі №260/1911/20 за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури, Кадрової комісії № 2 з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу повернути особі, яка її подала.
Роз'яснити, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до суду касаційної інстанції в порядку, встановленому законом.
Копію ухвали про повернення касаційної скарги надіслати учасникам справи. Скаржнику надіслати копію ухвали про повернення касаційної скарги разом з касаційною скаргою та доданими до скарги матеріалами.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя: А.Г. Загороднюк