21 липня 2022 року
м. Київ
справа №814/913/18
адміністративне провадження № К/9901/20268/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю виробничо-торгівельної фірми «Велам» на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року у складі колегії суддів: Крусянн А.В. (головуючий), суддів: Градовського Ю.М., Яковлєва О.В. у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю виробничо-торгівельної фірми «Велам» до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради про визнання протиправними та скасування постанови та припису,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. Товариство з обмеженою відповідальністю виробничо-торгівельної фірми «Велам» звернулося до суду з позовом, у якому просило:
1.1 визнати протиправними та скасувати постанову №1/147/22.01.02-13 від 30.03.2018 про накладення штрафу в сумі 63432 грн за скоєння правопорушення, передбаченого пунктом 4 частини другої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР), а саме наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації, що за класом наслідків (відповідності) належить до об'єктів з незначними наслідками (СС1), на об'єкті не виконані у повному обсязі роботи, які передбачені проектною документацією згідно з будівельними нормами, стандартами і правилами роботи, а також не змонтоване і не випробуване обладнання на об'єкті; припис №15 від 15.03.2018 про усунення порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким заборонено експлуатацію цеху пружин по вул. Троїцька (Кірова), 67, м. Миколаїв з невиконаними проектними рішеннями та без прийняття приміщення в експлуатацію.
2. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 12 липня 2018 року позов задовольнив.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач не довів факт правопорушення ВТФ «Велам», передбаченого пунктом 4 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, оскільки з протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.03.2018 не вбачається яке саме правопорушення скоєно позивачем.
3. П'ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 24.06.2019 апеляційну скаргу відповідача задовольнив. Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.07.2018 скасував та прийняв нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовив.
3.1 Задовольняючи апеляційну скаргу, П'ятий апеляційний адміністративний суд виходив із того, що суд першої інстанції під час розгляду справи по суті заявлених позовних вимог помилково до спірних правовідносин застосував норми матеріального права, а саме частину першу статті 39-1 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI. Суд зазначив, що ВТФ «Велам» не надано до суду доказів щодо наявності на час проведення перевірки усіх документів та здійснення всіх робіт вказаних у оскаржуваних приписі і постанові та підтверджено відсутність на час проведення перевірки актів заміру гамма-випромінювання та концентрації радона-222, нездійснення встановлення та випробування на новому місці станків з виготовлення пружин відповідно до проектної документації.
4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
4.1 ВТФ «Велам» на праві приватної власності належить нежитловий об'єкт, який складається з промислового комплексу та адміністративних будівель та земельна ділянка, кадастровий номер 4810136900:03:031:0006, за адресою: м. Миколаїв, вул. Троїцька (Кірова), 67
4.2. 25.07.2017 ВТФ «Велам» зареєстровано в Управлінні Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1) № МК 06117206092 на об'єкті будівництва «Реконструкція частини існуючого складу під розміщення цеху пружин по вул. Троїцька, 67».
4.3. 08.02.2018 ВТФ «Велам» зареєстровано в Управлінні Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради декларацію про готовність об'єкта до експлуатації МК №1411810391369 щодо об'єкту будівництва «Реконструкція частини існуючого складу під розміщення цеху пружин по вул. Троїцька, 67.
4.4. Наказом Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради від 01.03.2018 №49, на підставі листа Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області від 14.02.2018 №1014-716-18, призначено позапланову перевірку на об'єкті будівництва «Реконструкція частини існуючого складу під розміщення цеху пружин по вул. Троїцька, 67.
4.5. 15.03.2018 головним спеціалістом відділу інспекційної роботи Управлінні Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради, на підставі направлення для проведення планового (позапланового) заходу, проведено позапланову перевірку об'єкта будівництва «Реконструкція частини існуючого складу під розміщення цеху пружин по вул. Троїцька, 67. За результатом проведеної перевірки складено акт перевірки від 15.03.2018 №26/2018 та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.03.2018, якими встановлено порушення частини десятої статті 39 Закону №3038-VI та пункту 9 постанови Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництво об'єктів», а саме: наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об'єктів з незначними наслідками (СС1), на об'єкті не виконані в повному обсязі роботи, які передбачені проектною документацією згідно з будівельними нормами, стандартами і правилами роботи, а також не змонтоване та не випробуване обладнання. Вищезазначений протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.03.2018 отримано позивачем 16.03.2018.
4.6. Приписом №15 від 15.03.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил заборонено експлуатацію цеху пружин з невиконаними проектними рішеннями та без прийняття приміщення в експлуатацію.
4.7. Постановою №1/147/22.01.02-13 від 30.03.2018 визнано ВТФ «Велам» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 4 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР та накладено штраф у сумі 63432 грн.
4.8. Припис відповідача №15 від 15.03.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та його постанова №1/147/22.01.02-13 від 30.03.2018 є предметом оскарження у цій справі.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
5. Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2019 та залишити в силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду міста від 12.07.2018.
5.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суд апеляційної інстанції помилково не застосував до спірних правовідносин норми частин першої-другої статті 39-1 Закону №3038-VI, у зв'язку з чим неправильно застосував норми пункту 4 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР. На переконання позивача недостовірними у декларації про готовність об'єкта до експлуатації вважаються такі дані, які дають підстави вважати об'єкт самочинним будівництвом, а не будь які інші дані і тільки за декларування таких недостовірних даних може наступати відповідальність у вигляді штрафу. За декларування технічних помилок штрафні санкції застосовуватись не повинні.
5.2. Також позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував пункт 23 Порядку накладення штрафів за правопорушення в сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою КМ України від 06.04.1995 №244.
Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.
8. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Повноваження відповідача у спірних правовідносинах та порядок їх реалізації визначаються, зокрема, Законом № 3038-VI, Законом № 208/94-ВР, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
10. Частиною першою статті 41 Закону №3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
11. Відповідно до частини четвертої статті 41 цього Закону посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію.
12. Частиною третьою статті 6 цього Закону визначено, що до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
13. Згідно пункту 7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога ДАБІ про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
14. Частинами першою та десятою статті 39 Закону № 3038-VI встановлено, що прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об'єкта до експлуатації, та за експлуатацію об'єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.
15. Суди попередніх інстанцій встановили, що позапланову перевірку проведено уповноваженим органом за наявності встановлених підстав. Суди не встановили порушення порядку проведення перевірки та складання за її наслідками відповідного акта, протоколу та припису за встановленими пунктами 16-22 Порядку №553 процедурами. Позивач з цих підстав припису та постанови про накладення штрафу не оскаржує.
16. Положеннями частини першої статті 1 Закону №208/94-ВР визначено, що правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами. Згідно частини 2 цього Закону вчинення суб'єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.
17. Відповідальність за наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації передбачена пунктом 4 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР, відповідно до якого експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи в акті готовності об'єкта до експлуатації, вчинені щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), - у розмірі тридцяти шести прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
18. Суд апеляційної інстанції встановив, що у оскаржуваному приписі №15 від 15.03.2018 зазначено про порушення, а постановою №1/147/22.01.02-13 від 30.03.2018 позивача визнано винним у вчиненні правопорушення в сфері містобудівної діяльності за наведення у декларації про готовність об'єкта до експлуатації недостовірних даних, а саме: відсутні технічні умови; проектна документація на реконструкцію об'єкта, розроблена без урахування вимог інженерно-технічних заходів цивільного захисту (відповідно до ПКМУ від 09.01.2014р. №6) та дотримання вимог законодавства, будівельних норм, нормативно-правових актів з охорони праці, державних стандартів і правил; не проведена ідентифікація та декларація об'єкта, відповідно до наказу МНС від 23.02.2006р. №98; не здійснено контроль якості виконаних робіт та не надані підтверджувальні акти (акти приймання майданчиків опору сталевих конструкцій до стін, включно геодезичну перевірку відповідності до фактичного положення; вибірковий контроль якості зварних швів; акти приймання віконних та дверних блоків; акт заміру доз гамма - випромінювання; акти вимірювання концентрації радона-222; сертифікат відповідності з пожежної безпеки та матеріали, які використовуються в огороджувальних конструкціях (стіна та стеля, яка відокремлює цех від існуючого складу)); на об'єкті не виконані у повному обсязі роботи, які передбачені проектною документацією згідно з будівельними нормами, стандартами і правилами роботи, а також не змонтоване і не випробуване обладнання.
19. Відповідно до пункту 9 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461 на об'єкті повинні бути виконані всі передбачені проектною документацією згідно з будівельними нормами, стандартами і правилами роботи, а також змонтоване і випробуване обладнання з дотриманням таких особливостей: на об'єкті виробничого призначення, на якому встановлено технологічне обладнання, повинні бути проведені пусконалагоджувальні роботи згідно з технологічним регламентом, передбаченим проектом будівництва, створено безпечні умови для роботи виробничого персоналу та перебування людей відповідно до вимог нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, пожежної та техногенної безпеки, екологічних і санітарних норм.
20. Суд апеляційної інстанції дослідив подану позивачем декларацію про готовність об'єкта до експлуатації МК №1411810391369 від 08.02.2018 і встановив, що з пунктів 17-18 декларації вбачається виконання позивачем на об'єкті всіх вимог, передбачених проектною документацією згідно з державними будівельними нормами, стандартами і правилами роботи, у тому числі щодо створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення. Обладнання встановлено згідно з актами про його прийняття після випробування у визначеному порядку. Заходи з охорони праці, забезпечення вибухобезпеки, пожежної безпеки, охорони навколишнього природного середовища і антисейсмічні заходи, передбачені проектом, проведені в повному обсязі.
21. Разом із тим суд апеляційної інстанції констатував, що ВТФ «Велам» не надано до суду доказів щодо наявності на час проведення перевірки усіх документів та здійснення всіх робіт вказаних у оскаржуваних приписі та постанові. Також цей суд встановив, що позивач сам зазначає про відсутність на час проведення перевірки актів заміру гамма-випромінювання та концентрації радона-222, нездійснення встановлення та випробування на новому місці станків з виготовлення пружин відповідно до проектної документації.
22. За таких обставин висновок суду апеляційної інстанції про порушення позивачем вимог частини 10 статті 39 Закону №3038-VI та пункту 9 постанови Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництво об'єктів» є обґрунтованим.
23. Стосовно доводів позивача у касаційній скарзі про не застосування судом апеляційної інстанції до спірних правовідносин норм матеріального права - частин першої та другої статті 39-1 Закону №3038-VI суд касаційної інстанції зазначає, що стаття 39-1 цього Закону регулює питання внесення змін до повідомлення або декларації про готовність об'єкта до експлуатації, скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.
24. Спірні ж правовідносини унормовані статтею 39 вказаного Закону, яка регулює питання саме прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів. У правовідносинах, які розглядались судами в цій справі, не вирішувалось питання про внесення змін до декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи про скасування такої декларації. Норми статті 39, пункту 4 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР не містять поняття технічної помилки, яка міститься у частині другій статті 39-1 Закону №3038-VI.
Також вказані норми не зазначають умовою притягнення особи до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, вчинення такою особою порушення, яке дає підстави вважати будівництво самочинним. Така умова на законодавчому рівні визначена як підстава для скасування декларації про готовність об'єкта до експлуатації відповідно до норм статті 39-1 Закону №3038-VI.
25. Тому суд касаційної інстанції вважає, що до спірних правовідносин слід застосовувати норми статті 39, а не статті 39-1 Закону №3038-VI. З вказаних підстав суд касаційної інстанції не бере до уваги при вирішенні цієї справи посилання позивача на судові рішення Верховного Суду, постановлені по справах №№757/6100/15-а, 815/7063/14, 804/4956/15, відповідно, оскільки вказаними рішеннями висловлено правову позицію щодо застосування норм статті 39-1 Закону №3038-VI.
26. Не заслуговують на увагу також доводи касаційної скарги про неправильне застосування судом апеляційної інстанції пункту 23 Порядку накладення штрафів за правопорушення в сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою КМ України від 06.04.1995 №244, оскільки вказаним судом досліджувалась постанова №1/147/22.01.02-13 від 30.03.2018 про накладення штрафу і у постанові зазначені обставини скоєного порушення позивачем вимог містобудівного законодавства.
27. Ураховуючи викладене, колегія суддів касаційного суду вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про правомірність оскаржених припису №15 від 15.03. 2018 та постанови №1/147/22.01.02-13 від 30.03.2018 Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради.
28. За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що рішення апеляційного суду у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
29. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанцій не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 139, 341, 345, 349, 350 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -
Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю виробничо-торгівельної фірми «Велам» залишити без задоволення.
Постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року по справі №814/913/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: А.А. Єзеров С.М. Чиркін