Справа № 620/14872/21 Суддя (судді) першої інстанції: Соломко І.І.
21 липня 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючий суддя Грибан І.О.
судді: Ключкович В.Ю.
Парінов А.Б.
розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 січня 2022 року у справі за адміністративним позовом Північного офісу Держаудитслужби до Територіального управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області про зобов'язання вчинити певні дії, -
Північний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області, у якому просив про зобов'язання Територіальне управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області виконати пункти 1, 2 вимоги від 05.07.2021 № 262508-14/2710-2021 в частині усунення допущених порушень законодавства.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 січня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
Позивач, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що за період не здійснення повноважень, судді отримували до посадового окладу доплату за вислугу років та надбавку за науковий ступінь на загальну суму 270618,34 грн, що є порушенням ч. 10 статті 135 Закону України від 02.06.2016№ 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів». Також, зазначає, що в період з травня по липень 2020 року діяли обмеження при нарахуванні суддівської винагороди. Порушення позивачем діючих обмежень призвело до завищення асигнувань та збитків на загальну суму 270618,34 гривень.
Крім того, апелянт вказує на те, що у вимозі про усунення виявлених порушень, яка вказана в листі Північного офісу Держаудитслужби, від територіального управління вимагалося забезпечити відшкодування відповідно до чинного законодавства на користь державного бюджету зайво виплачених доплат до посадового окладу судді, а вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою для виконання.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2022 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 січня 2022 року та на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.
Переглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги на предмет законності та обґрунтованості оскаржуваного рішення, колегія суддів виходить з наступного.
Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, на виконання п. 8.17 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на І квартал 2021 року на підставі направлень від 23.02.2021 №125, від 01.03.2021 №132,133,213 від 13.04.2021 та від 19.04.2021, виданих начальником управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА у Чернігівській області за період з 01.01.2019 по 31.12.2020.
В акті ревізії від 25.05.2021 № 08-30/3 відображено наступні порушення: «Суддям, які не здійснювали повноваження за січень- березень та серпень-грудень 2020 року (в період з травня по липень 2020 року діяли обмеження при нарахуванні суддівської винагороди) нарахована та виплачена доплата за вислугу років та надбавки на загальну суму 227387,85 грн.; здійснено нарахування єдиного соціального внеску на зайво нараховані надбавки в сумі склали 43230,49грн., що є порушенням ч. 10 ст. 135 Закону України від 02.06.2016№ 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів».
05.07.2021 на підставі п.1 ч. 1 ст. 8 , п.7, ст.10, ч. 2 ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» на адресу ТУ ДСА у Чернігівській області позивачем направлено Вимогу № 262508-14/2710-2021 щодо усунення виявлених порушень в строк до 05.08.2021.
У п. 2 Вимоги № 262508-14/2710-2021 вказано забезпечити відшкодування відповідно до норм ст.130-136 КЗпПУ зайво виплачених надбавок за вислугу років та науковий ступінь суддям, які не здійснювали повноважень на загальну суму 227387,85 грн, провести коригування зайво сплаченого єдиного соціального внеску на загальну суму 43230,49 гривень.
На час звернення до суду Вимогу позивача в цій частині відповідачем не виконано.
Не погоджуючись із такими діями Територіального управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що судді не здійснюють правосуддя через обставини, що не залежать від них особисто та не обумовлені їх поведінкою, а тому мають право на отримання доплат до посадового окладу з дня ухвалення Рішення Конституційним Судом України від 04.12. 2018 №11-р/2018 у справі №1-7/2018(4062/15) у відповідності до наказів голів судів.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з приписами статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя. Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.
Так, згідно з приписами частини першої статті 135 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі Закон № 1402-VIII) суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до положень частини другої статті 135 Закону № 1402-VIII суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
Наразі, Конституцією України та спеціальними законодавчими актами визначено гарантії незалежності суддів, що є невід'ємним елементом їх статусу, поширюються на всіх суддів України та є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом.
Серед таких гарантій виділено: особливий порядок його призначення, притягнення до відповідальності, звільнення та припинення повноважень; недоторканність та імунітет судді; незмінюваність судді; порядок здійснення правосуддя, таємниця ухвалення судового рішення; заборона втручання у здійснення правосуддя; відповідальність за неповагу до суду чи судді; функціонування органів суддівського врядування та самоврядування; забезпечення особистої безпеки судді, членів його сім'ї, майна, а також іншими засобами їх правового захисту; право судді на відставку, а також окремий порядок фінансування та організаційного забезпечення діяльності судів, зокрема надання суддям за рахунок держави матеріального забезпечення (суддівська винагорода, пенсія, щомісячне довічне грошове утримання тощо).
Так, Рішенням Конституційного Суду України від 04.12.2018 №11-р/2018 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), зокрема, положення частини десятої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 №2453-VI у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12.02.2015 №192-VІІІ, за яким суддя, який не здійснює правосуддя (крім випадків тимчасової непрацездатності, перебування судді у щорічній відпустці), не має права на отримання доплат до посадового окладу.
В підпункті 3.4 Рішення Конституційного Суду України зазначено, що питання отримання суддею винагороди до проходження ним кваліфікаційного оцінювання регулюється Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 №2453-VI у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12.02.2015 №192-VІІІ, а випадки, коли такий суддя не здійснює правосуддя, визначається Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 №1402.
Рішенням Конституційного Суду України, встановлено, що випадки нездійснення правосуддя поділяються на дві категорії. До першої категорії належать випадки, коли нездійснення правосуддя обумовлене поведінкою самого судді, зокрема відсторонення судді від посади у зв'язку з притягненням до кримінальної відповідальності, застосування до судді дисциплінарного стягнення у виді тимчасового відсторонення від здійснення правосуддя. Друга категорія охоплює випадки, коли суддя не здійснює правосуддя через обставини, що не залежать від нього особисто або не обумовлені його поведінкою. Наприклад, згідно із Законом №1402 нездійснення суддею правосуддя у зв'язку з неможливістю здійснення правосуддя у відповідному суді, припиненням роботи суду у зв'язку зі стихійним лихом, військовими діями, заходами щодо боротьби з тероризмом або іншими надзвичайними обставинами та із неприйняттям, з незалежних від судді причин, у встановлені строки рішення про його відрядження до іншого суду (частина перша статті 55); з обов'язковим проходженням підготовки для підтримання кваліфікації у Національній школі суддів України (частина восьма статті 56, частини перша, друга статті 89); з неприйняттям, з незалежних від судді причин, у встановлені строки рішення про переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня у випадках реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду, в якому такий суддя обіймає посаду судді (частина третя статті 82, частини шоста, сьома статті 147).
Суддя, який не здійснює правосуддя через обставини, що не залежать від нього особисто або не обумовлені його поведінкою, має право на отримання доплат до посадового окладу з дня ухвалення Рішення Конституційним Судом України від 04.12.2018 №11-р/2018у справі №1-7/2018 (4062/15).
В зв'язку з чим, Рада суддів України зазначила, що суддя, який не здійснює правосуддя через обставини, що не залежать від нього особисто або не обумовлені його поведінкою, має право на отримання доплат до посадового окладу з дня ухвалення рішення Конституційним Судом України від 04.12.2018 №11-р/2018 у справі №1-7/2018 (4062/15).
Питання оплати праці судді, зокрема отримання чи не отримання ним доплат до посадового окладу, в одних випадках нездійснення ним правосуддя законодавство врегульовані, а саме: відсторонення судді від посади у зв'язку з притягненням до кримінальної відповідальності, тимчасове відсторонення судді від посади у зв'язку з притягненням до кримінальної відповідальності, тимчасове відсторонення від здійснення правосуддя у випадку застосування до судді дисциплінарного стягнення, відрядження судді для роботи у Вищій раді правосуддя, Вищий кваліфікаційній комісії суддів України (у разі призначення судді членом цих органів), Раді суддів України, а також за заявою судді відрядження для роботи у Національній школі суддів України, мобілізація.
Конституційний Суд України, в своєму рішенні зазначив, якщо позбавлення судді права на отримання доплат до посадового окладу може бути визнане доцільним та виправданим, зокрема, у випадку притягнення його до кримінальної чи дисциплінарної відповідальності, наслідком якого є відсторонення судді від посади чи від здійснення правосуддя, то позбавлення судді цього права, коли він не здійснює правосуддя через обставини, що не залежать від нього особисто або обумовлені його поведінкою, як випливає зі змісту положення частини 10 статті 133 Закону №2453 у редакції №192, є несправедливим, невиправданим та необґрунтованим.
Крім того, застосований законодавцем у положенні частини десятої статті 133 Закону №2453 у редакції Закону №192 підхід до об'єднання усіх випадків, коли суддя, який не здійснює правосуддя, не має права на отримання доплат до посадового окладу, не можна визнати виправданим, справедливим та помірним, оскільки такий підхід не враховує особливостей кожної категорії підстав нездійснення правосуддя, ступеня обумовленості таких підстав поведінкою судді та інших законодавчо визначених обставин, а отже, невиправдано призводить до зауваження обсягу гарантій незалежності суддів у виді зниження рівня їх матеріального забезпечення.
Суд звертає увагу, що Рада суддів України в Рішенні №21 від 19.04.2019 щодо права суддів на отримання доплат до посадового окладу з дня ухвалення Рішення Конституційним Судом України від 04.12.2018 №11-р/2018 у справі №1-7/2018 (4062/15) зазначила, що у пункті 3.4 Рішення від 04.12.2018 №11-р/2018, у справі №1-7/2018 (4062/15) Конституційний Суд України зазначив, якщо позбавлення судді права на отримання доплат до посадового окладу може бути визнане доцільним та виправданим, зокрема, у випадку притягнення його до кримінальної чи дисциплінарної відповідальності наслідком якого є відсторонення судді від посади чи від здійснення правосудця, то позбавлення судці цього права, коли він не здійснює правосуддя через обставини, що не залежать від нього особисто або не обумовлені його поведінкою, як випливає зі змісту положення частини десятої статті 133 Закону №2453 у редакції Закону №192 є несправедливим, невиправданим та необґрунтованим.
Конституційний Суд України зазначає, що конституційне закріплення гарантій незалежності суддів спрямоване на унеможливлення будь-яких спроб впливу на суддю. Такий вплив є неприпустимим з огляду на положення частини другої статті 126 Конституції України.
Конституційний Суд України, зазначає, що юридичне регулювання, встановлене положенням частини десятої статті 133 Закону №2453 у редакції Закону №192, яке поширюється на суддів, які не здійснюють правосуддя через обставини, що не залежать від них особисто або не обумовлені їхньою поведінкою, звужує зміст та обсяг гарантій незалежності суддів, створює загрозу для незалежності як суддів, так і судової влади в цілому, а також передумови для впливу на суддів. Отже, положення частини десятої статті 133 Закону №2453 у редакції Закону №192 для цілей застосування окремих положень Закону №1402 суперечить частинам першій, другій статті 126 Конституції України.
Юридична позиція Конституційного Суду України є головною при постановленні ним своїх рішень та саме вона виступає тим вектором, за яким вже приймається конкретне рішення у відповідних конституційних правовідносинах.
Крім того, Конституційний Суд України в рішенні від 08.06.2016 у справі № 4- рп/2016 зауважив, що закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані неконституційними, не можуть бути прийняті в аналогічній редакції, оскільки рішення Конституційного Суду України є "обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені" (частина друга статті 150 Конституції України). Повторне запровадження правового регулювання, яке Конституційний Суд України визнав неконституційним, дає підстави стверджувати про порушення конституційних приписів, згідно з якими закони та інші нормативно-правові акти ухвалюються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина друга статті 8 Основного Закону України, пункт 7 рішення № 4- рп/2016).
Відтак, з огляду на вищевикладене, вказане рішення стосується не тільки попередніх редакцій Закону, а й аналогічних вимог ч. 10 ст. 135 нині діючого Закону № 1402, а тому не підлягають застосуванню, тобто Конституційний Суд України вирішує вказане питання не тільки ретроспективно відносно двох минулих редакцій Закону, а й прив'язує визнання його положень неконституційними і для цілей нині діючого Закону.
Отже, правова норма, яка регулює правовідносини аналогічно нормі, що визнана Конституційним Судом України неконституційною, або дублює таку правову норму (незалежно від періоду її прийняття та виду нормативного акту, в якому вона втілена), не підлягає застосуванню. У такому разі суд застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.
Відповідно до частини другої статті 151-2 Конституції України рішення та висновки Конституційного Суду України є остаточними і обов'язковими до виконання. Обов'язок виконання рішення Конституційного Суду України є вимогою Конституції України, яка має найвищу юридичну силу щодо всіх інших нормативно-правових актів (пункти 3,4 мотивувальної частини Рішення КСУ від 14.12.2000 №15-рп/2000 у справі про порядок виконання рішень Конституційного Суду України).
Разом з тим, відповідно до ст. 24 Закону № 1402 голова суду представляє суд як орган державної влади у зносинах з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами. Голова місцевого суду з питань, що належать до його адміністративних повноважень, видає накази і розпорядження.
Відтак, з огляду на зазначене, видання/скасування наказів про встановлення доплат суддям за вислугу років належить до виключної компетенції голови місцевого суду в порядку п. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 24 Закону № 1402.
Так, наказом Щорського районного суду Чернігівської області від 17.12.2018 № 36-к ОСОБА_1 було встановлено щомісячну доплату за вислугу років у розмірі 20 відсотків посадового окладу (копія наказу міститься в матеріалах справи).
Наказом Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 01.06.2020 №58/206/20-к/тр судді ОСОБА_2 було встановлено щомісячну доплату за вислугу років у розмірі 20 відсотків посадового окладу (копія наказу міститься в матеріалах справи). Наказом Ріпкинського районного суду Чернігівської області від 21.12.2018 №83-ОС ОСОБА_3 було встановлено щомісячну доплату за вислугу років у розмірі 20 відсотків посадового окладу (копія наказу міститься в матеріалах справи).
Отже, нарахування суддівської винагороди та доплат суддям ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 за період з 01.01.2020 року по 31.12.2020 року здійснювалися з урахуванням п. 2 рішення Конституційного суду України №11-р/2018 від 04.12.2018 року, Законів України № 2453 та № 1402, на підставі відповідних наказів голів судів.
Також, колегія суддів звертає увагу, що накази голови Щорського районного суду Чернігівської області від 17.12.2018 № 36-к, голови Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 01.06.2020 № 58/206/20-к/тр, голови Ріпкинського районного суду Чернігівської області від 21.12.2018 є законними, прийняті уповноваженими суб'єктами - головами судів, а відтак є обов'язковими для виконання ТУ ДСА України у Чернігівській області. Крім того, позивач не оспорював протилежного, а відтак підтверджує правомірність їх застосування.
Рішення Конституційного Суду України від 04.12.2018 року за № 11- р /2018 вказує на недопустимість, навіть у законодавчому порядку, свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді у бік її зменшення; питання обмеження суддівської винагороди, проведене територіальним державним органом у системі правосуддя, який здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади у межах повноважень, установлених законом, взагалі виходить за межі відповідних владних повноважень, передбачених ч. 4 ст. 154 Закону № 1402.
З огляду на вказане, видання/скасування наказів про встановлення доплат суддям за вислугу років, належить до виключної компетенції голови місцевого суду в порядку п. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 24 Закону № 1402, а прийняття ТУ ДСА України в Чернігівській області наказів (управлінських рішень) щодо визначення розміру заробітної плати суддям, суперечить вимогам ч. 4 ст. 154 Закону № 1402 та виходить за межі компетенції відповідної службової особи.
Також, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що судді ОСОБА_1., ОСОБА_2. та ОСОБА_3. не здійснювали правосуддя з обставин, які не залежать від їх волевиявлення, та не підпадають під жодну підставу, відповідно до якої такі доплати мали бути припинені.
Європейський суд з прав людини у пунктах 52, 56 рішення від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України» зазначив, що тлумачення й застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Однак суд зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, у який тлумачиться й застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з погляду тлумачення їх у практиці Європейського суду з прав людини. На думку Європейського суду з прав людини, відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності, які передбачали можливість різного тлумачення, порушує вимогу "якості закону", передбачену Конвенцією, і не забезпечує адекватного захисту від свавільного втручання публічних органів державної влади в майнові права заявника.
Отже, національне законодавство має тлумачитися таким чином, щоб результат тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з положеннями Конвенції.
Також, колегія суддів вважає, що наявність вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області не може бути причиною для вчинення та прийняття ТУ ДСА України у Чернігівській області і іншими особами протиправних дій та рішень, і доводами апеляційної скарги цей висновок не спростовано.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.
Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.
За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.
Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242, 250, 287, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,
Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 січня 2022 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.
Головуючий суддя І.О. Грибан
Судді В.Ю. Ключкович
А.Б. Парінов
(повний текст постанови складено 21.07.2022р.)