Справа № 320/8650/20
19 липня 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Бужак Н. П.
Суддів: Костюк Л.О., Кобаля М.І.
За участю секретаря: Шевченко Е.П.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року, суддя Кушнова А.О., у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Бучанської міської ради Київської області, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Роял Сіті" про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Бучанської міської ради, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Роял Сіті", в якому просив:
1) визнати протиправним та скасувати з моменту набрання законної сили судовим рішенням положення містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міської ради від 20.09.2019 року №20-М з врахуванням змін від 17.03.2020 року, які не відповідають містобудівній документації міста Буча, а саме:
- абзац 1 пункту 3 розділу "Загальні дані" "містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва від 20.09.2019 року №20-М в частині речення: "та детального плану території, орієнтовною площею 5,4 га, що розташована в межах АДРЕСА_1 для розміщення багатоповерхової житлової та громадської забудови, затвердженого рішенням Бучанської міської ради за №3185-55-VІІ від 28.03.2019";
- абзац 1 пункту 1 розділу "Містобудівні умови та обмеження" містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва від 20.09.2019 року №20-М в частині речення: "не більше 30 м; гранична поверховість будівлі/споруди - 1-9 поверхів";
- абзац 1 пункту 3 розділу "Містобудівні умови та обмеження" містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва від 20.09.2019 року №20-М в частині речення: "до 320 чол./га.";
2) зобов'язати відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міської ради внести зміни до Містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва від 20.09.2019 року №20-М з врахуванням змін від 17.03.2020 року шляхом:
- виключення з пункту 3 розділу "Загальні дані" частини речення "та детального плану території, орієнтовною площею 5,4 га, що розташована в межах АДРЕСА_1 для розміщення багатоповерхової житлової та громадської забудови, затвердженого рішенням Бучанської міської ради за №3185-55-VІІ від 28.03.2019";
- викладення у новій редакції абзацу 1 пункту 1 розділу "Містобудівні умови та обмеження", а саме: "гранична поверховість будівлі/споруди - 1-4 поверхи", максимальна висота будівлі/споруди - відповідно до ДБН Б.2.2-12:2019";
- доповнення абзацу 1 пункту 1 розділу "Містобудівні умови та обмеження" наступною частиною речення після слів "типу об'єкту": "але не більше 60%";
- викладення в новій редакції абзацу 1 пункту 3 розділу "Містобудівні умови та обмеження", а саме: "до 210 чол./га.";
- доповнення абзацу 1 пункту 4 розділу "Містобудівні умови та обмеження" наступною частиною речення після слів ДБН: "з урахуванням санітарних норм та норм інсоляції".
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що окремі положення оскаржуваних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки суперечать містобудівній документації вищого рівня, зокрема Генеральному плану м. Буча та Плану зонування.
Позивач зазначає, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження видані на будівництво багатоквартирних житлових будинків висотою від 7 до 9 поверхів та зі щільністю населення до 320 чол/га, тоді як Генеральним планом та Планом зонування м. Буча передбачено, що земельна ділянка, на забудову якої видані містобудівні умови та обмеження, знаходиться в зоні, де зведення багатоквартирних будинків дозволяється виключно за умови отримання спеціального погодження, та висотою не більше чотирьох поверхів, а щільність населення при цьому не може перевищувати 210 чол/га.
Як зазначає позивач, оскаржувані містобудівні умови та обмеження також містять посилання на детальний план території, рішення про затвердження якого скасовано у межах справи №320/3980/19 з подібних підстав.
Посилаючись на вказані розбіжності між оскаржуваними містобудівними умовами та обмеженнями та містобудівною документацією вищого рівня, позивач вважає порушеними свої права на врахування та узгодження планування та забудови територій, екологічні права, права на максимально комфортне та зручне користування власністю: уникнення затінення, запилення, збільшення трафіку та щільності населення.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши осіб, що з'явились в судове засідання, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є власником житлового будинку та земельної ділянки, що розташовані за адресою: АДРЕСА_2 (т.1, а.с. 27-30).
Наказом Відділу містобудування та архітектури Бучанської міської ради від 20 вересня 2019 року №20-м затверджено «Містобудівні умови та обмеження для будівництва комплексу багатоквартирних житлових будинків з об'єктами громадського призначення по АДРЕСА_2 за №20-м від 20 вересня 2019 року» (далі - МОУ №20-м; т.2, а.с. 135).
Містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва, замовником яких є ТОВ «Роял Сіті», визначають:
- п. 3 Загальних даних: Цільове призначення земельної ділянки: площею 3,8574 га для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку; кадастровий номер 3210945300:01:064:0069. Функціональне призначення - зона центрів районного значення (Г-2-1), відповідно до Плану зонування території міста Буча, затвердженого рішенням Бучанської міської ради за №2171-69-VІ від 30.04.2015, Генерального плану міста Буча, затвердженого рішенням Бучанської міської ради за №2124-67-VІ від 17.03.2015 та детального плану території, орієнтовною площею 5,4 га, що розташована в межах АДРЕСА_1 для розміщення багатоповерхової житлової та громадської забудови, затвердженого рішенням Бучанської міської ради за №3185-55-VІІ від 28.03.2019;
- п.1 Містобудівних умов та обмежень: максимальна висота будівлі/споруди - не більше 30 м., гранична поверховість будівлі/споруди - 1-9 поверхів.
- п. 2 Містобудівних умов та обмежень: максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки - відповідно до предпроектних розробок та згідно з профільним ДБН за типом об'єкту.
- п.3 Містобудівних умов та обмежень: максимально допустима щільність населення в межах житлової забудови відповідно житлової одиниці (кварталу, мікрорайону) - до 320 чол/га.
- п.4 Містобудівних умов та обмежень: відстані від об'єкта, що проектується, до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови - 6 м для житлової та громадської забудови; до існуючих будинків та споруд - згідно профільних ДБН (т.2, а.с. 132-133).
З розділу «Загальні дані» МУО №20-м вбачається, що їх розроблено відповідно до Плану зонування території міста Буча, затвердженого рішенням Бучанської міської ради від 30 квітня 2015 року №2171-69-VІ, Генерального плану міста Буча, затвердженого рішенням Бучанської міської ради від 17 березня 2015 року №2124-67-VІІ, та детального плану території, орієнтовною площею 5,4 га, що розташована в межах АДРЕСА_1 для розміщення багатоповерхової житлової та громадської забудови, затвердженого рішенням Бучанської міської ради від 28 березня 2019 року №3185-55-VІІ.
Вважаючи, що вказані «Містобудівні умови та обмеження для будівництва комплексу багатоквартирних житлових будинків з об'єктами громадського призначення по АДРЕСА_2 за №20-м від 20 вересня 2019 року» не відповідають Генеральному плану та Зонінгу м. Буча, позивач звернувся до суду із даним адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (частина перша статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Частинами першою, другою, пунктом 1 частини п'ятої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів. Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку, в тому числі, отримання замовником або проектувальником вихідних даних.
Основними складовими вихідних даних є, у розумінні пункту 1 частини першої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», є, зокрема, містобудівні умови та обмеження.
За визначенням пункту 8 статті 1 цього ж Закону містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
За змістом частин другої - восьмої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній станом на момент видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, скасованих відповідно до спірного рішення, фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата; виникнення конкретних адміністративно-правових обов'язків, обумовлених цими актами (постанова Великої Палати Верховного Суду від 18.09.2019 у справі № 9901/801/18).
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням конкретних правовідносин (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13.05.2020 у справі № 9901/491/19).
Аналіз вищевказаного дає підстави вважати, що містобудівні умови та обмеження є актом індивідуальної дії, оскільки є результатом застосування норм права, адресовані конкретним суб'єктам і створюють права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів (в даному випадку для позивачів), регулюють конкретну життєву ситуацію (в даному випадку проектування і будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині АДРЕСА_3) та їх дія закінчується у зв'язку з припиненням конкретних правовідносин, тобто вичерпують свою дію після їх виконання.
Таким чином, містобудівні умови та обмеження є актом індивідуальної дії.
Аналогічна правова позиція підтверджується Верховним Судом в постанові від 23.01.2018 у справі №815/5989/13-а та у постанові від 31.03.2021 у справі №640/21611/19.
Як убачається із матеріалів справи, у спірних правовідносинах МУО №20-м були видані замовнику будівництва - ТОВ «Роял Сіті» та саме на нього розповсюджуються права та обов'язки, що випливають з них.
Разом з тим, ОСОБА_1 є власником житлового будинку та земельної ділянки, що розташовані за адресою: АДРЕСА_2 (т.1, а.с. 27-30).
Наказом Відділу містобудування та архітектури Бучанської міської ради від 20 вересня 2019 року №20-м затверджено «Містобудівні умови та обмеження для будівництва комплексу багатоквартирних житлових будинків з об'єктами громадського призначення по АДРЕСА_2 за №20-м від 20 вересня 2019 року» (далі - МОУ №20-м; т.2, а.с. 135).
В апеляційній скарзі позивач зазначив, що рішення у справі впливає на захист суспільного інтересу щодо відновлення законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання щодо планування забудови та розвитку території на місцевому рівні, зокрема для жителів відповідної територіальної громади м. Буча.
Окрім того Містобудівні умови і обмження у прийнятому вигляді порушують його екологічні права.
Також позивач посилається на те, що є власником житлового будинку, розташованого по АДРЕСА_2 з 2014 року і його інтереси як власника були враховані під час затвердження Зонінгу шляхом встановлення обмежень в використанні суміжної території. Зокрема, це стосується розташування об'єктів громадського призначення не вище 2 поверхів та в окремих випадках ще 2 додаткових поверхи.
У Генеральному плані зазначено, що проектом передбачено створення декількох багатофункціональних центрів та комплексів, зокрема готельно-торгівельного комплексу по АДРЕСА_2 , тобто в межах території, щодо якої видано містобудівні умови і обмеження та затверджено детальний план території.
Згідно пп.1.1.2 Зона центрів районного значення Г-2-1 містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, що розташовані в зоні Г-2-1 Книга 2 Генеральний план м. Буча. План зонування (Зонінг) м. Буча Київської області зазначено:
- площа земельної ділянки - для об'єктів громадської забудови - згідно з ДБН 360-92* табл. 6.1, ДБН В.2.2-9-2009 «Громадсьбкі будинки та споруди», профільним ДБН за типом об'єкту;
- для житлової забудови - згідно ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення»; ДБН 360-92** п.3.8 прим.1: для 4-поверхових будинків з розрахунку 20,2 м.2/особу;
3. Гранично допустима висота будівель:
- згідно ДБН В.2.2-9-2009 «Громадсбкі будинки та споруди. Основні положення» та ДБН В.1.2-7-2008 «Основні вимоги до будівель і споруд. Пожежна безпека»; ДБН 360-92**, ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення»; профільним ДБН за типом об'єкту.
Максимальна поверховість об'єктів громадської забудови - 2 поверхи, максимальна поверховість об'єктів житлової забудови - 4 поверхи.
5. Максимально допустима щільність населення (для житлової забудови) визначається згідно ДБН 360-92** п.3.7, але не більше 210 люд/га
У п.1.2 Книги 2 Застосування зонінгу під час розміщення об'єктів містобудування, будівництва та реконструкції зазначено, що фізичні та юридичні особи при здійсненні містобудівної діяльності зобов'язані керуватися Планом зонування території (зонінгом) та іншою затвердженою містобудівною документацією; беруть участь у громадських обговореннях питань, що відносяться до спеціальних зональних погоджень в межах певної територіальної зони, якщо вони є власниками (користувачами) земельних ділянок або об'єктів нерухомого майна, розташованих в межах цієї територіальної зони, та на суміжній із визначеною зоною території; мають право вимагати від органів влади та інших фізичних і юридичних осіб додержання Плану зонування (зонінгу), тощо.
Згідно з пп.3 п.1.2 «Застосування зонінгу під час розміщення об'єктів містобудування, будівництва та реконструкції» планування (розміщення) будь-яких об'єктів містобудування на території міста та їх будівництво здійснюється за умов відповідності Плану зонування території (зонінгу) і за умови отримання містобудівних умов та обмежень.
Власники (користувачі) земельних ділянок повинні ознайомитися зі списком переважних та допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок, встановлених Планом зонування, для зони, в якій знаходиться земельна ділянка. А у випадку необхідності внесення доповнень та змін до Зонінгу за ініціативою юридичних та фізичних осіб має бути дотримана певна процедура, встановлена у розділі 3.3 Зонінгу (книга І), частиною якого є проведення громадських слухань, куди запрошуються власники нерухомого майна, що розташовані поряд з об'єктом, відносно якого пропонуються зміни.
Як зазначив позивач, такої процедури дотримано не було.
Ні відповідач, ні третя особа не надали докази на спростування доводів позивача щодо недотримання вищезазначеної процедури.
Згідно з містобудівними умовами та обмеженнями, затверджених відповідно до наказу відділу містобудування та архітектури Бучанської міської ради від 20 вересня 2019 №20-М зазначено, що містобудівні умови та обмеження стосуються багатоквартирних житлових будинків з об'єктами громадського призначення, замовник ТОВ «РОЯЛ СІТІ», цільове призначення земельної діялнки: площа 3 8574 га - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку; функціональне призначення - зона центрів районного значення (Г-2-1) відповідно до Плану зонування території м. Буча, затвердженого рішенням Бучанської міськради №2171-69-УІ від 17.03.2015 та детального плану території, орієнтовною площею 5,4 га, що розташовані в межах АДРЕСА_1 для розміщення багатоповерхової житлової та громадської забудови, затвердженого рішенням Бучанської міськради від 28.03.2019.
Містобудівні умови та обмеження: 1. Максимальна висота будівлі/споруди - не більше 30 м; гранична поверховість будівлі/спорукди -т 1-9 поверхів.
Відповідно до передпроектних розробок та згідно з профільним ДБН за типом об'єкту максимально допустима щільність населення в межах житлової забудови відповідно до житлової одиниці до 320 чол/га.
Відповідно до п.1 ч.1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначені терміни в такому значенні:
- містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією;
- план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Згідно ст.16 зазначеного Закону планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
За змістом ст.18 Закону план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель
Як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджується матеріалами справи, на графічній частині Генерального плану територія, розташована в межах АДРЕСА_1, позначена як територія громадських центрів на якій передбачено будівництво готельно-торгівельного комплексу.
Відповідно до Плану зонування (зонінгу) м. Буча, затвердженого Бучанською міськрадою від 30.04.2015, територія розташована в межах АДРЕСА_1 позначена як зона Г-2-1, що призначена для розташування адміністративних, ділових, фінансових, торгівельних установ, закладів обслуговування.
До допустимих видів використання, що потребують спеціального дозволу або погодження, зони Г-2-1 віднесено: ринкові комплекси, окремі багатоквартирні житлові будинки до 4 поверхів з житловими приміщеннями у верхніх поверхах та розміщенням на нижніх поверхах об'єктів ділового, культурного, комерційного використання тощо.
За таких підстав колегія суддів приходить до висновку, що містобудівні умови та обмеження в частині максимальної висоти будівлі/споруди, максимально допустимої щільності населення не відповідають Генеральному плану м. Бучі та Плану зонування м. Буча як частини Генерального плану.
Що стосується доводів відповідача та третьої особи, що чинне законодавство не забороняє вносити зміни до Генерального плану чи Плану зонування населеного пункту з підвищенням поверховості, то колегія суддів вважає, що виходячи з вимог Закону України «Про регулювання містобудівної документації» містобудівні умови та обмеження, повинні відповідати Генеральному плану та Зонінгу.
За змістом ч.2 ст.5 Закону №3038 вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування. У разі необхідності надання містобудівних умов і обмежень, які не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні, необхідно вносити зміни до відповідної містобудівної документаціх у порядку, передбаченому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038.
В ході розгляду справи в суді першої інстанції був допитаний в якості свідка начальник відділу містобудування та архітектури Бучанської міської ради ОСОБА_2 , який підтвердив невідповідність між показниками по поверхності будівництва, зазначеними в Плані зонування та проектних матералів ДПТ, що було зазначено у протоколі засідання архітектурно-містобудівної ради відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міської ради від 26.03.2019.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів важає, оскільки містобудівні умови та обмеження не відповідають Генеральному плану м. Буча та іншій документації на місцевому рівні, не можуть вважатися такими, що прийняті з урахуванням громадських та приватних інтересів при плануванні та забудові території, власників будівель, що розташовані поряд, а отже порушують основи містобудування, визначені ст. 5 Закону України «Про основи містобудування» та ст. 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Щодо порушення прав та інтересів позивача та наявність підстав для звернення до суду з даним позовом, колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Зокрема у Рішення КСУ № 9-зп від 25.12.97 зазначено, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.
Таким чином, положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції зазначив, що доводи позивача про порушення його екологічний прав та інтересів є безпідставними та непідтверджуються доказами.
Колегія суддів не може погодитись з такими доводами суду першої інстанції.
Як вже зазначено колегією суддів вище, позивач є власником будівлі, яка розташована біля об'єкта будівництва стосовно якого видано містобудівні умови і обмеження.
Колегія суддів погоджується із доводами позивача щодо наявності у нього екологічного інтересу у цій справі та необхідністю захисту саме екологічних прав при оскаржені спірних Містобудівних умов і обмежень, з огляду на те, що земельна ділянка, на якій здійснюється будівництво розташована поряд з будинком, який належить позивачу на праві власності.
Статтею 50 Конституції України встановлено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
Екологічні інтереси населення також можуть захищатися у судовому порядку на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.
Орхуська конвенція ратифікована Законом України № 832-ХІV від 06.07.1999, тому її положення відповідно до статті 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених екологічних прав та інтересів можуть їх конкретизувати.
Пунктом 3 статті 9 Орхуської конвенції на її Договірні Сторони покладається зобов'язання, зокрема, забезпечувати доступ громадськості до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів і приватних осіб, що порушують вимоги національного екологічного законодавства.
Водночас відповідно до Орхуської конвенції представники громадськості мають право оспорювати порушення національного законодавства у сфері довкілля незалежно від того, належать такі порушення до прав на інформацію і на участь громадськості у процесі ухвалення рішень, гарантованих Орхуською конвенцією, чи ні [(згідно із Настановами щодо впровадження Орхуської конвенції (ООН, 2000 рік)]. Орхуська конвенція забезпечує доступ до правосуддя як на підставі власних положень, так і в порядку забезпечення дотримання національного природоохоронного законодавства.
Приписи нормативно-правових актів усіх рівнів щодо принципів, правил, вимог, обов'язків різноманітних суб'єктів, що стосуються утримання диких тварин, на усіх правових титулах (в усіх формах власності чи користування), в неволі чи в напіввільних умовах, є "національним законодавством, що стосується навколишнього середовища" у значенні пункту 3 статті 9 Орхуської конвенції. Порушення приписів цих нормативно-правових актів може бути предметом судового оскарження відповідно до статті 9 Орхуської конвенції.
З огляду на важливість реального захисту довкілля, неприпустимим є обмежене тлумачення чинного законодавства України, частиною якого є Орхуська конвенція, стосовно права на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки.
Отже, право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися громадянами особисто або спільно - через об'єднання громадян (громадськість).
Правова позиція викладена у подібній справі у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі №826/3820/18.
Європейський суд з прав людини звертає увагу, що у справах, що стосуються екологічних питань, державі мають надаватися широкі межі розсуду та можливість вибору між різними способами та засобами дотримання своїх зобов'язань. Основне питання Суду полягає в тому, чи вдалось державі дотримати справедливого балансу між конкуруючими інтересами осіб, що зазнали впливу, та суспільства в цілому (див. рішення у справі "Хеттон та інші проти Сполученого Королівства" (Hatton and Others v. the United Kingdom), пп. 100, 119 та 123).
Суд звертає увагу, що відповідно до статті 10 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" екологічні права громадян забезпечуються: б) обов'язком центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації об'єктів економіки; д) компенсацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров'ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; е) невідворотністю відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Судом першої інстанції не взято до уваги посилання позивача про те, що оскаржувані МУО не відповідають визначеним вимогам Закону України від 17.02.2001 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», які покликані захищати умови життєдіяльності людини та забезпечувати захист території, а тому ознаки приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин відсутні.
За таких обставин рішення Київського окружного адміністративного суду ухвалено з помилковим застосуванням норм матеріального права, а тому підлягає скасуванню з ухваленням нового судового рішення.
Вирішуючи питання щодо задоволення позовних вимог, колегія суддів вважає за необхідне застосувати ст. 9 КАС України, оскільки належним способом захисту у даній справі є визнання протиправними та скасування Містобудівних умов та обмежень для проектування об'єктів будівництва, затверджені наказом відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міської ради від 20 вересня 2019 року №20-М з урахуванням змін від 17 березня 2020 року, оскільки останні не відповідають містобудівній документації, а отже прийняті з порушенням вимог чинного законодавства.
В іншій частині вимог позивача слід відмовити з огляду на вимоги ст. 245 КАС України.
Щодо доводів скаржника про можливість поновлення порушеного права позивача у спосіб, що зазначений у позовній заяві, то колегія суддів вважає такі вимоги безпідставними.
Відповідно до ст. 29 Закону №3038-VI фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються.
Окрім того, зазначена норма містить перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.
Надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.
Таким чином, відповідний орган повинен перевірити всі подані документи, перевірити їх відповідність вимогам закону та прийняти рішення.
Тобто, питання видачі містобудівних умов та обмежень або ж відмову у їх видачі відноситься до компетентних органів, а тому суд не уповноважений вирішувати питання шляхом зобов'язання відповідача вносити певні зміни чи доповнення до містобудівних умов і обмежень у той спосіб, як зазначив позивач у позові.
Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції прийнято з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а тому підлягає скасуванню з ухваленням нового судового рішення про часткове задоволення позовних вимог.
При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Відповідно до ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення судового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права.
Керуючись ст. ст. 9, 241, 242, 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року скасувати та ухвалити у справі нове судове рішення, наступного змісту.
Адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
Визнати протиправними та скасувати Містобудівні умови та обмеження для проектування об'єктів будівництва, затверджені наказом відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міської ради від 20 вересня 2019 року №20-М з урахуванням змін від 17 березня 2020 року.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.
Суддя-доповідач: Бужак Н.П.
Судді: Костюк Л.О.
Кобаль М.І.
Повний текст виготовлено: 21 липня 2022 року.