Справа № 640/2084/20 Суддя (судді) першої інстанції: Літвінова А.В.
19 липня 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді Файдюка В.В.
суддів: Мєзєнцева Є.І.
Собківа Я.М.
При секретарі: Шепель О.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_1 , Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 грудня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Офісу генерального прокурора (далі - ОГПУ, відповідач), в якій просив суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року №1110ц про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади;
- стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу до дня поновлення на посаді.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що наказ Генерального прокурора України від 17 жовтня 2019 року №1110ц про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки виданий на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», яка передбачає звільнення у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Однак, позивач зазначає, що Генеральна прокуратура не перебуває в стані припинення, вказане фактично свідчить про не настання події, з якою пов'язано застосування вказаних положень.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 грудня 2021 року даний адміністративний позов - задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року №1110ц про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління забезпечення охорони державної таємниці Генеральної прокуратури України та органів прокуратури.
Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 1 452 655, 33 грн.
Допущено до негайного виконання рішення суду в частині стягнення з Офісу Генерального прокурора середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць.
Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 понесені ним витрати зі сплати судового збору у розмірі 840, 80 грн.
Задовольняючи позов, суд виходив з того, що в даному випадку мало місце лише здійснення перейменування однієї із складових системи прокуратури, зокрема, Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора, без проведення процедури ліквідації чи реорганізації. Тобто, у даному випадку відсутні ознаки ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому позивач обіймав посаду, тому посилання у наказі про звільнення на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» є безпідставним. Отже, наказу про звільнення позивача не відповідає вимогам Закону України «Про прокуратуру», оскільки має місце порушення принципу юридичної визначеності щодо підстави звільнення, який є однією із складових принципу верховенства права.
Відтак, з огляду на наведене, судом встановлено передчасність та необґрунтованість рішення відповідача про наявність підстав для звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону №1697-VII у зв'язку з неподанням відповідної заяви.
На переконання суду, оскаржуваний наказ Генерального прокурора не відповідає критерію обґрунтованості, оскільки не містить конкретних підстав для його прийняття, з огляду на те, що відбулась лише зміна власної назви відповідача з Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням в частині задоволення позовних вимог, відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги відповідачем зазначено, що прокурори органів прокуратури, які займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, однак позивачем фактично проігноровані вказані норми Закону та не подано заяви за відповідною формою до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію. 30 травня 2022 року до суду надійшов відзив позивача на апеляційну скаргу відповідача, в якому він заперечував проти її задоволення, наполягав на законності оскаржуваного рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог.
Також, не погоджуючись з прийнятим рішенням в частині стягнутого з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить змінити рішення суду першої інстанції та прийняти у відповідній частині нову постанову, якою при обчисленні середнього заробітку за час вимушеного прогулу врахувати коефіцієнт коригування заробітної плати у зв'язку зі змінами в оплаті праці прокурорів.
30 травня 2022 року до суду надійшов відзив позивача на апеляційну скаргу відповідача, в якому він заперечував проти її задоволення, наполягав на законності оскаржуваного рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог та просив змінити його в частині здійснених нарахувань.
15 липня 2022 року до суду надійшов відзив відповідача на апеляційну скаргу позивача, в якому він заперечував проти її задоволення, оскільки позивач не був призначений до Офісу Генерального прокурора, тому немає підстав для застосування коефіцієнта коригування заробітної плати, передбаченого п.10 Порядку №100.
Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга позивача не підлягає задоволенню, в той час, як скарга відповідача задоволенню підлягає, з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 працював на посаді заступника начальника управління забезпечення охорони державної таємниці Генеральної прокуратури України та органів прокуратури.
Верховною Радою України 19 вересня 2019 року прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", №113-ІХ, який набрав чинності 25 вересня 2019 року.
Згідно пункту 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 затверджений Порядок проходження прокурорами атестації.
На сайті Генеральної прокуратури України 04 жовтня 2019 року було оприлюднено оголошення про порядок подання прокурорами заяв для проходження атестації.
Позивачем 14 жовтня 2019 року на ім'я Генерального прокурора було подано заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, яка була складена в довільній формі.
Генеральним прокурором було видано наказ від 17 жовтня 2019 року №1110ц про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління забезпечення охорони державної таємниці Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на піставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 18 жовтня 2019 року.
Також в наказі міститься посилання про те, що при його виданні відповідач користувався нормами, закріпленими у статті 9 Закону України "Про прокуратуру", підпункті 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
Згідно листків непрацездатності серії АДХ № 630873, АДШ № 264202, АДЧ № 374101, АДР № 926363, виданих ДНУ «НПЦ ПКМ» ДУС, в період з 06 вересня 2019 року по 26 грудня 2019 року включно позивач знаходився на амбулаторному лікуванні.
Не погоджуючись з таким рішенням відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Спеціальні норми права, пов'язані з проходженням публічної служби на посадах прокурорів, викладені у Законі України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ (далі - Закон №1697-VІІ), який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX (надалі за текстом - «Закон № 113-IX») були внесені зміни у названий закон.
Відповідно до цих змін систему прокуратури України становлять: Офіс Генерального прокурора; обласні прокуратури; окружні прокуратури; Спеціалізована антикорупційна прокуратура.
Згідно пункту 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2010 року № 1697.
За приписами пункту 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Як встановлено у пунктах 10-14 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Предметом атестації є оцінка:
1) професійної компетентності прокурора;
2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Атестація прокурорів включає такі етапи:
1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди;
2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
Графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
За результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором (пункт 16 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ).
Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється (пункт 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ).
За приписами підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.
Згідно пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ передбачено, що атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Наказом Генерального прокурора 03 жовтня 2019 року № 221 (зі змінами, внесеними наказами Генерального прокурора від 17 грудня 2019 року № 336, від 04 лютого 2020 року № 65, від 19 лютого 2020 року № 102), затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, затверджено (далі - Порядок №221).
Відповідно до вказаного Порядку атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Проведення атестації прокурорів та слідчих регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних) забезпечують кадрові комісії Офісу Генерального прокурора, а прокурорів та слідчих місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) - кадрові комісії обласних прокуратур.
Відповідно до п. 6 вказаного Порядку №221 атестація включає такі етапи:
1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки;
3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Як передбачено п.9 розділу І Порядку №221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 цього Порядку.
Згідно п. 10 розділу І Порядку №221 заява, вказана у пункті 9 розділу І цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.
Наведена норма Закону детально окреслює сформульовані законодавцем вимоги щодо змісту заяви, яка повинна містити відомості:
1) про переведення на посаду прокурора
2) намір пройти атестацію,
3) згоду на обробку персональних даних,
4) згоду на застосування процедур атестації,
5) згоду на застосування умов проведення атестації.
Таким чином, подача прокурором заяви визначеного змісту та форми є тим юридичним фактом, з яким закон пов'язує виникнення правовідносин щодо проходження прокурорами атестації.
Подача заяви є вольовою дією, і заради її оцінки з точки зору правових норм необхідне об'єктивоване вираження волі, що доступна для зовнішнього сприйняття.
Вимоги Закону № 113-ІХ щодо форми і змісту заяви про переведення на посаду прокурора (набору обов'язкових елементів) є відображенням точного вираження волі відносно процедури переведення та атестації. Формалізованість обумовлюється важливістю процесу, його складністю, необхідністю дотримання конституційних принципів рівності та запобігання дискримінації і зловживанням.
У додатку 2 до Порядку №221 встановлено форму заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію. Текст письмової заяви встановлено такий:
«На підставі пункту 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX прошу перевести мене на посаду прокурора в обласній прокуратурі і для цього допустити до проходження атестації.
З умовами та процедурами проведення атестації, визначеними у Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженому наказом Генерального прокурора, ознайомлений (ознайомлена) та погоджуюся.
Зокрема, підтверджую, що я усвідомлюю та погоджуюся, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, мене буде звільнено з посади прокурора.
Крім того, погоджуюсь із тим, що під час проведення співбесіди та ухвалення рішення кадровою комісію може братися до уваги інформація, отримана від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню.
Для цілі проходження атестації, яка включає оцінку моєї професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, даю згоду кадровим комісіям і робочим групам на повний та безпосередній доступ до інформації, визначеної у пункті 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, з метою її обробки, перевірки та використання під час атестації, включаючи інформацію з обмеженим доступом і таку, що містить персональні дані, а також даю згоду на надсилання мені комісіями, у разі необхідності, письмових запитань щодо професійної етики та доброчесності».
Таким чином, заява прокурора про призначення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора повинна відповідати вимогам п. 10 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ.
Зазначена позиція узгоджується з правовим висновком Верховного Суду, викладеним у п. 51 постанови від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а, стосовно того, що відповідно до п. 10 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ подана позивачем заява, для визначення її відповідності вимогам закону, мала містити такі відомості: про переведення на посаду прокурора в обласну прокуратуру; про намір пройти атестацію; про надання згоди на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.
Так, ОСОБА_1 було подано заяву про переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора наступного змісту: «У зв'язку з реорганізацією (реформуванням) органів прокуратури прошу призначити мене в Офіс Генерального прокурора на аналогічну посаду в режимно-секретному відділі».
Тобто, з наведеного вбачається, що позивач:
1) не подав заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, а подав заяву про переведення на посаду рівнозначну займаній;
2) не висловив намір пройти атестацію;
3) не надав згоду на обробку персональних даних;
4) не надав згоду на застосування процедур атестації;
§) не надав згоду на застосування умов проведення атестації.
У справі № 640/23342/19 в постанові від 25 листопада 2021 року Верховним Судом зазначено, що враховуючи, що позивачем було подано у встановлений строк заяву та висловлено намір пройти атестацію для переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, доводи відповідача про відсутність його волевиявлення щодо призначення до Офісу Генерального прокурора є не обґрунтованими, оскільки подана позивачем заява у достатній мірі дає розуміння волі позивача щодо погодження на проходження процедур атестації.
Тобто, у справі № 640/23342/19 позивачем було висловлено намір пройти атестацію для переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, однак подана ОСОБА_1 заява такої згоди не містить. Водночас, заява, подана позивачем у справі № 640/2084/20, містить лише згоду на призначення на аналогічну посаду в Офісі Генерального прокурора та не містить надання згоди на проходження атестації, надання згоди на обробку персональних даних, надання згоди на застосування процедур атестації, надання згоди на застосування умов проведення атестації.
Пунктом 41 постанови Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а встановлено, що відповідно до пункту 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Таким чином, Верховним Судом чітко викладено правову позицію стосовно складових, які має містити заява прокурора, навіть у разі її невідповідності формі, встановленій п. 10 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX та її подання у довільній формі.
Між тим, заява, подана ОСОБА_1 , не відповідає вимогам, встановленим Законом № 113-ІХ, та не містить обов'язкових умов, що має містити, зокрема, наміру пройти атестацію, згоду на обробку персональних даних, згоду на застосування процедур атестації, згоду на застосування умов проведення атестації, а отже вважається такою що не подана.
Відповідно до вимог пп. 1 п. 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 1110ц ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника управління забезпечення охорони державної таємниці Генеральної прокуратури України на підставі п. 9 ч. 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Підставу для звільнення в наказі сформульовано у відповідності до п. 19 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ.
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що саме факт невідповідності такої заяви вимогам, встановленим законом, не тягне за собою звільнення з посади на підставі п. 9 ч.1 статті 51 Закону № 1697-VII в силу п. 10 та пп. 1 п. 19 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX.
Відповідно до ч. 3 статті 16 Закону № 1697-УІІ прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.
Згідно п. 9 ч. 1 статті 51 Закону № 1697-УІІ прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Отже, п. 9 ч. 1 статті 51 Закону № 1697-УІІ передбачено дві підстави для звільнення прокурора: 1) ліквідація чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду; 2) скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Однак, судом першої інстанції не враховано правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 21 вересня 2021 року у справі № 160/6204/20, де зазначено, що посилання у пункті 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX на нормативний припис - пункт 9 частини 1 статті 51 Закону №1697-VII, як на підставу для звільнення прокурора, містить інший зміст положень цієї статті, які визначають загальні підстави для звільнення прокурорів, визначені Законом №1697-УІІ.
Прокурор відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону №1697-УІІ звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Таким чином, посилання на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону №1697-УІІ і посилання в пункті 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону №1697-УІІ, які передбачають законодавче регулювання підстав і умов звільнення прокурорів, має місце ситуація, коли на врегулювання цих правовідносин претендують декілька правових норм, які відмінні за своїм змістом і містяться в різних законах.
Порівнюючи співвідношення правових норм Закону №1697-VII і Закону № 113-ІХ, які визначають загальні підстави і умови, за яких можливе звільнення прокурорів, можна сказати, що вони не суперечать одна одній, кожна з них претендує на відповідне застосування для врегулювання певного аспекту правовідносин.
Закону №1697-УІІ та Закон № 113-ІХ, які претендують на застосування до спірних правовідносин, були прийняті в різний час. Так, Закон №1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14 жовтня 2014 року (набрав чинності 15 липня 2015 року), а Закон № 113-ІХ, положення якого передбачають реалізацію першочергових заходів із реформи органів прокуратури, прийнятий 19 вересня 2019 року (набрав чинності 25 вересня 2019 року, крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи). Тобто, Закон № 113-ІХ, який визначає способи і форми правового регулювання спірних правовідносин, набрав чинності у часі пізніше.
Оскільки Закон № 113-ІХ визначає першочергові заходи із реформи органів прокуратури, то він є спеціальним законом до спірних правовідносин. А тому пункт 9 частини 1 статті 51 Закону №1697-УІІ, який визначає загальні підстави для звільнення, не є застосовним у розв'язанні спірних правовідносин щодо оскарження рішення атестаційної комісії, незгоди з результатами атестації та наказу про звільнення з посади прокурора за результатами такого рішення.
Як зазначено у Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-рп(ІІ)/2020, до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori) - «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali) - «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.
Використовуючи згаданий принцип верховенства права (правовладдя), Верховний Суд зробив висновок, що до спірних правовідносин застосовним є пункт 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, оскільки він передбачає процедуру атестації прокурорів і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі, а отже, згідно з правилом конкуренції правових норм у часі має перевагу над загальним Законом №1697-УІІ.
Як зазначалося вище, згідно з п. 19 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
З системного аналізу положень абзацу 1 пункту 19 Закону № 113-ІХ, Верховний Суд дійшов обґрунтованого висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема, неподання прокурором Генеральної прокуратури України у встановлений строк заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.
Крім того, Верховний Суд сформував позицію у постановах від 21 вересня 2021 року, 24 вересня 2021 року та 29 вересня 2021 року у справах № № 200/5038/20-а, 160/6596/20, 140/3790/19, 280/4314/20, 440/2682/20, згідно якої факти, передбачені у п.п. 1, 2, 3, 4 абз.1 п. 19 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, є самостійною та безумовною підставою для звільнення прокурора на підставі п. 9 ч. 1 статті 51 Закону № 1697-УІІ, навіть у разі відсутності ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Крім того, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо порушення принципу юридичної визначеності при виданні наказу Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 1110ц.
Так, позивача було звільнено на підставі п. 9 ч. 1 статті 51 Закону № 1697-УІІ в порядку, передбаченому п. 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, тобто, у зв'язку з неподанням прокурором Генеральної прокуратури України у встановлений строк заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора. Як було уже доведено, для звільнення в цьому порядку важливим є не юридичний факт ліквідації, реорганізації органу прокуратури чи скорочення кількості прокурорів, а один з юридичних фактів, передбачених у п. 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ.
Пункт 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ сформульований чітко, однозначно та не допускає множинності тлумачення щодо правових наслідків для прокурорів, які не пройдуть атестацію, передбачену пунктами 7-18 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ.
Враховуючи, що позивач має вищу юридичну освіту та значний стаж роботи у галузі права, що дозволяв йому тривалий час займати посаду прокурора у Генеральній прокуратурі України, він міг і був зобов'язаний усвідомлювати зміст та значення правових норм закону, які регулюють його статус та покладають на нього, як на прокурора, додаткові обов'язки.
Так, зміст юридичної визначеності, повною мірою викладено у документі «Мірило правовладдя» підготованому Європейською комісією «За демократію через право» (Венеційська комісія) у 2016 році. Серед принципів, які становлять зміст юридичної визначеності, там вказані: 1) доступність законодавства, 2) доступність судових рішень, 3) передбачуваність актів права, 4) сталість і послідовність приписів права, 5) легітимні очікування, 6) унеможливлення зворотної дії, 7) принципи nullumcrimensinelege та nullumpoenasinelege, 8) resjudicata.
Суд першої інстанції не обґрунтував, що при прийнятті рішень в межах атестації та виданні наказу про звільнення, що стосувалися позивача, відбулося порушення хоча б одного з вказаних принципів.
Зокрема, відповідно до п. 58 «Мірила правовладдя», передбачуваність означає, що приписи права також мають бути передбачуваними за своїми наслідками: їх має бути сформульовано з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб'єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними.
Тим часом ані позивач, ані суд не обґрунтували, яким чином видання наказу Генерального прокурора про звільнення позивача поставило його у стан юридичної невизначеності щодо його подальшої поведінки.
Одночасно процитована судом першої інстанції постанова Верховного Суду у складі колегії Касаційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17 жодним чином не суперечить практиці звільнення прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію, на підставі п. 9 ч. 1 статті 51 Закону № 1697-УІІ в порядку, передбаченому п. 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, оскільки звільнення усіх прокурорів, що не пройшли атестацію, відбувається однаково та не створює для прокурорів стану невизначеності, в якому б вони не могли передбачати наслідки своїх дій.
Крім того, ця постанова прийнята до набрання чинності Законом № 113-ІХ від 17 жовтня 2019 року, яким внесено зміни в Закон України «Про прокуратуру» № 1697-УІІ.
За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що приймаючи рішення про звільнення позивача, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), неупереджено, добросовісно, розсудливо, пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, а відтак наказ від 1 жовтня 2019 року №1110ц є правомірним та скасуванню не підлягає.
Конституційний Суд України у рішенні від 08 липня 2003 року № 15-рп/2003 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців" (справа про атестацію державних службовців) зазначив, що "атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена частиною 6 статті 96 Кодексу законів про працю України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, встановлених Законом України "Про державну службу". Згідно з цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема: "Про державну податкову службу в Україні" (ст. 15), "Про прокуратуру" (ст. 46), "Про статус суддів" (глава VII)" (абзац 5 підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини).
Суд допускає, що запровадження законодавцем такого механізму реформування органів прокуратури України є втручанням у приватне життя особи прокурора у розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року в аспекті умов проходження публічної служби (професійної діяльності).
Поряд з цим, таке втручання у даному конкретному випадку прямо передбачено Законом № 113-IX і переслідує легітимну мету відновлення довіри суспільства до функціонування органів прокуратури України, а тому, за умови чинності цього Закону та відсутності рішення Конституційного Суду України щодо його неконституційності, суд не знаходить підстав для висновку про незабезпечення балансу між публічним інтересом суспільства на формування корпусу прокурорів системи органів прокуратури України та приватним інтересом заявника на продовження служби в органах прокуратури без проходження процедури атестації.
Вимога про стягнення середнього заробітку є похідною, у зв'язку з чим відсутні підстави для її задоволення.
Відповідно до частин 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
За наведеного, колегія суддів погоджується з доводами відповідача про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
Враховуючи вищевикладене та проаналізувавши доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було неповно встановлено обставини справи та ухвалено рішення з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи та є підставою для його скасування.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.
Відповідно до ч.1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 317, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора - задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 грудня 2021 року - скасувати та прийняти нову постанову.
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.
Повний текст рішення виготовлено 19 липня 2022 року.
Головуючий суддя: В.В. Файдюк
Судді: Є.І.Мєзєнцев
Я.М. Собків