Справа № 640/33242/20 Суддя (судді) першої інстанції: Балась Т.П.
19 липня 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді Оксененка О.М.,
суддів: Лічевецького І.О.,
Чаку Є.В.,
При секретарі: Борисовській Л.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні (без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу) апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Крона Компані» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 листопада 2021 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Крона Компані» до Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України про визнання протиправними дій, стягнення шкоди, -
Товариство з обмеженою відповідальністю «Крона Компані» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України, в якому просило:
- визнати протиправним дії Кабінету Міністрів України встановлення заборони роботи суб'єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення, Постановою Кабінету Міністрів України № 211 від 11.03.2020 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» із змінами, внесеними Постановами Кабінету Міністрів України № 215 від 16.03.2020, №239 від 25.03.2020, №255 від 02.04.2020, №291 від 22.04.2020;
- стягнути з держави Україна в особі Кабінету Міністрів України на користь ТОВ «Крона-Компані» шкоду (упущену вигоду) у розмірі 56 194 143,81 грн., завдану протиправними діями щодо встановлення заборони роботи суб'єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення, Постановою Кабінету Міністрів України № 211 від 11.03.2020 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» із змінами, внесеними Постановами Кабінету Міністрів України № 215 від 16.03.2020, №239 від 25.03.2020, №255 від 02.04.2020, №291 від 22.04.2020.
Позов обґрунтовано тим, що ТОВ «Крона Компані» здійснює підприємницьку діяльність, основним видом якої є надання в оренду та експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна, зокрема, є власником торговельно-розважального центру «Караван», розміщеного в м. Харків, вул. Героїв Труда, буд. 7 та здає приміщення іншим суб'єктам господарювання - власникам магазинів, закладів громадського харчування та розважальної діяльності, фітнес-центрів тощо.
Втім, оскаржуваними положеннями постанови Кабінету Міністрів України № 211 від 11.03.2020 (зі змінами та доповненнями) право на підприємницьку діяльність було обмежене, а орендарі нерухомого майна у період з 17.03.2020 по 10.05.2020 були звільнені від орендної плати, в результаті чого підприємницькій діяльності позивача були завдані збитки (шкода) у вигляді упущеної вигоди у розмірі 56 194 143,81 грн.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 листопада 2021 року у задоволенні позовних вимог - відмовлено.
В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги - задовольнити.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції протиправно не застосовано норми Конституції, які підлягали застосуванню під час вирішення даної справи.
На думку апелянта, в результаті вчинення відповідачем оскаржуваних дій, ТОВ «Крона Компані» було незаконно обмежено у статті 42 Конституції України на здійснення своєї підприємницької діяльності.
З огляду на те, що упущена вигода у спірний період складає 51 093 270, 64 грн, тому остання повинна бути відшкодована позивачу.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначає про те, що карантин на території України було введено саме з огляду на необхідність запобігання поширенню інфекційного захворювання, яке на момент оголошення всесвітньої пандемії не мало ефективного алгоритму лікування та відповідних лікарських засобів.
Відповідно, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, які грунтуються на повному та всебічному дослідженні обставин справи.
Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з'явилися.
Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до частини другої ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.
Апеляційний розгляд справи здійснюється без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу у силу вимог частини четвертої ст. 229 КАС України, оскільки сторони у судове засідання не з'явились.
Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.
Як вбачається з матеріалів справи, 11 березня 2020 року Кабінетом Міністрів України, відповідно до статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», з метою запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 та з урахуванням рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10.03.2020, прийнято постанову № 211, якою установлено з 12 березня до 3 квітня 2020 року на усій території України карантин, заборонивши: відвідування закладів освіти її здобувачами; проведення всіх масових заходів, у яких бере участь понад 200 осіб, крім заходів, необхідних для забезпечення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Спортивні заходи дозволяється проводити без участі глядачів (уболівальників).
Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, обласним, Київській міській державним адміністраціям разом з органами місцевого самоврядування забезпечити: організацію виконання та контроль за дотриманням на відповідній території вимог цієї постанови, своєчасним і повним проведенням профілактичних і протиепідемічних заходів; подання щодня Міністерству охорони здоров'я інформації про здійснення заходів щодо запобігання поширенню коронавірусу COVID-19 для її узагальнення та інформування Кабінету Міністрів України.
У подальшому, постановами Кабінету Міністрів України № 215 від 16.03.2020, № 239 від 25.03.2020, № 255 від 02.04.2020, № 291 від 22.04.2020 до постанови №211 від 11.03.2020 вносились зміни.
На думку позивача, впроваджені Кабінетом Міністрів України карантинні обмеження є протиправними та призвели до упущення майнової вигоди на суму 56 194 143,81 грн., тому позивач звернувся до адміністративного суду з цим позовом до суду.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позивач під час розгляду справи не навів переконливих доводів, що ґрунтуються на об'єктивній інформації та не надав доказів, які беззаперечно підтверджують факт дійсного порушення його реальних прав, свобод або інтересів прийнятою Кабінетом Міністрів України постановою № 211 від 11.03.2020 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» із змінами, внесеними постановами Кабінету Міністрів України № 215 від 16.03.2020, № 239 від 25.03.2020, № 255 від 02.04.2020, № 291 від 22.04.2020, що свідчить про необґрунтованість позовних вимог позивача у частині визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України.
Як наслідок, враховуючи, що позивачем не доведено протиправної поведінки Кабінету Міністрів України, не надано суду доказів, які підтверджують завдання йому матеріальної шкоди (упущеної вигоди) діями відповідача та, відповідно, не доведено причинно-наслідкового зв'язку отримання матеріальних збитків (упущеної вигоди) і протиправним діянням відповідача, тому підстави для задоволення позовних вимог в частині стягнення з держави Україна в особі Кабінету Міністрів України на користь позивача упущеної вигоди у розмірі 56 194 143,81 грн також відсутні.
Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У відповідності до статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Уряд є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
Частиною третьою статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» закріплено, що Кабінет Міністрів України є колегіальним органом та приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій забезпечує проведення державної політики у сферах охорони здоров'я, санітарно-епідемічного благополуччя, охорони материнства та дитинства, освіти, фізичної культури і доступність для громадян послуг медичних, освітніх та фізкультурно-оздоровчих закладів.
Статтею 41 Закону встановлено, що Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.
У свою чергу, положеннями статті 29 Закону № 1645-ІІІ «Про захист населення від інфекційних хвороб» (надалі - Закон № 1645-ІІІ) та статті 30 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», Кабінету Міністрів України надано повноваження щодо встановлення, відміни карантину, а також встановлення обмежувальних заходів на території поширення інфекційних хвороб та уражень людей.
Так, у силу вимог частини четвертої статті 29 Закону № 1645-ІІІ, у рішенні про встановлення карантину зазначаються обставини, що призвели до цього, визначаються межі території карантину, затверджуються необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавці та терміни проведення, встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов'язки, що покладаються на них, підстави та порядок обов'язкової самоізоляції, перебування особи в обсерваторі (обсервації), госпіталізації до тимчасових закладів охорони здоров'я (спеціалізованих шпиталів). Карантин встановлюється на період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби. На цей період можуть змінюватися режими роботи підприємств, установ, організацій, вноситися інші необхідні зміни щодо умов їх виробничої та іншої діяльності.
У той же час, пунктами 2-2 та 2-3 Прикінцевих положень Закону № 1645-ІІІ встановлено, що тимчасово, на період здійснення заходів щодо запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), передбачених карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України, громадяни України, повертаються до України з країн, де виявлено особливо небезпечні інфекційні хвороби, зобов'язані виконувати обмежувальні протиепідемічні заходи, встановлені уповноваженими органами, у тому числі щодо перебування в ізоляції на визначений цими органами термін.
Тимчасово, на період здійснення заходів щодо запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), передбачених карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України, з урахуванням епідемічної ситуації, можуть бути запроваджені обмежувальні протиепідемічні заходи щодо фізичних осіб.
З огляду на вказані норми закріплено повноваження Кабінету Міністрів України встановлювати превентивні заходи, спрямовані на запобігання поширенню небезпечної інфекції, зокрема при встановленні карантину, запровадженні обмежувальних протиепідемічних заходів.
Як наслідок, враховуючи вищевикладене та з урахуванням рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10 лютого 2020 року Кабінетом Міністрів України було прийнято спірну постанову від 11.03.2020 № 211 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу CОVID-19», якою встановлено на території України карантин. У подальшому, до вказаного акта було внесено зміни та продовжено карантин до 11.05.2020.
У подальшому, постановами Кабінету Міністрів України № 215 від 16.03.2020, № 239 від 25.03.2020, № 255 від 02.04.2020, № 291 від 22.04.2020 до постанови №211 від 11.03.2020 вносились зміни.
У даному випадку, судом першої інстанції вірно відзначено, що вказані постанови Кабінету Міністрів України оскаржені не були та не були скасовані, що свідчить про правомірність дій Кабінету Міністрів України по встановленню заборони роботи суб'єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема, закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення.
У той же час, колегія суддів звертає увагу на частину другу статті 55 Конституції України згідно якої кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів, які мають своїм завданням справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
У частині другій статті 19 КАС України визначено вичерпний перелік публічно-правових спорів, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, до яких належать, зокрема справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Таким чином, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті, які виникають в результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Так, реалізуючи передбачене статтею 55 Основного Закону право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує власне суб'єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту. Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється в його володільця у момент порушення чи оспорення останнього.
У відповідності до п. п. 2, 3, 4 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
З системного аналізу положень наведених норм вбачається, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах.
У Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 (справа про оскарження бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) Конституційний Суд України розтлумачив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначенню поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
При цьому, право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
Таким чином, суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 12 квітня 2018 року у справі №826/8803/15.
У той же час, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
З матеріалів справи вбачається, що предметом спору у даній справі є оскарження дій Кабінету Міністрів України щодо встановлення заборони роботи суб'єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення на підставі постанови Кабінету Міністрів України № 211 від 11.03.2020 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» (із змінами, внесеними Постановами Кабінету Міністрів України № 215 від 16.03.2020, №239 від 25.03.2020, №255 від 02.04.2020, № 291 від 22.04.2020).
З огляду на вказане, позивач повинен довести факт застосування до нього постанови Кабінету Міністрів України № 211 від 11.03.2020 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» (зі змінами та доповненнями) або те, що він є суб'єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта.
У даному випадку, Товариство з обмеженою відповідальністю «Крона-Компані» (ідентифікаційний код: 32759456, місцезнаходження: 04074, місто Київ, вул. Лугова, будинок 12) з 25.11.2003 зареєстровано як юридична особа, що підтверджується випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, основний вид діяльності за КВЕД: Надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна (68.20).
При цьому, ТОВ «Крона-Компані» є власником нерухомого майна (торговельно-розважального центру, який працює під знаком для товарів і послуг «Караван»), загальною площею 84 810,30 кв.м., що знаходиться за адресою: м. Харків, вул. Героїв Праці, буд. 7.
Тобто, позивач здійснює господарську діяльність у вигляді надання власного нерухомого майна, зокрема приміщення торговельно-розважального центру, який працює під знаком для товарів і послуг «Караван», в оренду третім особам.
У той же час, пунктом 2 Постанови №211 від 11.03.2020 Кабінетом Міністрів України з відповідними змінами, було зокрема заборонено до 11 травня 2020 року роботу суб'єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення.
Разом з тим, вказаною Постановою не було встановлено заборону роботи суб'єктів господарювання в частині діяльності із надання нерухомого майна в оренду, що свідчить про необґрунтованість позовних вимог позивача у частині визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України.
Посилання апелянта на те, що Кабінетом Міністрів України під час прийняття Постанови №211 було порушено процедуру введення карантину та взято на себе функції інших державних органів, колегія суддів не приймає до уваги, з огляду на наступне.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів У країни від 26.01.2015 № 18 (далі - Постанова № 18) Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (далі - Державна комісія) є постійно діючим органом, який забезпечує координацію діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, пов'язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організаційних заходів протидії терористичній діяльності та воєнній загрозі, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них.
Пунктом 4 вищевказаного Положення врегульовано, що Державна комісія відповідно до покладених на неї завдань у режимі повсякденної діяльності, зокрема, готує І подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо визначення прав і обов'язків у сфері техногенно-екологічної безпеки центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій.
Пунктами 3 та 9 Положення про Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій закріплено, що її рішення, прийняті в межах повноважень є обов'язковими для виконання центральними і місцевими органами виконавчої влади.
Тобто, приймаючи оскаржувану Постанову №211, Кабінетом Міністрів України вжито відповідні заходи реагування, з урахуванням рішення Державної комісії від 10.03.2020, як уповноваженого органу.
При цьому, відповідно до наказу Міністерства охорони здоров'я України від 25.02.2020 №521 «Про внесення змін до переліку особливо небезпечних інфекційних та паразитних хвороб людини і носійства збудників цих хвороб», на підставі статті 6 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», статті 28 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», підпункту 12 пункту 4, пункту 8 «Положення про Міністерство охорони здоров'я України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №267 внесено зміни до «Переліку особливо небезпечних, небезпечних інфекційних та паразитарних хвороб людини і носійства збудників цих хвороб», затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України від 19.07.1995 №133, доповнивши розділ «Особливо небезпечні інфекційні хвороби» пунктом 39 такого змісту: «COVID-19».
Згідно з протоколом від 10.03.2020 №2 «Про стан забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя населення України та заходів стосовно стабілізації епідемічної ситуації, спричиненої коронавірусом COVID-19» засідання Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (присутні - Прем'єр-міністр України та члени Державної комісії) з урахуванням значного поширення у світі випадків захворювання на COVID-19 і високий рівень транскордонної міграції населення України та іноземних громадян, вважати ситуацію із загрозою поширення на території України гострої респіраторної хвороби, спричиненої коронавірусом 2019-nCoV, медико-біологічною надзвичайною ситуацією природного характеру державного рівня - схвалено представлений Міністерством охорони здоров'я Алгоритм запровадження протиепідемічних заходів для запобігання поширенню COVID-19 в Україні та Комунікаційний план щодо визначення алгоритмів дій у разі виникнення захворювання на COVID-19.
Як вже зазначалось, відповідно до статті 29 Закону № 1645-ІІІ карантин встановлюється та відміняється Кабінетом Міністрів України.
Питання про встановлення карантину порушує перед Кабінетом Міністрів України центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, за поданням головного державного санітарного лікаря України.
У даному випадку, Головним розробником Постанови №211 є Міністерство охорони здоров'я України, яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я.
Водночас, станом на дату прийняття рішення про встановлення карантину Головний державний санітарний лікар України був заступником Міністра охорони здоров'я України (головного розробника оскаржуваних нормативно-правових актів).
Крім того, відповідно до додатку до постанови Уряду від 26.01.2015 № 18, заступник Міністра охорони здоров'я - головний державний санітарний лікар України входить до складу Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (з правом порушувати перед комісією питання, пропозиції проектів рішень та безпосередньої участі в обговорення та прийнятті рішень в межах власної компетенції), з урахуванням рішення якої й прийнято Постанову №211.
Відтак, заступник Міністра охорони здоров'я України - Головний державний санітарний лікар України, як посадова особа міністерства, брав безпосередню участь у порушенні перед Урядом питання про встановлення карантину та розробці оскаржуваного нормативно-правового акту, що спростовує доводи позивача стосовно відсутності ініціативи Головного державного санітарного лікаря України з приводу введення карантину.
Слід звернути увагу на те, що положеннями статей 8-11 Конвенції про захист прав та основоположних свобод дозволяється втручання в основні права там, де це є «необхідним у демократичному суспільстві для захисту здоров'я».
Згідно Сіракузьких принципів тлумачення обмежень і відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, схвалених економічною та соціальною радою Організації Об'єднаних Націй у 1985 році «прагнення захистити здоров'я населення може служити підставою для обмеження певних прав, якщо державі необхідно вжити заходів щодо усунення серйозної загрози здоров'ю населення або окремих осіб. Ці заходи можуть бути спрямовані безпосередньо на запобігання захворювання або загрози фізичному здоров'ю або на забезпечення догляду за хворими або постраждалими. Держава-учасниця може вживати заходів, що відступають від своїх зобов'язань, у випадках виняткової і дійсної або неминучої небезпеки, яка загрожує життю нації, яка зачіпає все населення і або всю, або частину території держави, а також становить небезпеку для фізичного здоров'я населення».
Поряд з наведеним, 07.04.2020 Генеральним секретарем Ради Європи розісланий 47 державам-членам Ради Європи відповідний Інструментарій для країн-членів з питань дотримання права людини, демократії та верховенства права в період кризи, викликаної СОVID-19, відповідно до якого:
- заходи, прийняті державами-членами, можуть бути виправдані на основі звичайних положень Європейської конвенції про права людини щодо охорони здоров'я, заходи виключного характеру можуть вимагати відхилення від норм та зобов'язань держав за Конвенцією;
- законодавчий орган може прийняти спеціально розроблені закони про надзвичайні ситуації для вирішення поточної кризи, яка виходить за рамки вже існуючих правових норм;
- під час надзвичайної ситуації уряди можуть отримати загальні повноваження видавати акти, що мають силу закону. Це прийнятно за умови, що ці загальні повноваження мають обмежений термін;
- органи виконавчої влади повинні мати можливість діяти швидко та ефективно. Це може передбачати простішу процедуру прийняття рішень та полегшення деяких перевірок і противаг;
- безпрецедентні заходи, вжиті у відповідь на COVID-19, можуть вплинути на спроможність держави гарантувати право на свободу та безпеку та змінюють регулярне функціонування судової системи
- стаття 5.1 (е) визначає, що запобігання поширенню інфекційних захворювань є однією з підстав, за якими особа може бути позбавлена права на свободу пересування.
Так, у рішенні у справі «Василева проти Болгарії» (Vasileva v. Bulgaria, рішення від 17.03.2016, заява № 23796/10, пункти 63-69) Європейський суд вказав: «Зараз вже чітко встановлено, що хоча право на здоров'я не належить до прав, гарантованих Конвенцією або Протоколами до неї (.,.), Високі Договірні Сторони мають, паралельно зі своїми позитивними зобов'язаннями, передбаченими статтею 2 Конвенції, позитивні зобов'язання за статтею 8 Конвенції. У той же час, Високі Договірні Сторони мають певну свободу розсуду при виборі способів виконання своїх позитивних зобов'язань за Конвенцією». Крім того, держави, імплементуючи свої позитивні зобов'язання, мають певні межі розсуду. Межі розсуду будуть ширшими тоді, коли держава має забезпечити рівновагу між конкуруючими приватними і суспільними інтересами або закріпленими Конвенцією правами. Також слід враховувати необхідність прийняття оперативних рішень, які повинна приймати держава з позиції пріоритетів та наявних в неї ресурсів, коли стикається з ризиками для життя та фізичної недоторканності осіб (див., наприклад, рішення у справі «Осман проти Сполученого Королівства» (Osman v. UnitedKingdom) від 28.10.1998, заява № 23452/94).
Колегією суддів враховується, що існуюча практика Європейського суду з прав людини свідчить про те, що для кожної Договірної Держави, відповідальної за «життя [своєї] нації», належить визначити, чи загрожує цьому житло «надзвичайна ситуація у суспільстві», і якщо так, то як далеко потрібно пройти, намагаючись подолати надзвичайну ситуацію - усі обмежувальні заходи - незалежно від того, чи засновані вони на відступі від зобов'язань - повинні завжди мати правову основу, яка включає дотримання відповідних конституційних гарантій та вимог відповідної держави-члена (рішення у справі «Мехмет Хасан Алтан проти Туреччини» (MehmetHasanAltan v. Turkey), заява № 13237/17, 20 березня 2018 року).
З огляду на вказане вбачається, що питання перевищення максимального допустимого рівня захворюваності та доцільність введення карантинних заходів відносяться до компетенції спеціально уповноважених органів виконавчої влади, зокрема Міністерства охорони здоров'я та Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, які володіли достатніми знаннями та необхідним обсягом інформації щодо стану епідеміологічної ситуації в країні, а відтак могли дати відповідну оцінку щодо наявності підстав для введення карантину та вжиття обмежувальних заходів.
Отже, враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про відсутність протиправних дій Кабінету Міністрів України в частині встановлення заборони роботи суб'єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення згідно з Постановою Кабінету Міністрів України № 211 від 11.03.2020 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» із змінами, внесеними Постановами Кабінету Міністрів України № 215 від 16.03.2020, №239 від 25.03.2020, №255 від 02.04.2020, №291 від 22.04.2020.
Щодо позовних вимог про стягнення з держави Україна в особі Кабінету Міністрів України на користь позивача шкоди (упущеної вигоди) у розмірі 56 194 143,81 грн., слід зазначити наступне.
Так, у відповідності до положень статті 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Згідно положень статті 22 Цивільного кодексу України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками, згідно з частиною другої цієї статті є втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки), доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).
Положеннями частини першої статті 1173 ЦК України визначено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
Водночас, положення вищезазначеної статті також передбачають доведення необхідних для настання юридичної відповідальності складових, зокрема: протиправність дій/рішень, наявність факту підтвердженої документально заподіяної шкоди та причинного зв'язку між вказаними обставинами.
Протиправною вважається поведінка, яка порушує імперативні норми права внаслідок чого порушуються права іншої особи.
Шкодою, в розумінні статті 1173 Цивільного кодексу України, є матеріальна шкода, що виражається у зменшенні майна потерпілого в результаті порушення належного йому майнового права, та (або) применшенні немайнового блага (життя, здоров'я тощо). Крім того, саме наявність причинного зв'язку між протиправною поведінкою особи та завданою шкодою є обов'язковою умовою відповідальності, яка передбачає, що шкода стала об'єктивним наслідком протиправної поведінки.
При цьому, протиправна поведінка, внаслідок якої було завдано шкоди, є основним предметом доказування та, відповідно встановлення у цій справі, оскільки відсутність такого елемента делікту свідчить про відсутність інших складових цієї правової конструкції та відсутність самого заподіяння шкоди як юридичного факту.
Враховуючи, що позивачем не доведено протиправної поведінки Кабінету Міністрів України, не надано суду доказів, які підтверджують завдання йому матеріальної шкоди (упущеної вигоди) діями відповідача та, відповідно, не доведено причинно-наслідкового зв'язку отримання матеріальних збитків (упущеної вигоди) і протиправним діянням відповідача, вказане свідчить про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в частині стягнення з держави Україна в особі Кабінету Міністрів України на користь позивача упущеної вигоди у розмірі 56 194 143,81 грн.
Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.
За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.
Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Крона-Компані» - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 листопада 2021 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.
Головуючий суддя О.М. Оксененко
Судді І.О. Лічевецький
Є.В. Чаку