21 липня 2022 року м. Дніпросправа № 340/4036/21
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Панченко О.М. (доповідач),
суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,
розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2021 року (м. Кропивницький, суддя Сагун А.В.) у справі № 340/4036/21
за позовом Приватного підприємства "Артур"
до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель, Головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Кропивницькому, Олександрівському, Знам'янському районах та м. Кропивницькому Кириченко Ярослави Іванівни, Старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель, Начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Кропивницькому, Олександрівському, Знам'янському районах та м. Кропивницькому Усольцевої Світлани Олександрівни
про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити дії,-
встановив:
У липні 2021 року Приватне підприємство "Артур" (далі позивач) звернулось до суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області (далі відповідач-1), Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель, Головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Кропивницькому, Олександрівському, Знам'янському районах та м. Кропивницькому Кириченко Ярослави Іванівни (далі відповідач-2), Старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель, Начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Кропивницькому, Олександрівському, Знам'янському районах та м. Кропивницькому Усольцевої Світлани Олександрівни (далі відповідач-3), у якому просило:
- визнати дії щодо проведення перевірки, державних інспекторів Кириченко Ярослави Іванівни та Усольцевої Світлани Олександрівни неправомірними;
- скасувати акти обстеження земельної ділянки, від 02.06.2021 року №304-ДК/377/АО/10/01/-21 та №304-ДК/336/АО/10/01/-21, складені за результатами проведення перевірки.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2021 року адміністративний позов задоволено частково, визнано дії щодо проведення перевірки, державних інспекторів Кириченко Ярослави Іванівни та Усольцевої Світлани Олександрівни неправомірними.
В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що відповідачі здійснили перевірку з порушенням процедури, встановленої Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Разом з тим, суд зазначив, що Акт обстеження земельної ділянки не є рішенням суб'єкта владних повноважень (індивідуальним актом) в розумінні ст. 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, а отже його висновки не можуть бути предметом спору.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, відповідач-1 оскаржив його в частині задоволення позовних вимог в апеляційному порядку, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Вимоги апеляційної скарги відповідача-1 мотивовано, зокрема тим, що судом першої інстанції враховано приписи Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», які набрали чинності 27.05.2021, однак перевірка земельних ділянок призначена наказом №304-ДК від 06.05.2021. Крім того, відповідач-1 вказує, що об'єктом перевірки була земельна ділянка, а не господарська діяльність підприємства. Також, відповідач-1 звертає увагу, що на час прийняття наказу №304-ДК від 06.05.2021, особа, яка використовує земельні ділянки, не була відомою. Відтак, відповідач-1 вважає, що приписи Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не стосуються перевірки земельних ділянок.
З цих підстав, відповідач-1 просить рішення суду першої інстанції скасувати в частині задоволення позовних вимог та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог в цій частині.
Позивач, відповідач-2 та відповідач-3 правом на подання відзиву на апеляційну скаргу відповідача-1 не скористались, відзиви на апеляційну скаргу відповідача-1 до суду не подали.
Розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження у відповідності до приписів ст. 311 КАС України.
Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм процесуального та матеріального права, апеляційний суд зазначає наступне.
Судом першої інстанції встановлено та сторонами справи не заперечується, що до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області надійшов лист 19.04.2021 за №2894/111-3-2021 ГУНП в Кіровоградській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, а саме фактів порушення встановлених норм землекористування на земельних ділянках з кадастровими номерами 3522583600:02:000:2321; кадастровий номер3522583600:02:000:9025.
Відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області від 06.05.2020 №304-ДК призначено здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів, шляхом проведення перевірки курганів розташованих в межах земельних ділянок: кадастровий номер 3522583600:02:000:2321; кадастровий номер3522583600:02:000:9025; кадастровий номер 3522583600:02:000:0210, розташованих на території Первозванівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області.
Проведення перевірки доручено здійснити старшому державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охоронною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель начальнику відділу контролю за використанням та охороною земель у Кропивницькому, Олександрівському, Знам'янському районах та м. Кропивницькому Усольцевій С. та державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охоронною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Кропивницькому, Олександрівському, Знам'янському районах та м. Кропивницькому Кириченко Я.
Під час перевірки посадовими особами контролюючого органу здійснено виїзд та обстежено земельні ділянки кадастровий номер 3522583600:02:000:2321; кадастровий номер 3522583600:02:000:9025; кадастровий номер3522583600:02:000:0210 розташовані на території Первозванівської сільської ради Кропивницького району.
За результатами проведення перевірки складені, зокрема акти обстеження земельної ділянки від 02.06.2021 року №304-ДК/377/АО/10/01/-21 та №304-ДК/336/АО/10/01/-21.
Відповідно до акту обстеження земельної ділянки від 02.06.2021 року №304-ДК/377/АО/10/01/-21 встановлено, що в межах земельної ділянки з кадастровим номером 3522583600:02:000:0210 знаходиться об'єкт культурної спадщини курган № 28 (згідно державного акту на право власності земельної ділянки від 05.07.2006 КР010714), який частково оброблений (розораний).
Згідно акту обстеження земельної ділянки від 02.06.2021 року №304-ДК/336/АО/10/01/-21 встановлено, що в межах земельної ділянки з кадастровим номером 3522583600:02:000:9025 знаходиться об'єкт культурної спадщини курган № 29 (згідно державного акту на право власності земельної ділянки від 11.01.2007 номер КР064107), який частково оброблений (розораний).
Посадовими особами відповідача складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об'єкту - земельної ділянки від 02.06.2021 № 304-ДК/256/АП/09/01/-21, відповідно до якого перевіркою встановлено, що на земельній ділянці:
- площею 0,0645 га, яка знаходиться в межах земельної ділянки з кадастровим номером 3522583600:02:000:0210, використовується ПП «АРТУР» згідно договору про встановлення права користування для сільськогосподарських потреб (емфітевзису) серія та номер: 35 виданий 01.12.2014 строком на сто років, в межах земельної ділянки знаходиться об'єкт культурної спадщини - курган №28, який розораний та оброблений та використовується ПП "АРТУР";
- площею 0,0921га (згідно обмірів), яка знаходиться в межах земельної ділянки з кадастровим номером 3522583600:02:000:9025(яка використовується ПП "АРТУР" на підставі договору оренди №44 від 13.12.2007 та додаткової угоди від 02.02.2010, строком дії до 31.12.2027) знаходиться об'єкт культурної спадщини - курган №29 який розораний та оброблений та використовується ПП "АРТУР".
Також, за результатами перевірки складено:
- протокол про адміністративне правопорушення № 304-ДК/0117П/07/01/-21 від 08.07.2021 року щодо заступника директора ПП "АРТУР";
- припис, реєстраційний № 304-ДК70155-Пр/03/01/-21 від 08.07.2021 року;
- повідомлення про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняттям ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу № 304-ДК/0093ШК/11/01/-21 від 08.07.2021 року (з додатками на 2 арк. - розрахунки розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки);
- постанова про закриття справи про адміністративне правопорушення № 304-ДК/0117По/08/01/-21 від 08.07.2021 року відносно в.о. директора ПП "АРТУР".
Вважаючи дії відповідача щодо складання актів за результатами здійснення обстеження земельної ділянки протиправними, а самі акти такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
Задовольняючи адміністративний позов частково, суд першої інстанції зазначив, що під час проведення перевірок земельних ділянок, які перебувають у користуванні позивача відповідачами порушено вимоги статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме не складено направлення на проведення перевірки, не повідомлено суб'єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності представника суб'єкта господарювання, не ознайомлено суб'єкта господарювання з актом перевірки.
Суд апеляційної інстанції погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Положеннями постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" визначено, що організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
Згідно з пп. 25-1 п. 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгекадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Приписами ст. 4 Закону України від 19.06.2003 № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі Закон № 963-IV) визначено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Статтею 5 Закону № 963-IV встановлено, що державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Приписами ст. 6 Закону № 963-IV передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
Відповідно до ст. ст. 9, 10 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Разом з тим апеляційний суд враховує, що Законом України від 28.04.2021 1423-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» статтю 9 Закону України №963-IV доповнено частиною п'ятою такого змісту:
"Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України "Про охорону земель", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
В свою чергу, статтю 2 Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі Закон №877-V) доповнено частиною такого змісту:
"Дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані із здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель".
Вказані зміни до Закону №877-V набрали чинності 27.05.2021 року.
Колегією суддів з матеріалів справи встановлено, а відповідачем не спростовано, що початок перевірки земельних ділянок відбувся за нового правового регулювання порядку здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Відтак, на думку суду, відповідач мав дотримуватись положень Закону №877-V, попри те, що перевірка земельних ділянок призначена наказом №304-ДК від 06.05.2021, адже відповідач під час проведення перевірки мав дотримуватись приписів законодавства, що чинні станом саме на час проведення перевірки.
Колегія суддів приймає до уваги, що згідно приписів ст. 4 Закону № 963-IV, який у спірному випадку є спеціальним, об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що об'єктом перевірки відповідача-1 на підставі наказу 304-ДК від 06.05.2021 були земельні ділянки, а не господарська діяльність позивача.
Так, зі змісту наказу від 06.05.2021 №304-ДК колегією суддів встановлено, що цим наказом призначено перевірки курганів, розташованих в межах земельних ділянок: кадастровий номер 3522583600:02:000:2321; кадастровий номер 3522583600:02:000:9025; кадастровий номер 3522583600:02:000:0210, розташованих на території Первозванівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області, що є об'єктами права державної власності.
В свою чергу, матеріали справи не містять доказів, що на час прийняття наказу №304-ДК, відповідачу була відома особа, яка використовує земельні ділянки, а також сам факт використання земельних ділянок.
Тому дії щодо проведення перевірки, які були здійснені до і під час складання актів обстеження земельних ділянок від 02.06.2021 року №304-ДК/377/АО/10/01/-21 та від 02.06.2021 року №304-ДК/336/АО/10/01/-21, не можна вважати неправомірними, адже у цих актах не зазначається особа порушника, вони складені лише за фактом встановлення порушення земельного законодавства.
Разом з тим, суд встановив, що того ж дня - 02.06.2021 року складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об'єкту - земельної ділянки від 02.06.2021 № 304-ДК/256/АП/09/01/-21, відповідно до якого перевіркою встановлено, що на земельній ділянці об'єкти культурної спадщини - курган №28 та № 29 розорані та оброблені та використовуються ПП "АРТУР".
В цьому випадку, подальше проведення перевірки виходить за межі, визначені наказом 304-ДК від 06.05.2021, оскільки стосуються конкретного суб'єкта господарської діяльності, щодо перевірки якого відповідачем має бути дотримано приписи ст. 9 Закону №963-IV та ст. 2 Закону №877-V щодо порядку здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Відтак, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що під час проведення перевірок земельних ділянок, що перебувають у користуванні позивача, відповідачами порушено вимоги статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме не складено направлення на проведення перевірки, не повідомлено суб'єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності представника суб'єкта господарювання, не ознайомлено суб'єкта господарювання з актом перевірки. Крім того, суд апеляційної інстанції вважає, що відповідачем мав бути прийнятий наказ про проведення перевірки безпосередньо ПП «АРТУР».
З огляду на це, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачі здійснили перевірку з порушенням процедури, встановленої Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а отже позовні вимоги в частинні визнання протиправними дій є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Натомість, доводами апеляційної скарги цей висновок не спростовано.
Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява N 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), Проніна проти України (заява N 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява N 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
Отже, інші доводи апеляційної скарги не потребують правового аналізу, оскільки не мають вирішального значення.
Згідно ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З цих підстав, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції об'єктивно, повно, всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, та ухвалив судове рішення без порушення норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Керуючись статтями 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
постановив:
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області - залишити без задоволення.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2021 року у справі № 340/4036/21- залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий - суддя О.М. Панченко
суддя С.М. Іванов
суддя В.Є. Чередниченко