18 липня 2022 року м. Рівне №460/7327/22
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Поліщук О.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи, адміністративну справу за позовом
ОСОБА_1
доРівненської міської ради Рівненської області
про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинення певних дій, -
ОСОБА_1 (далі-позивач) звернувся до суду з позовом до Рівненської міської ради Рівненської області (далі-відповідач), у якому просить суд:
визнати протиправною бездіяльність щодо неприйняття рішення з питання надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1000 га, яка розташована по АДРЕСА_1 , для індивідуального садівництва;
зобов'язати Рівненську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1000 га, яка розташована по АДРЕСА_1 , для індивідуального садівництва.
Стислий виклад позиції сторін.
Позовні вимоги ґрунтуються на тому, що 27 квітня 2021 року позивач звернувся до Рівненської міської ради з клопотаннями про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, до якого долучив усі документи, передбачені чинним законодавством. Проте, листом Управління земельних ресурсів Рівненської міської ради від ради від 29 грудня 2021 року № 01-11/174/2 позивача повідомлено про те, що на сесії Рівненської міської ради від 23 грудня 2021 року, рішення по суті питання не прийнято, оскільки, пропозиція надати згоду (підтримати проект про надання згоди на виготовлення проекту землеустрою) не набрала необхідної кількості голосів. Позивач вважає бездіяльність відповідача протиправною та такою, що порушує його права, свободи та законні інтереси, встановлені нормами Конституції та чинного законодавства України, оскільки Земельний кодекс України не містить такої підстави для неприйняття рішення, яку зазначив відповідач у своєму листі. З підстав, наведених у позовній заяві, просить суд задовольнити позов у повному обсязі.
21.04.2022 через відділ документального забезпечення суду надійшов відзив на позовну заяву, у якому з посиланням на вимоги земельного законодавства та законодавства про місцеве самоврядування відповідач заперечує проти позову. Свою позицію аргументує тим, що заява позивача була розглянута на сесії міської ради, однак рішення за результатами розгляду не прийнято, позаяк, проект рішення не набрав необхідної кількості голосів. Крім того, вказав, що розгляд заяви позивача не відбувся вчасно, оскільки ОСОБА_1 з власної волі просив зняти його питання з розгляду дев'ятого пленарного засідання другої сесії Рівненської міської ради. Також зауважив, що вид використання земельної ділянки на яку претендує позивач відповідно до його заяви суперечить оновленому плану зонування території на якій розташована така ділянка. Отже, відповідач вчинив всі дії в межах своїх повноважень, передбачені чинним законодавством. З наведених у відзиві підстав, просить суд відмовити у задоволенні позову.
29.04.2022 через відділ документального забезпечення суду надійшла відповідь на відзив, у якій позивач наголошує, що заяву про зняття з розгляду питання щодо надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою він до відповідача не подавав, а його підпис підроблений невідомою особою.
Заяви, клопотання учасників справи.
05.05.2022 через відділ документального забезпечення суду надійшла заява про долучення доказів до матеріалів справи: витяг з єдиного реєстру досудових розслідувань від 27.04.2022 щодо внесення відомостей за фактом імовірного підроблення його підпису на заяві про зняття питання щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою з розгляду сесії міської ради.
Процесуальні дії у справі.
Ухвалою суду від 25.03.2022 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено розглянути справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.
Відповідно до вимог частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Фактичні обставини та зміст спірних правовідносин.
Розглянувши матеріали, повно та всебічно з'ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, надавши оцінку всім аргументам учасників справи, судом встановлено наступне.
27 квітня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Рівненської міської ради через Центр надання адміністративних послуг у місті Рівному із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки площею 0,1000 га для індивідуального садівництва, яка розташована по АДРЕСА_1 . До заяви позивачем були долучені, графічні матеріали (викопіювання) місця розташування земельної ділянки.
Листом Управління земельних ресурсів Рівненської міської ради від ради від 29 грудня 2021 року № 01-11/174/2 позивача повідомлено про те, що на сесії Рівненської міської ради 23 грудня 2021 року проект рішення міської ради “Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки по АДРЕСА_1 (вільна від забудови земельна ділянка)”, не набрав необхідної кількості голосів депутатів для ухвалення.
Не погоджуючись з такою бездіяльністю відповідача та вважаючи її протиправною, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Докази відхилені судом та мотиви їх відхилення.
Суд не відхиляє докази подані учасниками справи. Відповідно до ст. 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Норми права, які застосував суд, та мотиви їх застосування.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III (далі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Відповідно до пункту “б” частини першої статті 81 ЗК України, громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Підпунктом “а” частини другої статті 83 ЗК України встановлено, що у комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності;
Відповідно до частин першої третьої статті 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (пункт “в” частини третьої статті 116 ЗК України).
За змістом частини четвертої статті 116 ЗК України, передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду цільового призначення.
У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, зокрема, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України.
Відповідно до положень частини шостої статті 118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
У частині сьомій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб'єктів земельно-правової процедури є взаємопов'язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність з урахуванням частини четвертої статті 116 ЗК України.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України, статтями 26, 33, 59 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Відповідно до частини п'ятої статті 46 Закону № 280/97-ВР, сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Отже, чинним законодавством України не передбачено право суб'єкта владних повноважень змінювати встановлений законом режим (періодичність) проведення сесій рад не менше одного разу на місяць у випадку надходження на розгляд до ради документів з питань відведення земельних ділянок (зокрема, клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, проекту землеустрою на погодження або затвердження тощо). Оскільки останні являються частинами єдиного процесу відведення земельних ділянок, а тому охоплюються терміном “питання відведення земельних ділянок”.
Мотивована оцінка аргументів сторін і висновки суду.
Зі змісту листа відповідача від 29 грудня 2021 року № 01-11/174/2 вбачається, що заява позивача розглянута на сесії Рівненської міської ради 23 грудня 2021 року та рішення по суті питання не прийнято, оскільки пропозиція надати згоду (підтримати проекти про надання згоди на виготовлення проекту землеустрою) не набрала необхідної кількості голосів депутатів.
Станом на час подання позивачем цього позову, рішення відповідача про надання дозволу на розробку проектів землеустрою чи відмову у наданні такої згоди не прийнято, що не заперечується і відповідачем.
Разом з тим, слід зазначити, що строк розгляду заяви є строком виконання органом місцевого самоврядування своїх повноважень (компетенції). Цей строк разом з іншими елементами (складовими) утворюють структуру повноважень суб'єкта владних повноважень. Недотримання строку виконання обов'язку є свідченням формального порушення реалізації повноважень, проте, повинно оцінюватися в межах причин і умов, які призвели до цього. Недотримання строку виконання обов'язку не означає припинення повноважень органу місцевого самоврядування і втрату ним правомочності на ухвалення будь-яких рішень, в тому числі й тих, які є предметом спору у цій справі.
Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР, рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.
З наведеного вбачається, що питання щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України, розглядаються виключно на пленарних засіданнях, а рішення з цих питань приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.
Як зазначено вище по тексту, рішення по суті заяви позивача від 27 квітня 2021 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою відповідачем, як того вимагає ЗК України не ухвалено.
При цьому, щодо наявного у листі відповідача від 29 грудня 2021 року № 01-11/174/2 покликання на підпункт 1 пункту 28.1 розділу 28 Регламенту Рівненської міської ради, згідно з яким розгляд проектів рішень на пленарних засіданнях Рівнеради може включати в себе відхилення проекту рішення (рішення не набрало необхідної кількості голосів), суд зауважує, що вказані положення регламенту не звільняють орган місцевого самоврядування як суб'єкта розпорядження землями від обов'язку навести відповідне мотивування прийнятого рішення у відповідності до положень чинного законодавства.
Така позиція суду узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 18 квітня 2019 року по справі № 826/6796/18 (провадження № К/9901/69164/18), що враховується судом при вирішенні даної справи відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.
Щодо покликань відповідача у відзиві про те, що позивач зняв з розгляду сесії поставлене у заяві від 27 квітня 2021 року питання, а також, про те що вид використання бажаної позивачем земельної ділянки суперечить плану зонування території на який розташована така ділянка, то суд вважає їх недоречними, оскільки жодна з цих підстав не зазначена у листі відповідача від 29 грудня 2021 року, який надісланий за результатами розгляду вказаної вище заяви ОСОБА_1 , а тому немає підстав для надання їм правової оцінки.
Отже, у даному випадку, суд констатує протиправну бездіяльність відповідача, яка полягає у не прийнятті відповідного рішення за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою згідно із чинним законодавством, а тому порушені права позивача підлягають відновленню в судовому порядку.
Відповідно до частини четвертої статті 245 КАС України, у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Вирішення питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства (в межах норм безоплатної приватизації) віднесено законом до виключної компетенції органу місцевого самоврядування, а наведеними вище положеннями чинного законодавства чітко визначені підстави, порядок, строки, процедура надання відповідачем такого дозволу, підстави для відмови у його наданні, а також форма прийняття відповідних рішень за наслідками голосування.
Разом з тим, відповідач як орган місцевого самоврядування зобов'язаний реалізовувати надані йому повноваження у спосіб, встановлений законом, із застосуванням норм законодавства, чинних на час вирішення відповідного питання регулювання земельних відносин.
Відповідно до ч.ч. 1-2 ст. 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Згідно положень ст. 9 Конституції України та ст. 17, ч. 5 ст. 19 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди та органи державної влади повинні дотримуватись положень Європейської конвенції з прав людини та її основоположних свобод 1950 року, застосовувати в своїй діяльності рішення Європейського суду з прав людини з питань застосування окремих положень цієї Конвенції.
У пункті 145 рішення від 15.11.1996 року у справі "Чахал проти Об'єднаного Королівства" Європейський суд з прав людини зазначив, що норма статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
Отже, "ефективний засіб правого захисту" у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату.
Таким чином, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Конституційний Суд України у своєму рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).
Так, спосіб захисту порушеного права має бути реальним та ефективним. В той же час, зобов'язання відповідача прийняти певне рішення на користь позивача може мати місце у випадку, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на свій розсуд.
В спірній ситуації відповідач за наслідками розгляду клопотання позивача не прийняв жодного рішення - ні про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у валсність, ні про відмову в його наданні, з наведенням відповідних мотивів. Отже, у суду відсутні підстави для зобов'язання відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою, а відтак у задоволенні позову в цій частині слід відмовити.
Водночас суд вважає, що для належного та ефективного захисту порушеного права слід зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву від 27.04.2022 з питання надання дозволу ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1000 га, яка розташована в АДРЕСА_1 (вільна від забудови) для індивідуального садівництва і прийняти рішення визначене статтею 118 Земельного кодексу України.
Порушені права та інтереси позивача.
Протиправна бездіяльність щодо неприйняття рішення по суті поставлених питань за заявою позивача, як того вимагає ЗК України, призвело до порушення подальшої реалізації права позивача на безоплатне отримання земельної ділянки у власність.
За приписами частини першої та другої статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
В ході судового розгляду адміністративної справи відповідач не виконав процесуального обов'язку доказування та не підтвердив правомірності своїх дій, натомість позивачем частково доведено ті обставини, на яких ґрунтуються його позовні вимоги, а тому позов належить задовольнити частково.
Судові витрати.
За наслідками розгляду даної справи розподіл судових витрат у відповідності до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України не здійснюється, оскільки позивач звільнений від сплати судового збору.
Керуючись статтями 241-246, 255, 257-262, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позовну заяву ОСОБА_1 до Рівненської міської ради задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Рівненської міської ради щодо неприйняття рішення з питання надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1000 га, яка розташована в АДРЕСА_1 (вільна від забудови земельна ділянка), для індивідуального садівництва.
Зобов'язати Рівненську міську раду повторно розглянути заяву від 27.04.2021 з питання надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1000 га, яка розташована в АДРЕСА_1 (вільна від забудови земельна ділянка), для індивідуального садівництва і прийняти рішення, визначене статтею 118 Земельного кодексу України.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Повний текст рішення складений 18 липня 2022 року
Учасники справи:
Позивач - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , ЄДРПОУ/РНОКПП НОМЕР_1 )
Відповідач - Рівненська міська рада Рівненської області (вул. Соборна, 12 а,м. Рівне,33028, ЄДРПОУ/РНОКПП 34847334)
Суддя О.В. Поліщук