13.07.2022 року м.Дніпро Справа № 904/5558/20
Центральний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого судді: Дарміна М.О. (доповідач)
суддів: Антоніка С.Г., Березкіної О.В.
при секретарі судового засідання Грачові А.С.
Представники сторін:
від Дніпропетровської обласної прокуратури: Масенко А.О., посвідчення №058505 від 07.12.2020 р., прокурор;
від Дніпропетровської міської ради: Пастернак В.В., Виписка з ЄДРЮОФОПГФ, представник;
від Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект": Бондаренко О.М., довіреність №бн від 11.01.2022 р., адвокат;
від Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради: Сірик А.С., довіреність №3/5-2151 від 09.12.2021 р., представник;
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект" на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 07.07.2021 (повний текст складено 14.07.2021, суддя Назаренко Н.Г.) у справі № 904/5558/20
за позовом Прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради, м. Дніпро
до Відповідача-1: Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, м. Дніпро
Відповідача-2: Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект", м. Дніпро
про визнання недійсними рішення про намір укласти договір про закупівлю послуг та договору про надання послуг
Короткий зміст позовних вимог та рішення суду першої інстанції:
У жовтні 2020 до Господарського суду Дніпропетровської області звернувся прокурор Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради з позовом до Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробничої фірми "Елітпроект", в якому просив (з урахуванням клопотання про уточнення позовних вимог):
- визнати недійсним рішення замовника - Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради у закупівлі №UA-2020-08-13-008188-а про намір укласти договір про закупівлю із ТОВ "БВФ "Елітпроект", оформлене протоколом засідання тендерного комітету Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради №13/08.1 від 13.08.2020;
- визнати недійсним договір про надання послуг від 25.08.2020 №25/08-2, укладений між Департаментом благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради та ТОВ "БВФ "Елітпроект".
В обґрунтування позовної заяви, Прокурор посилається на Вимоги прокуратури мотивовані тим, що Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради протиправно в порушення частини десятої статті 1, статті 40, частини третьої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» застосував переговорну процедуру закупівлі послуг з поточного ремонту автошляхів, за наслідком чого безпідставно прийняв спірне рішення та уклав спірний договір, що призвело до порушення інтересів територіальної громади міста Дніпро. За твердженням прокурора:
- у Департаменту були відсутні виняткові підстави для проведення переговорної процедури закупівлі;
- Департамент не обґрунтував необхідність у закупівлі додаткових послуг, а звернення мешканців міста Дніпро та роз'яснення Міністерства розвитку економіки торгівлі та сільського господарства України, на які послався Департаменту, не є документами, що обґрунтовують необхідність застосування переговорної процедури в розумінні пункту 8 частини шостої статті 40 Закону України «Про публічні закупівлі»;
- до проведення спірної закупівлі Департаментом за результатом проведення відкритих торгів вже був укладений договір про закупівлю послуг з поточного ремонту автошляхів, аналогічний спірному.
За твердженням заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури спірний договір, укладений між відповідачами у справі за результатом проведеної з порушенням вимог чинного законодавства спірної закупівлі, відповідно до статті 43 Закону України «Про публічні закупівлі» є нікчемним.
В обґрунтування наявності порушених інтересів держави та наявності підстав для представництва інтересів держави в суді прокурор послався на те, що порушення, допущені при проведенні спірної процедури закупівлі, унеможливлюють раціональне та ефективне використання коштів, спричиняють істотну шкоду інтересам держави та територіальної громади щодо здійснення права комунальної власності, тобто права територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном (коштами), що належать їй як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
За твердженням прокурора саме Дніпровська міська рада як орган місцевого самоврядування, виконавчим органом якої є Департамент благоустрою та інфраструктури, що провів спірну закупівлю та уклав спірний договір, є особою, до повноважень якої належить здійснення захисту інтересів держави та територіальної громади міста Дніпро у спірних правовідносинах, однак Дніпровська міська рада не вжила реальних заходів, направлених на попередження та усунення допущених порушень у сфері публічних закупівель, зокрема не звернулася до суду з відповідним позовом.
Рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 07.07.2021 у справі № 904/5558/20:
- у задоволенні клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект" про залишення позову без розгляду відмовлено;
- позов задоволено;
- визнано недійсним рішення замовника - Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради у закупівлі № UА-2020-08-13-008188-а про намір укласти договір про закупівлю із ТОВ “БВФ “Елітпроект”, оформлене протоколом засідання тендерного комітету Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради №13/08.1 від 13.08.2020;
- визнано недійсним договір про надання послуг від 25.08.2020 № 25/08-2, укладений між Департаментом благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради та інфраструктури Дніпровської міської ради та ТОВ "БВФ "Елітпроект";
- стягнуто з Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради на користь Дніпропетровської обласної прокуратури витрати по сплаті судового збору у сумі 2012,00 грн.;
- стягнуто з Товариства з обмеженою відповідальністю "БВФ "Елітпроект" на користь Дніпропетровської обласної прокуратури витрати по сплаті судового збору у сумі 2 102,00 грн.
Приймаючи рішення, місцевий господарський суд виходив з того, що:
- посилання на передчасність звернення прокурора з позовом, ненадання позивачу розумного строку для вжиття заходів для звернення з позовом, не приймаються судом з огляду на те, що з моменту повідомлення про наявність виявлення прокуратурою ознак порушень законодавства щодо укладання відповідачем-1 з ТОВ «БВФ «Елітпроект» спірного договору із застосуванням переговорної процедури закупівлі (23.09.2020) по дату звернення прокурора з даним позовом (12.10.2020), Дніпровською міською радою не надано доказів самостійного звернення до суду з відповідним позовом. Суд кваліфікував невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, як бездіяльність;
- відмовляючи в задоволенні клопотання відповідача-2 про залишення позову без розгляду у зв'язку з відсутністю підстав для представництва інтересів держави, місцевий господарський суд зазначив про те, що Державна аудиторська служба України не могла набути статусу позивача у даній справі через відсутність на момент звернення прокурора з цим позовом виявлених під час контрольного заходу порушень, а тому прокурор правомірно не визначив її в якості позивача;
- з приводу неможливості здійснення представництва прокурора у суді інтересів громади міста в особі Дніпровської міської ради, враховуючи, що органи прокуратури можуть представляти лише ті органи місцевого самоврядування, які наділені повноваженнями органів виконавчої влади, суд встановив, що уповноважений орган не здійснював заходи фінансового контролю у спірній закупівлі, він не міг набути статусу позивача у справі за позовом прокурора, а тому прокурор правомірно звернувся до суду в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради.
Щодо доводів сторін по суті спору та встановлених обставин справи:
- неможливість надання послуг з поточного ремонту автошляхів за основним договором №03/02-2 від 03.02.2020, у зв'язку зі зменшенням реального фінансування видатків, та необхідність проведення переговорної процедури, на що посилався відповідач, спростовано відсутністю виняткових умов та необхідністю укладення договору про закупівлю послуг з поточного ремонту автошляхів з ТОВ «БВФ «Елітпроект», оскільки на момент укладення за переговорною процедурою 25.08.2020 спірного договору діяв основний договір №03/02-2 від 03.02.2020 з ціною договору 351 818 049,82 грн. (згідно додаткової угоди №10 від 25.08.2020);
- фактично 25.08.2020 до основного договору №03/02-2 від 03.02.2020 укладено 4 додаткові угоди (№7-10 від 25.08.2020), за якими ціна договору 25.08.2020 зменшена з 555 339 141,77 грн. до 351 818 049,82 грн.;
- відповідачами не доведено, що ТОВ «БВФ «Елітпроект» має такі ознаки, у порівнянні з іншими суб'єктами господарювання, притаманні лише цьому підприємству, що давало б підстави у проведенні закупівлі додаткових аналогічних робіт чи послуг саме у цього учасника, а не у інших суб'єктів господарювання за результатами проведення відкритих торгів. Посилання як на підставу для застосування переговорної процедури лише на наявність основного договору між замовником та учасником процедури закупівлі послуг, за яким надавались аналогічні послуги, свідчить про формальні підстави для застосування переговорної процедури в оскаржуваній закупівлі;
- посилання у повідомленні про намір укласти договір про закупівлю в обґрунтування застосування переговорної процедури на роз'яснення Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України є неправомірним, оскільки роз'яснення, листи центральних органів виконавчої влади не є нормативно-правовими актами, вони мають лише роз'яснювальний, інформаційний характер і не встановлюють правових норм (п. 8 ч. 6 ст. 40 Закону України «Про публічні закупівлі»);
- звернення громадян у розумінні вимог п. 8 ч. 6 ст. 40 Закону України «Про публічні закупівлі» не є документом, який обґрунтовує можливість застосування переговорної процедури. Разом з тим, замовником у відповідь на запит уповноваженого органу зазначено про наявність звернень мешканців міста, які стали підставою для проведення процедури закупівлі №UA-2019-11-29-002239-b та укладення договору від 03.02.2020 №03/02-2 з переможцем торгів, яка не є предметом оскарження;
- щодо підстав для застосування переговорної процедури замовник обмежився посиланням на роз'яснення Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 03.10.2020, у той же час звернення мешканців м. Дніпра як на підставу для застосування переговорної процедури у спірній закупівлі замовником до пояснень не надано. Будь-які інші посилання у повідомленні про намір укласти договір відсутні;
- згідно з висновком Державної аудиторської служби від 16.10.2020 про результати моніторингу процедури спірної закупівлі встановлено порушення вимог Закону України «Про публічні закупівлі» під час застосування переговорної процедури (замовником здійснено переговорну процедуру на суму, яка на момент оголошення переговорної процедури закупівлі (13.08.2020) була передбачена в основному договорі та в подальшому була зменшена на зазначену суму; повідомлення про намір укласти договір не містить посилань на експертні, нормативні, технічні та інші документи, що підтверджують виникнення необхідності у закупівлі додаткових аналогічних послуг у того самого учасника; замовник не підтвердив наявність підстав щодо застосування переговорної процедури закупівлі, чим порушив вимоги п. 5 ч. 2 ст. 40 Закону України «Про публічні закупівлі»);
- порушення, які виявлені Держаудитслужбою під час моніторингу процедури закупівлі, аналогічні тим, які вказані прокурором у позові;
- відмовляючи в прийнятті в якості доказу аудиторський висновок (звіт незалежного аудитора), який складено ТОВ «АФ «Ресурс-Аудит» на замовлення ТОВ «БВФ «Елітпроект», судом встановлено, що звіт від 20.05.2021 не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії;
- прокурор, звертаючись з позовом до суду, дотримався передбачених чинним законодавством вимог для представництва інтересів держави, з огляду на положення ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», в частині процесуального права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради (крім того, самого факту бездіяльності Дніпровської міської ради для втручання прокурора є достатньо), та на положення ст.ст. 7, 142 Конституції України, ст.ст. 10, 60, 62 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині наявності у позивача повноважень у сфері публічних закупівель і прав для їх захисту, які за обставинами справи ним не здійснюються.
Підстави, з яких порушено питання про перегляд судового рішення та узагальнені доводи апеляційної скарги:
Не погодившись з рішенням місцевого господарського суду, Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, Дніпровська міська рада та Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект" звернулись до Центрального апеляційного господарського суду із апеляційними скаргами, в яких просять скасувати рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 07.07.2021 у справі № 904/5558/20 у повному обсязі, у задоволенні позову відмовити у повному обсязі
Центральний апеляційний господарський суд постановою від 20 жовтня 2021 року скасував рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 07 липня 2021 року у справі № 904/5558/20, позов Прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради залишив без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурор у цій справі не підтвердив підстави для представництва ним інтересів держави в особі Дніпровської міської ради, неправильно визначив Дніпропетровську міську раду органом, уповноваженим державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, з огляду на що дійшов висновку про те, що позовна заява прокурора є такою, що підписана особою, яка не мала права її підписувати. За висновком суду саме Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради як виконавчий орган міської ради є стороною спірних рішення та договору, юридичною особою, яка може від свого імені придбавати майнові права та нести обов'язки, яка є розпорядником бюджетних коштів, здійснює процедуру закупівель товарів, робіт і послуг за рахунок бюджетних коштів згідно із законодавством України, та може бути позивачем у справі.
Постановою Верховного Суду від 19 травня 2022 року касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задоволено частково; Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 20 жовтня 2021 року у справі № 904/5558/20 скасовано. Справу № 904/5558/20 передано на новий розгляд до Центрального апеляційного господарського суду
Рішення суду касаційної інстанції вмотивовано тим, що апеляційний господарський суд не врахував, що у випадку, якщо суд встановить, що визначений прокурором позивач не є органом, уповноваженим державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах, тобто, відбулося звернення прокурора в інтересах неналежного позивача, це має процесуальним наслідком відмову в задоволенні відповідного позову, а не залишення позову прокурора без розгляду на підставі положень пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (подібний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 05 жовтня 2021 року у справі № 925/1214/19 та від 16 лютого 2022 року у справі № 904/1407/21).
Висновок суду апеляційної інстанції про те, що прокурор неправильно визначив Дніпровську міську раду позивачем у справі є передчасним, зробленим з неправильним застосуванням положень статті 143 Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", з порушенням вимог частини четвертої статті 236 Господарського процесуального кодексу України.
Узагальнення доводів апеляційних скарг:
В обґрунтування заявлених вимог скаржники зазначають таке:
- звернення прокурора до суду з позовом 12.10.2020 не може вважатись наданням розумного строку компетентному органу для реагування на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявленого прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації;
- враховуючи, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу, саме лише посилання у позовній заяві на дотримання прокурором порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", без доведення надання суб'єкту владних повноважень розумного строку для реагування після отримання повідомлення, не може підтвердити виконання ним зазначеного порядку та слугувати достатнім для підтвердження судом підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі (цього органу в суді);
- при визначенні поняття «розумний строк» одним з критеріїв є важливість та значення справи для міста/держави (п. 19 постанови Верховного Суду від 20.02.2021 у справі №928/468/20), але справа №904/5558/20 не містить ознак значного публічного інтересу, більш того, предметом справи є встановлення наявності/відсутності законності проведення процедури переговорної закупівлі та укладення спірного договору про надання послуг;
- сама по собі обставина незвернення Дніпровської міської ради із позовом упродовж певного часового періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неможливість виконання позивачем функцій із захисту інтересів держави;
- у даних правовідносинах головними розпорядниками бюджетних коштів є Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, а не Дніпровська міська рада, як помилково зазначив суд в рішенні від 07.07.2021. Вказане свідчить про відсутність порушень прав територіальної громади міста в особі Дніпровської міської ради. Позов прокуратури є передчасним та таким, який поданий з порушенням абз. 3 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру". Інтереси держави не порушені;
- звертаючись з позовом у даній справі, у т.ч. до Департаменту, та визначаючи в якості органу, що уповноважений на здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах саме Дніпровську міську раду, прокурор фактично створив парадоксальну ситуацію, за якої позивачем та одним із відповідачів у справі є одна і та ж особа - Дніпровська міська рада. Таким чином, позивачем і відповідачем у справі є фактично одна і та ж сама особа, розгляд заявленого позову у цій частині є неможливим за відсутністю спору як такого. На вказані доводи суд належної уваги не звернув;
- у зв'язку зі зменшенням обсягів закупівлі, зокрема, з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника, останнім зменшено ціну договору замість первісно встановлених 600 424 252,56 грн. до 351 818 049,82 грн. Вказане здійснено у зв'язку з перерозподілом коштів на інші сфери діяльності благоустрою, у зв'язку з чим суму договору було зменшено до 351 818 049,82 грн. Також, суд припустився помилки у рішенні щодо ціни оскаржуваного договору від 25.08.2020 №25/08-2, зазначивши суму в розмірі 159 965 491,95 грн. Додатковою угодою №5 до договору №25/08-2 від 22.12.2020 ціна договору склала 129 011 099,12 грн. (копія договору додавалась в рамках додаткових пояснень Департаменту 27.05.2021). Вказане, на думку скаржників, свідчить, що доказам, поданим Департаментом господарському суду, не тільки не надавалась оцінка, вказані докази навіть не містяться в мотивувальній частині рішення суду;
- винятковість обставин проведення переговорної процедури закупівлі з ТОВ «БВФ «Елітпроект» підтверджується: положеннями п.п. 3.1., 3.6. Правил ремонту і утримання міських вулиць та доріг; зверненням мешканців міста (в кількості 43); приписами Департаменту Національної поліції (6) та рішенням виконавчого комітету Дніпровської міської ради про відшкодування шкоди, завданої автомобілям мешканців об'єктами благоустрою внаслідок потрапляння авто в ями на дорожньому покритті (5) (вказані докази містяться в матеріалах справи). А також, неможливістю виконання у повному обсязі планових ремонтних робіт на визначеній кількості об'єктів (ділянок доріг) в рамках договору №03/02-2 від 03.02.2020, у зв'язку зі зменшенням реального фінансування видатків (вказані докази містяться в матеріалах справи). Роз'ясненням Мінекономіки торгівлі та розвитку (вказаний доказ міститься в матеріалах справи). Суд першої інстанції не надав мотивованої оцінки переліченим доказам, у мотивувальній частині рішення суду відсутні будь-які згадки, а також оцінка вказаних фактів;
- планові показники титульного списку об'єктів на поточний ремонт вулично-дорожньої мережі міста Дніпро на 2020, у повному обсязі виконані не були, а тому вказаний фактор слугував підставою винятковості для прийняття замовником рішення про проведення переговорної процедури з ТОВ «БВФ «Елітпроект»;
- замовник виконав вимоги п. 5 ч. 2 ст. 40 Закону України «Про публічні закупівлі» та обґрунтовано його застосував, виходячи з потреб і конкретних обставин;
- частиною 1 статті 13 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що закупівлі можуть здійснюватися шляхом застосування однієї з таких конкурентних процедур як відкриті торги, торги з обмеженою участю та конкурентний діалог. Однак, ч. 2 зазначеної статті передбачає, як виняток та відповідно до умов, визначених у частині другій статті 40 цього Закону, замовники можуть застосовувати переговорну процедуру закупівлі;
- замовник самостійно визначає документи, що підтверджують наявність умов застосування переговорної процедури закупівлі, що говорить про виключні повноваження замовника обґрунтувати необхідність у проведенні закупівлі в порядку ст. 40 Закону України «Про публічні закупівлі». Норми ч. 6 ст. 40 Закону надають можливість для застосування необмеженого переліку документів, які можливо застосувати в якості обґрунтувань застосування переговорної процедури закупівлі. Таким чином, на думку скаржників, застосування в якості обґрунтування роз'яснення Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України і звернення громадян є доцільним та таким, що відповідає статті 40 Закону;
- місцевий господарський суд спір по суті не вирішив, самоусунувся від ухвалення законного та обґрунтованого рішення по суті спору і позбавив права Департаменту бути почутим під час розгляду справи;
- частиною 11 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» встановлено, що орган державного фінансового контролю моніторингу не має права вчиняти дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель замовника у разі оскарження висновку державного фінансового контролю в суді. Однак, суд посилався саме на висновок Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі UA-2020-08-13-008188-а, який оскаржується в Окружному адміністративному суді м. Києва у справі №640/6249/20;
- ст. 2 та ст. 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" не встановлюють зобов'язання замовника здійснювати заходи щодо усунення виявленого порушення шляхом розірвання договору;
- враховуючи п. 1 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про публічні закупівлі», договір за вказаних у ст. 43 Закону ознак визнається саме нікчемним, а не оспорюваним. У Законі України «Про публічні закупівлі» є пряме посилання на нікчемність правочину і вказані ознаки повністю підпадають під конкретні правовідносини, що говорить саме про нікчемність, а не оспорюваність, на що суд не звернув уваги та дійшов помилкового висновку;
- у той же час скаржники вважають, що спірний договір не суперечить жодному припису ст. ст. 203, 215 Цивільного кодексу України, а тому відсутні підставу для визнання його недійсним;
- матеріали справи не містять будь-яких і претензій сторін оспорюваного правочину щодо якості або кількості наданих послуг;
- судом не враховано подальші наслідки такого звернення для вказаної територіальної громади м. Дніпра, що полягають у спричиненні додаткової шкоди громаді міста, у зв'язку з можливим зверненням третіх осіб (контрагента за спірним договором) з позовом щодо відшкодування з Закупівлі можуть здійснюватися шляхом застосування однієї з таких конкурентних процедур:битків за виконані послуги, які були передбачені договором від 25.08.2020. Вказані можливі заходи зі сторони третіх осіб не відповідатимуть правам та інтересам м. Дніпра, за захистом яких прокурор звернувся до суду.
Узагальнені доводи інших учасників провадження у справі:
Прокурор просив апеляційні скарги залишити без задоволення, а рішення - без змін, з підстав, викладених у відзивах на апеляційні скарги.
Процедура апеляційного провадження в апеляційному господарському суді:
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 19.05.2022 касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задоволено частково. Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 20 жовтня 2021 року у справі № 904/5558/20 скасовано. Справу № 904/5558/20 передано на новий розгляд до Центрального апеляційного господарського суду
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями Центрального апеляційного господарського суду від 09.06.2022 для розгляду справи №904/5558/20 визначено колегію суддів у складі: головуючого судді Дарміна М.О. (доповідач), суддів: Березкіної О.В., Антоніка С.Г.
Ухвалою суду від 16.06.2022 прийнято справу №904/5558/20 до свого провадження. Апеляційні скарги Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект" на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 07.07.2021 у справі № 904/5558/20 прийнято до спільного розгляду. Розгляд справи призначено у судовому засіданні на 06.07.2021 на 12:20 годин.
Ухвалою суду від 06.07.2022 розгляд апеляційних скарг Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект" на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 07.07.2021 у справі № 904/5558/20 відкладено на 13.07.2022 на 12:30 год.
13.07.2022 у судовому засіданні, за участю представників сторін, оголошено вступну та резолютивну частину постанови Центрального апеляційного господарського суду.
Як вірно встановлено місцевим господарським судом, підтверджено матеріалами справи і не оспорюється сторонами спору:
Місцевим господарським судом встановлено, що у часі серпень 2020 року між відповідачами укладено оспорюваний договір за таких обставин.
Так, 13.08.2020 на веб-порталі Уповноваженого органу з питань публічних закупівель оприлюднено повідомлення замовника Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради про намір укласти з ТОВ «БВФ «Елітпроект» (відповідач-2) договір про закупівлю послуг з поточного ремонту автошляхів з очікуваною вартістю 159 965 491,95 грн. Підставою для застосування переговорної процедури замовником визначено необхідність у закупівлі додаткових аналогічних робіт чи послуг у того самого учасника, що передбачені в основному договору про закупівлю, який укладений за результатами проведення тендера та/або здійснюється протягом трьох років після укладення договору про закупівлю і загальна вартість таких робіт чи послуг не перевищує 50 відсотків ціни основного договору про закупівлю (п. 5 ч. 2 ст. 40 Закону України «Про публічні закупівлі»).
В обґрунтування застосування переговорної процедури замовник послався на роз'яснення Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 27.05.2020, звернення мешканців м. Дніпра і наявність основного договору №03/02-2 від 03.02.2020 про надання послуг з поточного ремонту автошляхів, укладеного між Департаментом благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради і ТОВ «БВФ «Елітпроект» на суму 593 369 398,38 грн., зі строком дії до 31.12.2020.
У подальшому, на підставі протоколу засідання тендерного комітету Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради №13/08.1 від 13.08.2020 замовником прийнято рішення про намір укласти з ТОВ «БВФ «Елітпроект» договір на виконання послуг з поточного ремонту автошляхів.
25.08.2020 між Департаментом благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради (відповідач-1) та ТОВ «БВФ «Елітпроект» укладено договір №25/08-2, за умовами якого виконавець зобов'язався надати, а замовник прийняти і сплатити такі послуги: ДК 021:2015:45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв'язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь (ДСТУ Б.Д.1.1 1:2013 Послуги з поточного ремонту автошляхів). Найменування послуги: ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 Послуги з поточного ремонту автошляхів (Додаткові послуги до договору від 03.02.2020 №03/02-2).
Ціна договору становить: 159 965 491,95 грн., в тому числі ПДВ 26 660 915,33 грн. Ціна договору може бути зменшена за взаємною згодою сторін залежно від обсягу реального бюджетного фінансування (п. 3.1., 3.2. Договору). В подальшому між сторонами укладено Додаткову угодою №5 від 22.12.2020, за якою ціна договору склала 129 011 099,12 грн.
Пунктом 5.1. Договору встановлено, що строк надання послуг: до 31.12.2020.
Пунктом 5.2. Договору встановлено місце надання послуг: м. Дніпро.
Укладений Договір набирає чинності з моменту підписання і діє до 31.12.2020, а в частині розрахунку - до повного виконання зобов'язань. Згідно з ч. 3 ст. 631 Цивільного кодексу України сторони домовились, що умови договору застосовуються до відносин між ними, які виникли до його укладання, а саме: з 17.08.2020 (п. 10.1 Договору).
23.09.2020 Дніпропетровська обласна прокуратура звернулась до Дніпровської міської ради із запитом №15/2-22вих-20, в якому просила у строк до 30.09.2020 надати інформацію про те, чи вживались Дніпровською міською радою заходи до усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель під час застосування замовником переговорної процедури у закупівлі послуг з поточного ремонту автошляхів за Договором №25/08-2 від 25.08.2020, а також повідомити про те, чи зверталась міська рада з позовом до суду, причини невжиття таких заходів.
У відповіді на запит №7/11-2534 від 28.09.2020 Дніпровська міська рада повідомила про те, що представниками міської ради не здійснювалась робота щодо підготовки позовної заяви стосовно викладених у листі обставин.
Листом №15/2-142вих-20 від 07.10.2020 Дніпропетровська обласна прокуратура повідомила Дніпровську міську раду про прийняте адресантом рішення щодо звернення до Господарського суду Дніпропетровської області з позовною заявою в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради до Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, ТОВ «БВФ «Елітпроект» про визнання недійсними рішення, договору про закупівлю послуг №25/08-2 від 25.08.2020.
Згідно з планом закупівлі 13.08.2020 Департаментом електронної системи закупівель оприлюднено інформацію про закупівлю ДСТУ Б.Д. 1.1-1:2013 Послуги з поточного ремонту автошляхів UA-2020-08-13-008-а за переговорною процедурою.
22.09.2020 Державною аудиторською службою України прийнято рішення (наказ від 22.09.2020 №26, що 23.09.2020 опубліковано в електронній системі закупівель) про початок моніторингу переговорної процедури закупівлі позивача - UA-2020-08-13-00818.
Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель відповідача-1 на 2020 рік, обґрунтування застосування переговорної процедури, повідомлення про намір укласти договір під час застосування переговорної процедури від 13.08.2020, договір про надання послуг від 25.08.2020 №25/08-2, повідомлення про внесення змін до договору, додаткові угоди від 29.09.2020 № 1 та № 2 до Договору.
05.10.2020 в електронній системі закупівель Держаудитслужбою оприлюднено запит про надання відповідачем-1 пояснень в межах проведення моніторингу закупівлі U.A-2020-08-13-008188-а.
У відповідь на вказаний запит 08.10.2020 відповідачем-1 оприлюднено в електронній системі закупівель пояснення, в яких викладено обґрунтування своєї позиції щодо питань, порушених у запиті Держаудитслужби від 05.10.2020.
Держаудитслужбою за результатами моніторингу закупівлі (ID моніторингу UA- 2020-08-13-008188-а) 16.10.2020 складено висновок про результати моніторингу закупівлі, який опубліковано в електронній системі закупівель 16.10.2020.
Вказаний висновок експертної установи наразі є предметом позовних вимог Департаменту в межах розгляду адміністративної справи №640/27265/20 про визнання протиправним та скасування висновку Держаудитслужби від 16.10.2020.
Обставини справи, встановлені судом апеляційної інстанції та оцінка апеляційним господарським судом доводів учасників провадження у справі і висновків суду першої інстанції:
Заслухавши доповідь судді-доповідача щодо змісту судового рішення, перевіривши повноту встановлення господарським судом обставин справи та докази у справі на їх підтвердження, їх юридичну оцінку, а також доводи апеляційної скарги в межах вимог, передбачених статтею 269 Господарського процесуального кодексу України, колегія суддів апеляційного господарського суду встановила, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню в силу наступного:
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади врегульовані Законом України "Про публічні закупівлі", метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Ст. 1 Закону України "Про публічні закупівлі" передбачено, що публічна закупівля - це придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом; товари - це продукція, об'єкти будь-якого виду та призначення, у тому числі сировина, вироби, устаткування, технології, предмети у твердому, рідкому і газоподібному стані, а також послуги, пов'язані з постачанням таких товарів, якщо вартість таких послуг не перевищує вартості самих товарів.
Закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об'єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням ( ст. 3 Закону України "Про публічні закупівлі" ).
Відповідно до ст. 13 Закону України «Про публічні закупівлі» закупівлі можуть здійснюватися шляхом застосування однієї з таких конкурентних процедур: відкриті торги; торги з обмеженою участю; конкурентний діалог.
Як виняток та відповідно до умов, визначених у частині другій статті 40 цього Закону, замовники можуть застосовувати переговорну процедуру закупівлі ( ч. 2 ст. 13 Закону України «Про публічні закупівлі» ).
Згідно з ч. 1 ст. 40 Закону України «Про публічні закупівлі» переговорна процедура закупівлі використовується замовником як виняток і відповідно до якої замовник укладає договір про закупівлю після проведення переговорів щодо ціни та інших умов договору про закупівлю з одним або кількома учасниками процедури закупівлі.
Пунктом 5 ч. 2 ст. 40 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що переговорна процедура закупівлі застосовується замовником як виняток у разі, зокрема, якщо після укладення договору про закупівлю у замовника виникла необхідність у закупівлі додаткових аналогічних робіт чи послуг у того самого учасника. Можливість і умови таких додаткових робіт чи послуг можуть бути передбачені в основному договорі про закупівлю, який укладений за результатами проведення тендера. Закупівля додаткових аналогічних робіт чи послуг у того самого учасника здійснюється протягом трьох років після укладення договору про закупівлю, якщо загальна вартість таких робіт чи послуг не перевищує 50 відсотків ціни основного договору про закупівлю, укладеного за результатами проведення тендера.
Відповідно до ч. ч. 4, 5, 6 ст. 40 Закону України «Про публічні закупівлі» за результатами проведених переговорів з учасником (учасниками) процедури закупівлі замовник приймає рішення про намір укласти договір про закупівлю. Повідомлення про намір укласти договір про закупівлю обов'язково безоплатно оприлюднюється в електронній системі закупівель протягом одного дня після ухвалення рішення.
Повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, зокрема, повинно містити таку інформацію: найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, його категорія, умова застосування переговорної процедури закупівлі відповідно до частини другої цієї статті, обґрунтування застосування переговорної процедури закупівлі експертні, нормативні, технічні та інші документи, що підтверджують наявність умов застосування переговорної процедури закупівлі.
Відповідно до ч. 1 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Як зазначив Конституційний Суд України у рішенні № 3-рп/99 від 08 квітня 1999 року поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (пункти 4, 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України № 3-рп/99 від 08 квітня 1999 року).
Відповідно до статті 2 Закону України "Про публічні закупівлі" до замовників, які здійснюють закупівлі відповідно до цього Закону, належать, зокрема, органи державної влади (орган законодавчої, органи виконавчої, судової влади), та правоохоронні органи держави, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, об'єднання територіальних громад.
Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. У статті 143 Конституції України зазначено, що місцеві органи самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки та збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації, установи.
Завданням органу місцевого самоврядування, зокрема міської ради, є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності (аналогічні висновки містяться у постановах суду касаційної інстанції від 30.07.2020 у справі № 904/5598/18, від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18).
За змістом пунктів 15, 22, 23 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.
Відповідно до частини четвертої статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування» органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Ст. 16. Організаційно-правова, матеріальна і фінансова основи місцевого самоврядування. 1. Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. 2. Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. 3. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. 4. Рішення про наділення міських рад правами щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад. У разі якщо територіальна громада району в місті внаслідок референдуму не прийме рішення про передачу права управління майном та фінансами відповідній міській раді, а територіальна громада міста або міська рада не прийняла рішення про створення органів місцевого самоврядування районів у місті, міська рада здійснює управління майном та фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, та несе відповідальність перед громадою відповідного району у місті. 5. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. 6. Місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів. 7. Органи місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження та власні бюджетні кошти. 8. Сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення) рада може наділяти частиною своїх повноважень органи самоорганізації населення, передавати їм відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для здійснення цих повноважень, здійснює контроль за їх виконанням. 9. Сільські, селищні, міські, районні у містах, районні, обласні ради мають печатки із зображенням
Ст. 61. Місцеві бюджети. 1. Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно складають та схвалюють прогнози відповідних місцевих бюджетів, розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України. 2. Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання. 3. Складання і схвалення прогнозів районних і обласних бюджетів, складання і виконання відповідних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації згідно з Бюджетним кодексом України. 4. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону. 5. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами.
Ст. 71. Гарантії місцевого самоврядування, його органів та посадових осіб. 1. Територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. 2. Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом. 3. У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування. 4. Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
З аналізу вказаних норм матеріального права вбачається, що Дніпровська міська рада може здійснювати контроль щодо законності проведених закупівель за бюджетні кошти, прийнятих за результатом проведених закупівель рішень та контроль за ефективністю використання бюджетних коштів при укладення спірного договору, а як вбачається спірний договору був укладений за наслідками проведеної Департаментом закупівлі із застосуванням переговорної процедури і предметом цього договору є надання Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельно-виробнича фірма «Елітпроект» послуг з поточного ремонту автошляхів міста Дніпро, оплата за які здійснюється на підставі рахунків та підписаних сторонами актів наданих послуг безпосередньо після надходження коштів відповідного бюджетного призначення на реєстраційний рахунок замовника, тобто за бюджетні кошти.
За змістом частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є представницькими органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно з частинами першою та другою статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Аналогічні положення містяться і у частині восьмій статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до пункту 1.1. Положення про Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, затвердженого рішенням міської ради № 54/16 від 01 грудня 2016 року, Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради є виконавчим органом Дніпровської міської ради.
Отже Дніпровська міська рада є представницьким органом місцевого самоврядування, а Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради - є виконавчим органом Дніпровської міської ради. Тобто і Дніпровська міська рада, яку прокурор визначив позивачем у цій справі, і відповідач у справі - Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради є органами місцевого самоврядування. При цьому Департамент хоча і є самостійною юридичною особою, проте у питаннях здійснення його повноважень він підконтрольний і підзвітний Дніпровській міській раді.
Органи місцевого самоврядування відокремлені від держави. Вони можуть самостійно звертатись до суду з метою захисту своїх прав.
У постанові від 26.06.2019 р. у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду вказала, що в судовому процесі держава бере участь у справі, як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах.
У випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов'язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема, цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов'язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (аналогічні висновки, викладено у пунктах 6.21., 6.22. постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19., 4.20. постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, у пункті 26 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).
У судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (пункт 27 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).
У спорах, які пов'язані з проведенням публічних закупівель, позивачами можуть бути декілька уповноважених органів, які здійснюють контроль і моніторинг у сфері публічних закупівель, залежно від повноважень, в межах яких ці органи діють, та характеру спірних правовідносин.
При цьому закон не зобов'язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах і звертатись з позовом до суду. Належним буде звернення в особі хоча б одного з них. Аналогічний висновок Верховного Суду міститься у постановах від 19 серпня 2020 року у справі № 923/449/18, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20, на які правильно послався заступник керівника обласної прокуратури у касаційній скарзі, а також у постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 18 червня 2021 року у справі № 927/491/19.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.09.2020 р. у справі № 469/1044/17 (п. 38 ) зазначено, що за певних обставин прокурор може звертатись до суду в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, зокрема, тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 27.01.2021 р. у справі № 917/341/19, від 02.02.2021 р. у справі № 922/1795/19, від 07.04.2021 р. у справі № 917/273/20.
В своїй постанові від 19 травня 2022 року, якою касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задоволено частково, постанову Центрального апеляційного господарського суду від 20 жовтня 2021 року у справі № 904/5558/20 скасувано, а справу № 904/5558/20 передано на новий розгляд до Центрального апеляційного господарського суду, Верховний Суд виклав наступні вказівки:
« …. суд апеляційної інстанції, не дослідив належним чином, чи обґрунтував та довів заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури при зверненні з позовом у цій справі існування обставини порушення або загрози порушення інтересів держави загалом та довів заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури при зверненні з позовом у цій справі існування обставини порушення або загрози порушення інтересів держави загалом та / або інтересів територіальної громади міста Дніпра зокрема, чи обґрунтував, та якщо обґрунтував, то як саме, наявність порушення матеріальних або інших інтересів держави внаслідок проведення спірної закупівлі шляхом застосування переговорної процедури та внаслідок укладення спірного правочину, зокрема чи посилався на нераціональне, нецільове та неефективне використання грошових коштів Департаментом, на спричинення шкоди інтересам держави та / або територіальної громади, чи обґрунтував та як саме необхідність захисту порушених інтересів держави, підстави для здійснення представництва інтересів держави в суді. Тобто суд апеляційної інстанції не з'ясував з достовірністю, у чому саме за твердженням заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури у спірних правовідносинах полягає порушений інтерес держави. Суд апеляційної інстанції не перевірив висновки місцевого господарського суду щодо цих обставин….
… апеляційний господарський суд в оскаржуваній постанові послався на ці висновки Верховного Суду. Однак, при цьому суд апеляційної інстанції не дослідив обставин, що підлягають встановленню відповідно до цих висновків, а саме: чи дотримався прокурор розумного строку для надання уповноваженому органу (у спірних правовідносинах - Дніпровській міській раді) можливості відреагувати на виявлене прокурором порушення та самостійно звернутися до суду з відповідним позовом, чи існують підстави вважати, що Дніпровська міська рада проявила бездіяльність, не звернувшись до суду з відповідним позовом, чи взагалі існували підстави для звернення уповноваженого органу до суду: чи існувало порушення інтересів держави та / або територіальної громади, якщо існувало, ти чи було таке порушення значимим, чи спричинило це порушення невідворотні негативні наслідки або існувала загроза їх спричиненню, чи існували об'єктивні причини, що перешкоджали зверненню уповноваженому органу до суду. Суд апеляційної інстанції не з'ясував позицію позивача - Дніпровської міської ради щодо наведених заступником керівника Дніпропетровської обласної прокуратури у позовній заяві підстав позову та підстав для представництва інтересів Дніпровської міської ради…
… При новому розгляді справи суду апеляційної інстанції необхідно врахувати викладене вище, вжити всі передбачені законом засоби для всебічного, повного і об'єктивного встановлення обставин справи, перевірити надані учасниками справи докази та доводи, на яких ґрунтуються вимоги та заперечення сторін, дати їм належну юридичну оцінку, і в залежності від встановлених обставин вирішити спір у відповідності з нормами чинного законодавства, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, з ухваленням законного й обґрунтованого судового рішення.»
Відповідно до частини 1 статті 316 Господарського процесуального кодексу України, вказівки, що містяться у постанові суду касаційної інстанції, є обов'язковими для суду першої та апеляційної інстанцій під час нового розгляду справи.
Досліджуючи питання дотримання прокурором процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, колегією суддів встановлено наступні фактичні обставини :
У постановах Верховного Суду від 23.03.2021 р. у справі № 917/665/20, від 07.04.2021 р. у справі № 913/124/20, від 09.06.2021 р. у справі № 916/1674/18 ( у цих справах суди встановили, що проміжок часу між повідомленням органу, здійсненого прокурором в порядку ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", та зверненням до суду з позовом є незначним) зроблено такі висновки: суд зобов'язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, чи існував факт незвернення вказаного органу до суду при наявності для цього підстав; така обізнаність має бути підтверджена достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені.
23.09.2020р. за вих. № 15/2-22вих-20 Прокурор спрямував Дніпровській міській раді запит, згідно якого поставив перед адресатом питання :
« … Враховуючи викладене, виключно з метою встановлення наявності підстав для застосування представництва інтересів держави в суді в особі Дніпровської міської ради, керуючись ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прошу повідомити обласну прокуратуру в строк до 30 вересня 2020 року чи вживалися заходи для усунення вказаних порушень, чи зверталася Дніпровська міська рада із відповідною позовною заявою до суду та причини невжиття таких заходів.» (т.1 а.с. 59-61).
Колегія суддів звертає увагу на некоректність запиту прокурора, який містить логічну помилку відповідності «Plurium interrogationum», котра полягає в тому, що задається запитання в такій формі, яка передбачає, що на приховане попереднє запитання вже було отримано позитивну відповідь.
На вказаний запит, Дніпровська міська рада дала відповідь вих. № 7/11-2534 від 28.09.2020р., згідно якої:
«… Щодо існування обставин, які можуть бути підставою для звернення до суду із позовною заявою стосовно зазначеної у листі інформації, Дніпровська міська рада повідомлена не була, інформацію отримано з вищезазначеного листа.
Ураховуючи вищевикладене, інформуємо, що представниками Дніпровської міської ради не здійснювалась робота щодо підготовки позовної заяви стосовно викладених у листі обставин.» (т.1 а.с. 62).
Таким чином, лист Дніпровської міської ради вих. № 7/11-2534 від 28.09.2020р. містить вичерпну відповідь на те питання, яке і було поставлено перед нею прокурором.
Аналізуючи твердження прокурора про невжиття Дніпровською міською радою жодних заходів протягом розумного строку, після того, як цьому органу стало відомо або повинно бути стати відомим про можливе порушення інтересів держави, колегі суддів констатує, що лист вих. № 15/2-22вих-20 від 23.09.2020р., датований середою. В той час, як відповідь на нього вимагалося надати до 30.09.2020р.. (четверг наступного тижня). Тобто прокурором на аналіз адресатом викладенних в листі порушень було надано чотири робочих дні, без урахування нормативів і нормативних строків пересилання поштових відправлень, затверджених Наказом Міністерства інфраструктури України від 28.11.2013р. № 958. При цьому будь-яких додатків, на підтвердження викладених в листі обставин прокурором не надано.
Вищезазначене свідчить про обмеженість часу, наданого прокурором адресату для перевірки наведених в листі обставин у відповідності до законодавста і належного реагування у формі відповіді про відсутність порушення або подання відповідного позову.
При цьому колегія суддів враховує письмові пояснення, надані Дніпровською міською радою вже після звернення прокурора до суду (т.1 а.с. 223-226, та т.2 а.с. 102-109), згідно яких вона наполягала на передчасності звернення прокурора до суду і роботу, яка проводилася по перевірці викладених прокурором порушень, зокрема у формі оскарження у визначений законом строк Департаментом благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради висновку Держаудитслужби від 16.10.2020 про результати моніторингу закупівлі ІІА-2020-08-13-008188-а до Окружного адміністративного суду м. Києва, який, в свою чергу, містить викладення змісту порушень, тотожних , викладеним у позові прокурора.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 р. у справі № 912/2385/18 дійшла висновків, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватись як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Враховуючи висновки Великої Палати Верховного Суду, у спірних правовідносинах судам необхідно дослідити: чи знав або повинен був знати компетентний орган про допущені порушення інтересів держави, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся; чи дотримано прокурором розумного строку для надання уповноваженому органу можливості відреагувати на виявлене прокурором порушення та самостійно звернутись до суду з відповідним позовом або ж надати аргументовану відповідь на звернення прокурора.
При цьому самого лише посилання прокурора про виявлення ним порушення інтересів держави та невжиття органом державної влади (позивачем у справі), на який покладено обов'язок щодо судового захисту інтересів держави, відповідних дій для такого захисту, недостатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом п. 2 ч. 4 ст. 23 Закону "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
Враховуючи вищевикладене, зміст листа Дніпровської міської ради вих. № 7/11-2534 від 28.09.2020р. не свідчить про бездіяльність позивача в розумінні статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а звернення прокурора до суду з позовом 12.10.2020р. не може вважатись наданням розумного строку компетентному органу для реагування на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявленого прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації. Прокурором не доведено надання Дніпровській міській раді розумного строку для реагування після отримання повідомлення, що свідчить про відсутність підстав для висновку про дотримання прокурором виконання зазначеного порядку і , відповідно, наявності підтав для представництва прокурором інтересів держави в особі (цього органу в суді).
Як зазначив Конституційний Суд України в Рішенні № 18-рп/2004 від 1 грудня 2004, поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України в логічно-значеннєвому зв'язку з поняттям "права", слід розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як обумовлений загальним змістом об'єктивного та прямо не опосередкованого в суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, який є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою
задоволення індивідуальних і колективних потреб, що не суперечать Конституції та законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим принципам.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно з ч. 4 ст. 23 Закону "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Відповідно до ст. 7 Закону "Про публічні закупівлі" регулювання та державний контроль у сфері закупівель здійснюють: Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері закупівель (Міністерство економіки України); Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування (Державне казначейство); Банки (під час оплати за договорами про закупівлю); Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (Державна аудиторська служба України); Антимонопольний комітет України; Рахункова палата.
У п. 8 ч. 1 ст. 10 Закону "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено право Держаудитслужби порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.
« Верховний Суд зауважує, що відповідно до п.п. 4, 5 ч. 3 ст. 162 ГПК України позовна заява повинна містити в т.ч. зміст позовних вимог: спосіб (способи) захисту прав або інтересів, передбачений законом чи договором, або інший спосіб (способи) захисту прав та інтересів, який не суперечить закону і який позивач просить суд визначити у рішенні; якщо позов подано до кількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з них; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правові підстави позову.
Предмет спору - це об'єкт спірних правовідносин, щодо якого виник спір між позивачем і відповідачем. Під предметом позову розуміється певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення.
Підстава позову - це обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги. Такі обставини складають юридичні факти, які тягнуть за собою певні правові наслідки. Підставу позову становлять фактична й правова підстава. Фактична підстава позову - це юридичні факти, на яких ґрунтуються позовні вимоги позивача до відповідача. Правова підстава позову - це посилання в позовній заяві на закони та інші нормативно-правові акти, на яких ґрунтується позовна вимога позивача. Правильне встановлення підстави позову визначає межі доказування, є гарантією прав відповідача на захист проти позову».
Як вбачається з матеріалів справи, предметом спору у даній справі, з урахуванням клопотання про уточнення позовних вимог № 15/2-15вих-21 від 05 січня 2021 року (т. 2, а.с. 60 - 62), є визнання недійсним рішення замовника - Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради у закупівлі № UA-2020-08-13-008188-а про намір укласти з Товариством з обмеженою відповідальністю “Будівельно-виробнича фірма “Елітпроект” договір про закупівлю, оформлене протоколом засіданні тендерного комітету Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради № 13/08.1 від 13 серпня 2020 року та визнання недійсним договір про надання послуг № 25/08-2 від 25 серпня 2020 року, укладений між Департаментом благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельно-виробнича фірма «Елітпроект»».
Прокурор зазначав, що у ході процедури закупівель була безпідставно застосована переговірна процедура, що порушує інтереси територіальної громади та держави, і позивач не вжив заходів щодо захисту своїх інтересів. Підставою реалізації прокурором представницьких функцій в позовній заяві визначена усвідомлена пасивна поведінка Дніпровської міської ради щодо захисту порушених інтересів держави.
Колегія суддів констатує, що позовна заява, окрім викладення обставин, за яких прокурору стало відомо про намір Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради укласти з ТОВ «БВФ «Елітпроект» договір про закупівлю із застосуванням переговорної процедури (додається) та укладання договору від 25.08.2020 № 25/08-2 про надання послуг з поточного ремонту автошляхів на загальну суму 159 965 491,95 грн не містить будь яких інших фактичних підстав позову, а саме існування обставини порушення або загрози порушення інтересів держави загалом та / або інтересів територіальної громади міста Дніпра зокрема, наявності порушення матеріальних або інших інтересів держави внаслідок проведення спірної закупівлі шляхом застосування переговорної процедури та внаслідок укладення спірного правочину, у чому саме за твердженням заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури у спірних правовідносинах полягає порушений інтерес держави. Позовна заява не містить обґрунтувань в частині необхідності невідкладного захисту інтересів держави (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави та інше), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Колегія суддів зазначає, що в контексті обставин даної справи на підтвердження своїх вимог прокурору достатньо було подати фактичні дані (відомості про факти), тобто те, що можна назвати матеріально-правовою складовою підстави позову. Але при цьому такі дані мали б встановлюватися передбаченими та дозволеними процесуальним законом засобами. І перелік цих засобів є вичерпним.
Заявами по суті справи , відповідно до частини 2 статті 161 Господарського процесуального кодексу України, є : позовна заява; відзив на позовну заяву (відзив); відповідь на відзив; заперечення; пояснення третьої особи щодо позову або відзиву.
Відповідно до відповіді прокурора на відзив ТОВ «ЕЛІТПРОЕКТ»: « … В контексті правовідносин у даній справі, інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також захист прав та свобод місцевого самоврядування, яке не носить загальнодержавного характеру, але направлене на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування є рівними за статусом носіями державної влади, як і державні органи…» (т.1 а.с. 200-207).
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів констатує, що, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради та подаючи заяви по суті, Прокурор, обмежившись декларуванням норм матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, не зазначив і не обгрунтував, яким чином і на підставі якого закону Дніпровська міська рада виконує делеговані чи власні повноваження органу держави, якого саме органу і які саме повноваження. Враховуючи законодавчо встановлену гарантію: самостійність і автономність органів місцевого самоврядування від органів держави, прокурор не зазначив, у чому саме полягає у даному випадку інтерес держави щодо правовідносин учасників, який саме інтерес і яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушений державний інтерес, враховуючи, що позовні вимоги прокурора не містять жодного способу захисту стосовно органів держави або за її участі. Прокурором не визначено та не зазначено принаймні суму збитків, спричинених державі, не розкрив, хто саме зазнав негативних наслідків від вчинення оспорюваного правочину і в чому вони полягали. Не обгрунтував , яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушене право.
Фактично вимоги Покурора стосуються тільки договору за участю Департаменту як виконавчого органу міської ради.
Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постанові від 06.02.2019 р. у справі № 927/246/18 зазначив, що обставини дотримання прокурором установленої частинами третьою, четвертою ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з'ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. А відсутність у такому випадку законних підстав для представництва інтересів держави свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності, та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України. Аналогічні висновки щодо застосування цієї норми викладені у постановах цього ж касаційного суду від 26.02.2019 р. у справі № 920/284/18, від 03 і 17.04.2019 р. у справах № 909/63/18 та № 916/641/18 відповідно, від 31.07.2019 р. у справі № 916/2914/18, від 06.08.2019 р. у справі № 912/2529/18.
З метою забезпечення єдності судової практики у питанні застосування положень ГПК України у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 ч. 1ст. 226 ГПК України (залишення позову без розгляду). Такого ж висновку щодо застосування наведеної норми процесуального права дійшов і Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постанові від 19.02.2019 р.у у справі № 925/226/18.
При вирішенні питання про необхідність звернення до суду з позовом компетентний орган може діяти в умовах конфлікту інтересів - коли порушення інтересів держави, про яке стверджує прокурор, може бути пов'язане з раніше вчиненими протиправними діями цього органу чи бездіяльністю. Для врахування цих обставин стаття 55 ГПК України передбачає такі правила: якщо особа, яка має процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених позовних вимог, суд залишає заяву без розгляду, крім позову про відшкодування збитків, заподіяних юридичній особі її посадовою особою, поданого власником (учасником, акціонером) цієї юридичної особи в її інтересах, а також позову прокурора в інтересах держави; відмова компетентного органу від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті. Втім, у перелічених у цій статті випадках ідеться про активні дії компетентного органу, який як учасник процесу та сторона спору (позивач) не підтримує позовних вимог або подає заяву про залишення позову без розгляду чи про відмову від позову. Якщо ж позов подано прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, і такий орган не здійснює процесуальних дій як позивач, його представник не з'являється у судові засідання, а суд уже після відкриття провадження у справі встановлює, що прокурор не підтвердив підстави для представництва, то, як і зазначено у пункті 54 цієї постанови, позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 ч.1 ст. 226 ГПК України ( залишення позову без розгляду ). Подібну правову позицію викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у 912/2385/18 ( Провадження № 12-194гс19 ).
Згідно з частиною 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
За приписами частин 5, 6 ст. 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Відповідно до ч. 4 ст. 236 ГПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Вказане безпідставно не враховано судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення.
Отже, доводи заявників апеляційних скарг про порушення норм матеріального та процесуального права судом попередньої інстанції під час прийняття оскаржуваного процесуального документу знайшли своє підтвердження.
Відповідно до ст. 129 Конституції України до основних засад судочинства віднесено, зокрема, забезпечення права на апеляційний перегляд справи.
Так само і частиною 3 ст. 2 ГПК України до основних засад (принципів) господарського судочинства віднесено забезпечення права на апеляційний перегляд справи.
Вказані норми не є суто декларативними - їх необхідно розуміти не лише як положення законодавства, які надають особам безумовне право подавати апеляційну скаргу на рішення судів, які розглянули відповідну справу як суди першої інстанції, але і враховувати, що вони визначають принципи самого судочинства, які покладають на суд певні обов'язки з розгляду таких скарг і перегляду відповідних судових рішень (з урахуванням обмежень інстанційного перегляду).
Зокрема, частина 1 ст. 269 ГПК України визначає, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 275 Господарського процесуального кодексу України, суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.
За таких обставин, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі Дніпровської міської ради, що є підставою для скасування ухваленого судового рішення і залишення позовної заяви без розгляду.
Відповідно до положень ст. 236 ГПК України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню господарського судочинства, визначеному цим Кодексом. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Рішення господарського суду має ґрунтуватись на оцінці наданих учасниками справи доказів в підтвердження своїх вимог або заперечень, та на повному з'ясуванні такого: чи мали місце обставини, на які посилаються особи, що беруть участь у процесі, та якими доказами вони підтверджуються; чи не виявлено у процесі розгляду справи інших фактичних обставин, що мають суттєве значення для правильного вирішення спору, і доказів на підтвердження цих обставин; яка правова кваліфікація відносин сторін, виходячи з фактів, установлених у процесі розгляду справи, та яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору.
Колегія суддів звертає увагу на те, що хоча поняття "обґрунтованого" рішення не можна тлумачити як таке, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент учасників справи, а міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення, проте суд у будь-якому випадку, навіть без відображення окремих аргументів у своєму рішенні (якщо він вважає їх такими, що не впливають на правильне рішення спору або не відносяться до суті справи), повинен, під час розгляду справи, надати оцінку всім аргументам учасників справи в силу імперативних приписів статті 236 ГПК України, особливо тим, оцінка яких є необхідною для правильного вирішення спору.
З урахуванням викладеного, апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню (оскільки скаржники просили суд апеляційної інстанції - рішення суду скасувати та в позові відмовити), рішення місцевого господарського суду у даній справі має бути скасовано, позов Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради залишено без розгляду.
Керуючись ст.ст. 269, 270, 271, 273, 275, 277, 282, 284 Господарського процесуального кодексу України, Центральний апеляційний господарський суд,
Апеляційні скарги: Дніпровської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект" та Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 07.07.2021р. у справі №904/5558/20 - задовольнити частково.
Рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 07.07.2021р. у справі №904/5558/20 - скасувати.
Позов Першого заступника керівника обласної прокуратури в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку в строки передбачені ст. 288 ГПК України.
Повний текст постанови складено та підписано 14.07.2022
Головуючий суддя М.О. Дармін
Суддя О.В. Березкіна
Суддя С.Г. Антонік