Справа № 320/11626/20 Головуючий у І інстанції - Кушнова А.О.
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
06 липня 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Губської Л.В.,
суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Таращанської міської ради на рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2021 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Таращанської міської ради Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним п. 21.1 рішення Таращанської міської ради Київської області № 1073-76-VII від 28.07.2020;
- скасувати п. 21.1 рішення Таращанської міської ради Київської області № 1073-76-VII від 28.07.2020;
- зобов'язати Таращанську міську раду Київської області розглянути клопотання про забезпечення реалізації визначеного законом права на набуття права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель комунальної власності шляхом виділення ОСОБА_1 земельної ділянки по АДРЕСА_1 : землі житлової та громадської забудови для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, орієнтовною площею 0,08 га та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 .
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав розробки Генерального плану м. Тараща Київської області є протиправною та такою, що порушує його право, оскільки відповідач не зазначив чітких підстав своєї відмови, визначених ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України. Також позивач стверджує про наявність переваг, які надаються іншим громадянам при передачі відповідачем в 2018 році земельних ділянок південно-західного житлового масиву м. Тараща.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2021 року адміністративний позов задоволено у повному обсязі.
Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову у повному обсязі.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що південно-західний масив знаходиться за межами встановлених меж адміністративно-територіального утворення міста, що унеможливлює на сьогоднішній день виділення земельних ділянок. Також зазначає, що суд не може зобов'язати Таращанську міську раду, як представницький колегіальний орган місцевого самоврядування, прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Так судом установлено і підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, що підтверджується паспортом серії НОМЕР_1 , виданим Дарницьким РУ ГУ МВС України в м.Києві 20.04.2001.
Адвокатське об'єднання «Казачук та партнери», яке діяло в інтересах ОСОБА_1 , звернулось до Таращанської міської ради Київської області з клопотанням від 09.06.2020 про безоплатну приватизацію земельної ділянки, в якому просило:
1. Забезпечити реалізацію визначеного законом права на набуття права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель комунальної власності шляхом виділення ОСОБА_1 земельної ділянки по АДРЕСА_1 землі житлової та громадської забудови для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, орієнтовною площею 0,08 га.
2. Надати дозвіл на розробку проекту землеустрою по відведенню земельної ділянки по АДРЕСА_1 (картографічні матеріали якої долучено до даного клопотання) землі житлової та громадської забудови для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, орієнтовною площею 0,08 га.
3. Розглянути вищевказані питання на сесії ради у встановлений законодавством місячний термін з прийняттям об'єктивного та обґрунтованого рішення.
4. Повідомити в установленому законом порядку і строки про прийняте рішення шляхом направлення на адресу ОСОБА_1 належним чином посвідченої копії рішення сесії ради.
До вказаної заяви були додані: копія паспорту громадянина України та ідентифікаційного номера; графічні матеріали з бажаним розташуванням земельної ділянки.
За результатами розгляду клопотання 76 сесією VII скликання Таращанської міської ради Київської області було прийнято рішення від 28.07.2020 № 1073-76-VII «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки», яким відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою та виділенні земельної ділянки по АДРЕСА_1 житлової та громадської забудови для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, орієнтовною площею 0,08 га, для безоплатної передачі у власність із земель комунальної власності.
Підставою для відмови стало те, що на даний час розробляється Генеральний план м. Тараща Київської області, відповідно до вимог чинного законодавства, яким передбачено уточнення та включення південно-західного житлового масиву м. Тараща (в тому числі АДРЕСА_1 , на якій знаходиться земельна ділянка площею 0,08 га) в межі населеного пункту м. Тараща.
Вважаючи таке рішення протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач як суб'єкт владних повноважень не довів суду, що діяв правомірно, з чим погоджується і колегія суддів з огляду на наступне.
Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, відповідно до ч.ч. 1-4 ст. 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
За змістом положень п. «г» ч. 1 ст. 121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах у розмірі не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
В силу приписів ч. 2 ст. 121 ЗК України, рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.
Згідно із ч. 6 ст. 118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
Частиною 7 статті 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Як зазначив Верховний Суд у постанові від 16.09.2021 у справі №638/15765/17, системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним Кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.
Разом з цим, в якості підстави для прийняття оскаржуваного рішення відповідачем зазначено, що на даний час розробляється Генеральний план м. Тараща Київської області, відповідно до вимог чинного законодавства, яким передбачено уточнення та включення Південно-західного житлового масиву м. Тараща (в тому числі вул. Білецькій, 43 на якій знаходиться земельна ділянка площею 0,08 га) в межі населеного пункту м. Тараща.
При цьому, будь-якої підстави для відмови, визначеної нормою Закону, відповідачем в оскаржуваному рішенні не наведено, в той час, як суб'єкт владних повноважень не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд.
Щодо посилань апелянта на те, що південно-західний масив знаходиться за межами адміністративно-територіального утворення міста, що унеможливлює виділення земельних ділянок, колегія суддів зазначає наступне.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI).
Згідно ч. 1 ст. 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
За приписами ч.ч. 3-4 ст. 16 Закону № 3038-VI склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із ст.ст. 17, 18 та 19 цього Закону.
Частиною 1 статті 17 Закону № 3038-VI визначено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.
Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
В силу вимог ч. 8 ст. 16 Закону № 3038-VI строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.
Як правильно висновується суд першої інстанції, графічні матеріали, які додані до клопотання позивача про виділення земельної ділянки, були отримані від Виконавчого комітету Таращанської міської ради Київської області разом з листом від 06.04.2020 № 388, в якому Таращанська міська рада надала інформацію щодо вільних земельних ділянок.
Так, з вказаного листа вбачається, що в межах населеного пункту Таращанської міської ради наявні земельні ділянки вільні від забудови, зокрема, і запитувана позивачем до відведення земельна ділянка.
Таким чином, доводи апелянта в цій частині є незмістовними, крім того, суду не надано доказів того, що земельна ділянка, розташована в південно-західному житловому масиві м. Тараща Київської області, знаходиться за існуючою межею міста Тараща.
Щодо доводів апелянта про неможливість зобов'язання міської ради, як представницького колегіального органу місцевого самоврядування, прийняти те чи інше рішення, колегія суддів зазначає наступне.
За висновками Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за ст. 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення у справі «Афанасьєв проти України» від 05.04.2005, заява №38722/02).
Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні ст. 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.
Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
У справі, що розглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні регламентовано ч. 6 ст. 118 ЗК України.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Таким чином, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 04.08.2021 у справі № 320/816/19 та від 27.05.2021 у справі № 442/3936/17.
Колегія суддів зазначає, що у разі настання визначених законодавством умов, відповідач, як суб'єкт владних повноважень, зобов'язаний вчинити конкретні дії - розглянути клопотання у встановленому законом порядку, а за умови відповідності клопотання та доданих до нього документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення клопотання. Підставою для відмови у задоволенні клопотання можуть бути лише визначені законом обставини. У кожному конкретному випадку звернення особи з заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб'єкта владних повноважень.
Крім того, як зазначив Верховний Суд у постанові від 15.09.2021 у справі № 740/4635/16-а, дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до ст. 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Таким чином, колегія суддів вважає рішення суду першої інстанції таким, що ухвалене при повному з'ясуванні обставин справи, доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Таращанської міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2021 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.
Головуючий-суддя: Л.В. Губська
Судді: О.В. Карпушова
А.Г. Степанюк