Справа № 580/1299/22 Суддя (судді) першої інстанції: Валентин ГАРАЩЕНКО
05 липня 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді Файдюка В.В.,
Суддів Беспалова О.О.,
Мєзєнцева Є.І.,
При секретарі Шепель О.О.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Великохутірської сільської ради Золотоніського району Черкаської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, -
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Великохутірської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (далі - відповідач, рада), в якому просив:
- визнати протиправною відмову Великохутірської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, викладену у рішенні від 24 грудня 2021 року №15-23/VІII, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 гектари, за рахунок земель сільськогосподарського призначення у межах населеного пункту, яка знаходиться на території Великохутірської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, із земель комунальної власності;
- зобов'язати Великохутірську сільську раду Золотоніського району Черкаської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 гектари, за рахунок земель сільськогосподарського призначення у межах населеного пункту, яка знаходиться на території Великохутірської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, із земель комунальної власності.
В обґрунтування позову зазначено, що позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель с/г призначення у межах населеного пункту Великохутірської сільської ради із земель комунальної власності. Однак, рішенням Великохутірської сільської ради від 24 грудня 2021 року №15-23/VIII у наданні вказаного дозволу йому (позивачеві) відмовлено у зв'язку із тим, що вказана у викопіюванні земельна ділянка внесена до переліку земельних ділянок, право на які виставляється на земельні торги (аукціон). Таке рішення позивач вважає протиправним, тому за захистом своїх прав та інтересів звернувся до суду з цим позовом.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2022 року даний адміністративний позов залишено без задоволення.
Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах є самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки. Так, статтею 136 Земельного кодексу України прямо передбачено заборону відчуження земельних ділянок, включених до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, до їх завершення.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду та прийняти нову постанову, якою задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зазначає, що суд під час прийняття рішення надав оцінку спірним правовідносинам на підставі норм закону, які втратили чинність.
Також вказує, що відповідач, розглядаючи заяву позивача, повинен був прийняти одне з двох рішень: надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні. При цьому, у випадку надання відмови, Великохутірська сільська рада Золотоніського району Черкаської області повинна була керуватись лише тими підставами, виключний перелік яких визначено у статті 118 Земельного кодексу України. Чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України. Однак, підстава для відмови у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою, зазначена в рішенні Вєликохутірської сільської ради Золотоніського району Черкаської області № 15-23/УШ від 24 грудня 2021 року, не передбачена ч. 7 статті 118 Земельного кодексу України.
Відповідно до п.3 ч.1 статті 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Приймаючи до уваги, що в суді першої інстанції справа розглядалась в порядку спрощеного провадження, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Дослідивши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга позивача підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Як встановлено судом першої інстанції, 25 листопада 2021 року позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель с/г призначення, яка знаходиться на території Великохутірської сільської ради із земель комунальної власності.
До заяви позивач додав копію паспорта, реєстраційного номеру облікової картки платника податків, графічні матеріали для ідентифікації місця розташування земельної ділянки.
24 грудня 2021 року Великохутірською сільською радою прийнято рішення №15-11/VIII Про добір земельних ділянок право оренди яких виставляється на земельні торги та надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. До вказаного переліку включено земельну ділянку щодо якої позивачем подано клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
За наслідками розгляду вказаного клопотання рішенням Великохутірської сільської ради від 24 грудня 2021 року №15-23/VIII позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, у зв'язку із тим, що вказана у викопіюванні земельна ділянка внесена до переліку земельних ділянок, право на які виставляється на земельні торги (аукціон).
Не погоджуючись із зазначеним рішенням відповідача, вважаючи його протиправним, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відповідно до ч.1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до статті 12 Земельного Кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб; організація землеустрою, тощо.
Згідно п. 34 ч.1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішення відповідно до Закону питань регулювання земельних відносин є виключною компетенцією пленарних засідань сільських, селищних міських рад.
Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Згідно п. п. «а», «б» ч. 1 статті 19 ЗК України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються, в тому числі, на таку категорію, як землі сільськогосподарського призначення, землі житлової та громадської забудови.
За змістом статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Пункт «б» ч. 1 статті 121 Земельного кодексу України передбачає, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
З наведеного випливає, що законодавцем гарантовано право безоплатної передачі земельної ділянки громадянину у власність, зокрема, у межах норм безоплатної приватизації, порядок проведення якої регламентовано положеннями статті 118 Земельного кодексу України.
За змістом ч.6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно абз.1 ч.7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу (ч.8 статті 118 ЗК України).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (ч.9 статті 118 ЗК України).
Відповідно до ч.10, 11 статті 118 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
З наведених вище норм вбачається, що чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України. При цьому, законодавцем визначені виключні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Отже, відповідач був зобов'язаний розглянути зазначене клопотання у місячний строк і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні з підстав невідповідності місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 25 лютого 2020 року по справі за № 723/1964/14-а, від 15 квітня 2020 року по справі за № 638/15764/17, від 15 квітня 2020 року по справі за № 638/15764/17, від 22 квітня 2020 року по справі за № 818/1707/16 та від 14 травня 2020 року по справі за № 360/536/17-а.
Великохутірською сільською радою прийнято рішення від 24 грудня 2021 року №15-23/VIII, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, у зв'язку із тим, що вказана у викопіюванні земельна ділянка внесена до переліку земельних ділянок, право на які виставляється на земельні торги (аукціон).
Однак, колегія суддів критично оцінює наведені відповідачем аргументи, оскільки надання особі дозволу уповноваженим органом місцевого самоврядування на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності не означає позитивного рішення про передачу її в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.
Надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на орган місцевого самоврядування обов'язку (не є підставою для виникнення зобов'язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність чи користування. Рада може відмовити у затвердженні проекту та наданні земельної ділянки у власність чи користування з підстав, визначених законом, зокрема, у разі невідповідності місця розташування ділянки вимогам генеральних планів населених пунктів та з інших, визначених законом, підстав.
Наведене узгоджується з позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною, зокрема, у постанові від 30 травня 2018 року по справі № 826/5737/16.
Крім того, Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Однак, в оскаржуваному рішенні відповідача не вбачаються законні підстави для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Натомість, 18 травня 2021 року Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо продажу земельних ділянок та набуття права користування ними через електронні аукціони», який набрав чинності 06 липня 2021 року, було внесено зміни у Земельний кодекс України, зокрема, статті 135-139 Кодексу викладено у новій редакції та скасовано норму щодо добору земельних ділянок.
Тобто, на момент прийняття рішення Великохутірської сільської ради Черкаської області від 24 грудня 2021 року №15-11/VIII «Про добір земельних ділянок право оренди яких виставляється на земельні торги та надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» норму права, якою визначався порядок добору земельних ділянок державної чи комунальної власності та підготовка лотів для продажу на земельних торгах, було змінено.
В даному контексті слід зауважити, що суд першої інстанції безпідставно послався на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 02 жовтня 2018 року у справі № 806/3708/15; від 03 квітня 2018 року у справі №815/3059/17; від 17 жовтня 2019 року у справі № 823/1120/16; від 23 січня 2020 року у справі №620/1058/19; від 22 квітня 2020 року у справі №823/1267/16, у зв'язку з тим, що вони стосувалися застосування норми права (п.4 ч. 4 статті 136 ЗК України), яка втратила чинність.
Так, відповідно до ч.5 статті 136 ЗК України земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності, або права на них, виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися в користування до завершення торгів.
Згідно статті 79 ЗК України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.
Відповідно до статті 79-1 формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначеня її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Відповідно до ч.4 статті 136 ЗК України проведення земельних торгів щодо земельних ділянок або прав на них здійснюється за рішенням організатора земельних торгів, у якому зазначаються:
а) перелік земельних ділянок або прав на них (із зазначенням кадастрових номерів, площі та їх цільового призначення), які виставляються на земельні торги окремими лотами;
б) стартова ціна лота;
в) строк, інші умови користування земельною ділянкою у разі набуття права користування нею на земельних торгах, обмеження у використанні земельної ділянки;
г) відомості про особу, уповноважену організатором земельних торгів на укладення (підписання) договору купівлі-продажу, оренди, суперфіцію, емфітевзису земельної ділянки, яка або право на яку виставляється на земельні торги;
ґ) проект договору купівлі-продажу, оренди, емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки.
Таким чином, сам факт прийняття рішення про включення земельної ділянки в перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги, не є самостійною підставою для заборони їх відчужувати та надавати у користування.
Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові № 816/2119/16 від 27 січня 2020 року, перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, серед іншого, в обов'язковому порядку має містити кадастровий номер відповідної земельної ділянки. При цьому фактично формуванню переліку земельної ділянки передує процедура підготовки лоту до торгів, в межах якої організатор торгів, зокрема, здійснює відведення такої земельної ділянки та державну реєстрацію останньої із присвоєнням відповідного кадастрового номеру.
Відповідно до ч. 1, 2 статті 136 ЗК України, підготовку лотів до проведення земельних торгів забезпечує організатор земельних торгів. Підготовка лотів до проведення земельних торгів включає: а) виготовлення та затвердження у встановленому законодавством порядку документації із землеустрою (у разі формування земельної ділянки, зміни цільового призначення земельної ділянки та в разі, якщо відомості про земельну ділянку не внесені до Державного земельного кадастру); б) державну реєстрацію земельної ділянки; в) державну реєстрацію речового права на земельну ділянку; г) отримання витягу про нормативну грошову оцінку земельної ділянки відповідно до Закону України "Про оцінку земель" у разі продажу на земельних торгах права оренди на неї; ґ) проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки відповідно до Закону України "Про оцінку земель", крім випадків проведення земельних торгів щодо набуття права оренди земельної ділянки; д) встановлення стартової ціни продажу земельної ділянки, яка щодо земель державної та комунальної власності не може бути нижчою за експертну грошову оцінку земельної ділянки; е) встановлення стартового розміру річної орендної плати, який щодо земель державної та комунальної власності не може бути меншим, ніж розмір орендної плати, визначений Податковим кодексом України, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності сільськогосподарського призначення сільськогосподарських угідь - не може бути меншим 7 відсотків їх нормативної грошової оцінки; є) встановлення стартової ціни продажу прав емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки, яка щодо земель державної чи комунальної власності не може бути нижчою за вартість відповідного права, визначену шляхом проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок; ж) визначення дати проведення земельних торгів.
Один лот складається виключно з однієї земельної ділянки або прав на неї.
Отже, з урахуванням викладеного, саме після закінчення етапу із підготовки лоту до торгів та вчинення всіх вище перерахованих дій, зокрема, визначення дати та місця проведення земельних торгів, можна стверджувати, що земельна ділянка виставлена на торги та, відповідно, діє заборона на відчуження, передачу в заставу та надання у користування.
Відповідно до ч.1 статті 137 ЗК України технічні вимоги до підготовки до проведення та проведення земельних торгів, встановлення та оприлюднення їх результатів, визначення розміру, порядку сплати, повернення реєстраційних, гарантійних внесків учасників та винагороди, що сплачується переможцем аукціону оператору електронного майданчика, встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Згідно пункту 20 Постанови Кабінету Міністрів України від 22 вересня 2021 року № 1013 «Деякі питання підготовки до проведення та проведення земельних торгів для продажу земельних ділянок та набуття прав користування ними (оренди, суперфіцію, емфітевзису)» організатор після укладення з оператором електронного майданчика договору про організацію та проведення земельних торгів через особистий кабінет оприлюднює в електронній торговій системі оголошення про проведення земельних торгів не пізніше ніж через 90 календарних днів після прийняття ним рішення, передбаченого частиною четвертою статті 136 Кодексу. У такому рішенні зазначається перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, виставлених на земельні торги, для забезпечення дотримання вимог частини п'ятої статті 136 Кодексу.
До оголошення про проведення земельних торгів додаються документація щодо кожного лота, що розміщується у вигляді окремого електронного документа, за формою, встановленою додатком 1, а також документи та матеріали на лот (документація), що підтверджують виконання вимог, визначених частиною третьою статті 135 і частиною першою статті 136 Кодексу.
Отже, аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку про те, що ч. 5 статті 136 ЗК України може бути застосована як самостійна підстава для відмови у наданні особі дозволу на розробку проекту землеустрою лише у тому разі, якщо земельні ділянки/права на них включені до переліку земельних ділянок, які фактично вже виставлені на земельні торги, тобто знаходяться в активній стадії процедури земельних торгів/аукціону.
Великохутірська сільська рада Черкаської області, прийнявши рішення від 24 грудня 2021 року №15-11/VIII «Про добір земельних ділянок право оренди яких виставляється па земельні торги та надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», тільки висловила намір продажу реформованої земельної ділянки.
Необхідно звернути увагу на відмінність понять "земельні ділянки/права на них, які виставлені на земельні торги" та "земельні ділянки/права на них, які виставляються на земельні торги".
У першому випадку йдеться про доконаний факт, який свідчить про прийняте організатором торгів рішення запропонувати конкретну земельну ділянку, яка має індивідуальний кадастровий номер, місце розташування, площу, цільове призначення та інші суттєві характеристики для продажу/оренди.
Натомість, у другому випадку йдеться про намір виставити певну земельну ділянку для продажу/оренди у майбутньому у разі оголошення відповідної конкурентної процедури.
З наданих Великохутірською сільською радою Черкаської області документів вбачається, що відповідно до рішення від 24 грудня 2021 року №15-11/VIII відповідач лише здійснив намір виставити у майбутньому невизначені земельні ділянки для продажу/оренди на земельних торгах. Суд в оскаржуваному рішенні не зазначив про надання відповідачем доказів, які б свідчили про те, що спірна земельна ділянка виставлена на земельні торги (аукціон).
Зважаючи на це, включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок, які пропонуються для продажу на земельних торгах або права на які виставляються для такого продажу, саме по собі не є підставою для обмеження права позивача на отримання відповідного дозволу на розробку технічної документації із землеустрою, оскільки не свідчить про те, що конкретно визначена земельна ділянка дійсно виставлена на земельні торги.
Крім того, відповідно до ч.2 статті 137 ЗК України документація щодо кожного лота розміщується організатором земельних торгів в електронній торговій системі як окремий електронний документ, підписаний організатором або його представником та складений за формою, встановленою Кабінетом Міністрів України.
Документація щодо кожного лота після визнання торгів такими, що відбулися, передається організатором земельних торгів переможцю торгів.
Відповідачем не доведено, а судом не встановлено факту розміщення інформації щодо земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки в електронній торговій системі та право на отримання у власність якої зазначено у клопотанні позивача.
Таким чином, відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень та всупереч вимогам Земельного Кодексу безпідставно відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянок, що не узгоджується з приписами чинного законодавства.
Отже, ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції безпідставно виходив з того, що відповідачем обгрунтовано прийнято рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Щодо позовної вимоги про зобов'язання Великохутірської сільської ради Золотоніського району Черкаської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 гектари за рахунок земель сільськогосподарського призначення у межах населеного пункту, яка знаходиться на території Великохутірської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, із земель комунальної власності, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.
Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
Таким чином, у межах даної справи Великохутірська сільська рада не наділена повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.
Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 червня 2021 року у справі № 804/881/18 та від 16 травня 2019 року у справі № 821/925/18.
За правилами ч. 3-4 статті 245 КАС України у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
У випадку, визначеному пунктом 4 частини 2 цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Зі змісту наведених норм випливає, що втручанням у дискреційні повноваження суб'єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов'язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб'єкта владних повноважень.
Тобто законодавець передбачив обов'язок суду змусити суб'єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Згідно судової практики Європейського суду з прав людини (рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24 березня 1988 року) запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців, водночас, суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.
При цьому колегією суддів враховується, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Аналогічна позиція викладена у постанові Верхового Суду від 15 червня 2021 року у справі № 804/881/18.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції вважає, що заявлені позовні вимоги підлягають задоволенню у повному обсязі.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку про те, що суд першої інстанції не в повній мірі дослідив докази та обставини справи, а тому суд апеляційної інстанції вважає за необхідне скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
Відповідно до ч. 1 статті 317 КАС України - підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права
Керуючись ст. ст. 243, 246, 312, 315, 317, 321, 325, 328 КАС України суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2022 року - скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову.
Визнати протиправною відмову Великохутірської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, викладену у рішенні від 24 грудня 2021 року №15-23/VІII, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 гектари, за рахунок земель сільськогосподарського призначення у межах населеного пункту, яка знаходиться на території Великохутірської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, із земель комунальної власності.
Зобов'язати Великохутірську сільську раду Золотоніського району Черкаської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 гектари, за рахунок земель сільськогосподарського призначення у межах населеного пункту, яка знаходиться на території Великохутірської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, із земель комунальної власності.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків передбачених п. 2 ч. 5 статті 328 КАС України.
Повний текст рішення виготовлено 05 липня 2022 року.
Головуючий суддя: В.В. Файдюк
Судді: О.О. Беспалов
Є.І. Мєзєнцев