16 червня 2022 року (о 12 год. 05 хв.)Справа № 280/1449/22 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі
головуючого судді Артоуз О.О.,
за участю секретаря Гончаровій В.І.,
представника позивача Сосніної Л.І.
представника відповідача Гурильова А.С.
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом Приватного підприємства «АСКОН» (72503 Запорізька область, Мелітопольський район, смт. Якимівка, вул. Центральна 68, ЄДРПОУ 22120833) до Головного управління у Держгеокадастру Запорізькій області (69095, м. Запоріжжя, вул. Українська, буд. 50, ЄДРІІОУ 39820689) про визнання протиправним та скасування припису,
До Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Приватного підприємства «АСКОН» (далі - позивач) до Головного управління у Держгеокадастру Запорізькій області (далі - відповідач), відповідно до якого позивач просить суд визнати протиправним та скасувати припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання законодавства України про охорону земель у Запорізькій області - головного спеціаліста відділу державного контролю за використанням та охороною земель №1 Управління з контролю за використанням та охороною земель Кардашової М.Г №351-ДК/0106Пр/03/011 від 13.08.2021 та визнати протиправним та скасувати Повідомлення про сплату шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням (для всіх категорій земель (крім земель житлової та громадської забудови) від 12.08.2021 №351-ДК/0087шк/11/01/-21, складене державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання законодавства України про охорону земель у Запорізькій області - головним спеціалістом відділу державного контролю за використанням та охороною земель №1 Управління з контролю за використанням та охороною земель Кардашової М.Г.
В обґрунтування заявлених вимог зазначає, що Приватне підприємство «АСКОН» є юридичною особою приватного права, яке здійснює свою діяльність у сфері сільськогосподарського виробництва на орендованих землях, що належать фізичним особам (нерозподілені землі). У Законі України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні», який набрав чинності з 1 січня 2019 року, є чітке визначення, що таке нерозподілені земельні ділянки та невитребувані земельні частки (паї). Нерозподіленою земельною ділянкою є земельна ділянка, яка відповідно до проекту землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв) увійшла до площі земель, що підлягають розподілу, але відповідно до протоколу про розподіл земельних ділянок не була виділена власнику земельної частки (паю). Вказаним Законом внесено зміни та доповнення до Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», де головним тимчасовим розпорядником невитребуваних та нерозподілених земель тепер стають органи місцевого самоврядування. На даний час відповідно до норм вказаного Закону та рішень Якимівської селищної ради від 24.07.2019 №455 та від 25.09.2019 №560 землі, якими користується позивач на умовах суборенди, визнані нерозподіленими землями колишнього КСП «Промінь» (ліквідований в 2005 році). Після 01.01.2025 усі невитребувані паї, які сформовані у земельну ділянку, можуть передатися у комунальну власність територіальної громади в порядку визнання майна безхазяйним. А до цього часу ці землі не є ні державною, ні комунальною власністю. Але в Держгеокадастрі ці землі всупереч нормам законодавства позначені як землі комунальної власності, про що також зазначається в оскаржуваних документах відповідача. 18 серпня 2021 року позивачем отриманий Припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання законодавства України про охорону земель у Запорізькій області - головного спеціаліста відділу державного контролю за використанням та охороною земель №1 Управління з контролю за використанням та охороною земель Кардашової Марини Георгіївни № 351-ДК/0106Пр/03/011 від 13.08.2021, складений на підставі Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 23.07.2021 №351-ДК/348/АП/09/01/-21. В цих документах вказано, що земельна ділянка площею 24,4539га з кадастровим номером 2320355100:07:005:0012 розташована на території Якимівської селищної об'єднаної територіальної громади Мелітопольського району Запорізької області і використовується ПП «АСКОН» на підставі договору суборенди земельних часток (паїв) №5 від 04.11.2019. Право користування спірною земельною ділянкою (інше речове право) зареєстроване за №3407066 від 06.11.2019; форма власності - комунальна, категорія земель - землі сільськогосподарського призначення, цільове призначення - 01.01. - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; вид угідь - багаторічні насадження. Перевіркою встановлено, що земельна ділянка використовується не за цільовим призначенням, а саме ділянка піддається сільськогосподарській обробці і засіяна сільськогосподарською культурою, а на час перевірки на ділянці була наявна стерня зернових. Вказує, що припис, який оскаржується, не містить конкретних дій, обов'язкових до виконання для припинення правопорушення земельного законодавства, усунення його наслідків усунення порушень, а тому його виконати неможливо. Крім того, він ґрунтується на Акті, який складено з порушенням норм законодавства. Також звертає увагу, що всі документи, включаючи рішення - Якимівської селищної ради від 30.10.2019 №643 «Про надання згоди на передачу в суборенду земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва», а також позначення на Кадастровій карті України та реєстрація в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права, свідчать про те, що земельна ділянка була надана орендодавцем в оренду, а орендарем - у суборенду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (без зміни її цільового призначення) і на час перевірки використовувалась саме для ведення товарного сільгоспвиробництва. Просить позов задовольнити. Додаткові пояснення надано у відповіді на відзив (вх. №14418 від 28.03.2022).
Ухвалою суду від 28.01.2022 відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі №280/1449/22, призначено підготовче засідання на 10.02.2022.
Протокольною ухвалою суду від 10.02.2022 підготовче засідання відкладено на 10.03.2022.
21.02.2022 відповідачем надано відзив на адміністративний позов (вх. №12491), відповідно до якого зазначає, спеціальним Законом встановлений необхідний перелік дій, які мають бути вчинені уповноваженими органами при виявленні порушень вимог земельного законодавства. Відповідно до зазначеного законодавчо визначеного алгоритму необхідних заходів і діяв відповідач у правовідносинах, які розглядаються в даній судовій справі. В цьому контексті, слід звернути увагу на те, що порядок оформлення матеріалів у разі виявлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель порушень вимог земельного законодавства, їх обліку, розгляду, а також оскарження та контролю за провадженням у справах про адміністративні правопорушення врегульовано статтею 144 Земельного кодексу України та Інструкцією з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.01.2017 № 6 (далі по тексту - Інструкція). 23.07.2021 державним інспектором було здійснено перевірку дотримання вимог земельного законодавства щодо земельної ділянки з кадастровим номером 2320355100:07:005:0012. За результатами проведеної перевірки державним інспектором було складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 23.07.2021 № 351-ДК/348/АП/09/01/-21. В під час перевірки було встановлено, що відповідно до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку НВ-2309382372021, земельна ділянка площею 24,4539 га за кадастровим номером 2320355100:07:005:0012 розташована на території Якимівської селищної об'єднаної територіальної громади, Мелітопольський район, Запорізька область. Цільове призначення 01.01 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, категорія земель - землі сільськогосподарського призначення, вид угідь - багаторічні насадження. Крім того, також інспектором було встановлено, що на підставі рішення Якимівської селищної ради від 25.09.2019 № 560 земельна ділянка, що була об'єктом перевірки була передана в оренду ОСОБА_1 . Зокрема, відповідно до п.1 Договору оренди земельних часток (паїв) від 08.10.2019 орендодавець передає в оренду нерозподілену земельну частку (пай) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, розташована на території Якимівської селищної ради Якимівського району, Запорізької області (землі колишнього КСП «Промінь»), в контурі № НОМЕР_1 площею 24,4539 га багаторічних насаджень, кадастровий номер 2320355100:07:005:0012. П. 2 названого договору також зазначено, що в оренду передається земельна ділянка площею 24,4539 га багаторічних насаджень. В подальшому, названою фізичною особою відповідна земельна ділянка була передана в суборенду позивачу. Також, виїздом на місце державним інспектором було здійснено огляд земельної ділянки за кадастровим номером 2320355100:07:005:0012 та встановлено, що зазначена земельна ділянка піддається сільськогосподарській обробці, була засіяна сільськогосподарської культурою, на момент огляду була наявна стерня зернових. Враховуючи вищенаведені обставини, державний інспектор дійшов висновку про те, що в діях ПП «Аскон» вбачається використання вищезазначеної земельної ділянки не за цільовим призначенням. У задоволенні позову просить відмовити. 16.06.2022 представником відповідача надано додаткові пояснення по справі (вх. №22102).
У зв'язку з введенням військового стану в Україні розгляд справи перенесено на 16.06.2022.
16.06.2022 протокольною ухвалою суду закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду на 16.06.2022.
У судовому засіданні 16.06.2022 представник позивача позовні вимоги підтримав у повному обсязі, просив позовні вимоги задовольнити у повному обсязі посилаючись на те, що обов'язок доказування неправомірності прийнятого рішення лежить на відповідачу. Представник відповідача проти задоволення адміністративного позову заперечував у повному обсязі, просив у задоволенні позову відмовити з підстав викладених у відзиві з урахуванням наданих до матеріалів справи додаткових доказів.
Розглянувши подані документи, вислухавши пояснення сторін, з'ясувавши обставини справи а перевіривши їх наданими доказами, 16.06.2022 у судовому засідання судом оголошено вступну та резолютивну частини судового рішення.
Розглядаючи спір по суті суд зазначає наступне.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України від 19 червня 2003 року № 963-ІV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон № 963-ІV, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
У статті 9 Закону № 963-IV зазначено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28.04.2021 № 1423-IX внесено зміни, зокрема до Законів України «Про охорону земель», «Про державний контроль за використанням та охороною земель», відповідно до яких порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється цими Законами та Земельним кодексом України, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Приписами ст. 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
Відповідно до п. 25-1 п. 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгекадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.
З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором Головного управління Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.
Порядок оформлення матеріалів у разі виявлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель порушень вимог земельного законодавства, їх обліку, розгляду, а також оскарження та контролю за провадженням у справах про адміністративні правопорушення врегульовано статтею 144 Земельного кодексу України та Інструкцією з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.01.2017 № 6 (далі по тексті - Інструкція №6).
Приватне підприємство «АСКОН» є юридичною особою приватного права, яке здійснює свою діяльність у сфері сільськогосподарського виробництва на орендованих землях, що належать фізичним особам (нерозподілені землі).
Як слідує з матеріалів справи, 20.07.2021 Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області видано наказ №351-ДК «Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», відповідно до якого наказано здійснити державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства стосовно земельної ділянки, як об'єкта перевірки, з кадастровим номером 2320355100:07:005:0012.
23.07.2021 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель дотримання вимог законодавства України про охорону земель у Запорізькій області проведено обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за межами населеного пункту на території Якимівської селищної територіальної громади Мелітопольського району Запорізької області з кадастровим номером 2320355100:07:005:0012.
За результатами проведеної перевірки державним інспектором було складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 23.07.2021 № 351-ДК/348/АП/09/01/-21.
Так відповідно до вказаного Акту, державним інспектором в результаті перевірки встановлено:
«на підставі звернення Мелітопольської окружної прокуратури від 14.06.2021 №55-2868 вих.21 та плану роботи на ІІІ квартал 2021 року Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, організовано перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства стосовно земельної ділянки площею 24,4539 га з кадастровим номером 2320355100:07:005:0012, яка розташована на території Якимівської селищної об'єднаної територіальної громади Мелітопольського району Запорізької області.
Відповідно до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку НВ-2309382372021 від 06.07.2021 земельна ділянка площею 24,4539 га з кадастровим номером 2320355100:07:005:0012 розташована території Якимівської селищної територіальної громади Мелітопольський район, Запорізька область. Цільове призначення 01.01 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; категорія земель - землі сільськогосподарського призначення, вид угідь - багаторічні насадження.
Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності, на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна право оренди на земельну ділянку площею 24,4539 га з кадастровим номером 2320355100:07:005:0012 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва зареєстровано за ОСОБА_1 , номер запису про інше речове право: 33609469 від 08.10.2019, підстава для державної реєстрації: договір оренди земельних часток /(паїв) від 08.10.2019, орендодавець: Якимівська селищна рада 24,4539 га з кадастровим номером 2320355100:07:005:0012 зареєстровано за Приватним підприємством «Аскон», номер запису про інше речове право: 34073066 від 06.11.2019, підстава для державної реєстрації: договір суборенди земельних часток (паїв) №5 від 04.11.2019, орендар ОСОБА_1 . Договір суборенди укладено на час дії договору оренди, а саме на 7 років або до дня державної реєстрації права власності на дану земельну ділянку спадкоємцями або власниками.
Земельна ділянка за своїм цільовим призначенням належить до земель сільськогосподарського призначення, передана орендарю для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та є багаторічними насадженнями.
Виїздом на місце було здійснено огляд земельної ділянки площею 24,4539 га з кадастровим номером 2320355100:07:005:0012, яка розташована на території Якимівської селищної територіальної громади Мелітопольського району Запорізької області та встановлено, що земельна ділянка піддається сільськогосподарській обробці, була засіяна сільськогосподарською культурою, на теперішній час наявна стерня зернових.
Враховуючи вищезазначене в діях Приватного підприємства «Аскон» вбачається використання земельної ділянки площею 24,4539 га з кадастровим номером 2320355100:07:005:0012, розташована на території Якимівської селищної територіальної громади Мелітопольського району Запорізької області не за цільовим призначенням, відповідальність за яке передбачена пунктом «г» ст.. 211 Земельного кодексу України та ст.. 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення.».
Вказаний Акт підписано лише державним інспектором.
Так, відповідно до Акту обстеження земельної ділянки від 23.07.2021 №351-ДК/316/10/10-01/-21 під час перевірки було встановлено, що земельна ділянка площею 24,4539 га за кадастровим номером 2320355100:07:005:0012 розташована на території Якимівської селищної об'єднаної територіальної громади, Мелітопольський район, Запорізька область, цільове призначення 01.01 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, категорія земель - землі сільськогосподарського призначення, вид угідь - багаторічні насадження. Так при візуальному обстеженні вказаної земельної ділянки встановлено, що земельна ділянка піддається сільськогосподарській обробці, була засіяна сільськогосподарською культурою, на теперішній час наявна стерня зернових (фото додається). Акт підписано лише державним інспектором Кардашовою М.Г.
13.08.2021 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання законодавства України про охорону земель у Запорізькій області - головним спеціалістом відділу державного контролю за використанням та охороною земель №1 Управління з контролю за використанням та охороною земель Кардашовою Мариною Георгіївною складено Припис № 351-ДК/0106Пр/03/011, що складений на підставі Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 23.07.2021 №351-ДК/348/АП/09/01/-21. Відповідно до вказаного Припису, керуючись статтею 144 Земельного кодексу України, статям 5, 6, 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», статтями 18-1 та 19 Закону України «Про охорону земель», підпунктом 25-1 пункту 4, пунктами 5-1 та 7 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №15, приписано у 30-денний термін усунути виявлене порушення відповідно до чинного законодавства України.
Як слідує з вказаного документу, припис направлено для підписання поштою 13.08.2021.
Крім того, одночасно з Приписом позивачем було отримано Повідомлення про сплату шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням (для всіх категорій земель (крім земель житлової та громадської забудови) від 12.08.2021 №351-ДК/0087шк/11/01/-21.
Цим Повідомленням позивачу запропоновано у 15-денний строк сплатити 30366,85грн. на відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням.
31.08.2021 позивач в добровільному порядку сплатив вказану суму платіжним дорученням №608.
Не погоджуючись з вказаним приписом та Повідомленням про сплату шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Так, під час судового розгляду справи позивач, зокрема посилався на порушення відповідачем порядку проведення перевірки, а саме здійснення перевірки без присутності представників позивача.
Так, з даного приводу суд зазначає наступне.
Суд зауважує, що не може взяти до уваги посилання відповідача на безпідставність застосування до спірних правовідносин Закону України ««Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877), оскільки даним законом врегульовані порядок та підстави проведення перевірок, та такий визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Зі змісту Закону №877 вбачається, що його прийняття спрямоване на вдосконалення правових засад організації державного контролю за господарською діяльністю в Україні. Метою є створення єдиного узгодженого правового поля, яким будуть регулюватися порядок проведення контрольних перевірок різних видів фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання, механізми прийняття рішень та вчинення дій контролюючими органами за наслідками проведення ними згаданих перевірок. Положеннями Закону № 877 визначено сферу його дії, а також окремо вказано, на які відносини його дія не поширюється.
Так, у ст. 2 Закону № 877-V передбачено, що дія даного закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Відповідно до частини 11 вказаної статті дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані із здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель.
Додатково суд зауважує, що Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 06.11.2018 №538, яким було затверджено уніфіковану форму акта, що складається за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель, та інших форм розпорядчих документів, прийнято відповідно до частини першої статті 5, статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», а також відповідно до абзацу сьомого частини другої статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342.
Отже, дія Закону № 877 поширюється на спірні правовідносини. Зазначена позиція суду узгоджується з висновками, викладеними у постанові Верховного суду від 16.03.2021 по справі № 817/1155/18.
Крім того, вказаним Наказом №538 затверджено форму повідомлення про проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель.
Так, згідно з нормами Закону № 877, орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів. Плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (частина одинадцята статті 4 Закону № 877).
Відповідно до ст. 10 Закону №877 суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: бути поінформованим про свої права та обов'язки; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; бути присутнім під час здійснення заходів державного нагляду (контролю), залучати під час здійснення таких заходів третіх осіб; одержувати та ознайомлюватися з актами державного нагляду (контролю); надавати органу державного нагляду (контролю) в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта.
Положеннями статті 7 Закону № 877 визначено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.
Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.
У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Зокрема, припис - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку. Розпорядчі документи щодо усунення порушень вимог законодавства можуть бути оскаржені до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду в установленому законом порядку.
Отже, нормами зазначених вище нормативно-правових актів, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб'єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог частини одинадцятої статті 4 та частини п'ятої статті 7 Закону № 877 призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.
Щодо обов'язковості визначення порядку проведення контролюючих процедур слід зазначити, що відповідно до пункту 70 рішення у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків. У рішенні від 10.12.2009 року у справі «Михайлюк та Петров проти України» (заява №11932/02) Суд нагадує, що вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права (рішення у справі «Полторацький проти України» (заява №38812/97). За таких обставин, вищенаведеними нормами законодавства визначено порядок проведення перевірки земельної ділянки, як об'єкта контролю.
Як слідує з матеріалів справи, відповідачем жодним чином не повідомлявся уповноважений представник позивача про здійснення відповідного контролю. Крім того, не залучався уповноважений представник щодо здійснення контролю, матеріали перевірки не містять доказів направлення Акту перевірки на ознайомлення та підпис до суб'єкта, що перевірявся.
Крім того, відповідачем не залучалися до перевірки органи територіальної громади, орендар, що могли б підтвердити або спростувати інформацію, що встановлена під час перевірки.
Поряд з цим, посадовою особою контролюючого органу не зазначено заходи, які необхідно здійснити позивачу для припинення порушення земельного законодавства, що суперечить вимогам чинного законодавства щодо оформлення даного розпорядчого документу, встановленим у Наказі Міністерства аграрної політики та продовольства України від 06.11.2018 року №538, а також вимогам статті 7 Закону № 877.
Щодо безпосередньо виявленого відповідачем порушення використання позивачем земельної ділянки не за цільовим призначенням суд зазначає наступне.
Земельним кодексом України в статті 19 закріплено, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:
а) землі сільськогосподарського призначення;
б) землі житлової та громадської забудови;
в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;
г) землі оздоровчого призначення;
ґ) землі рекреаційного призначення;
д) землі історико-культурного призначення;
е) землі лісогосподарського призначення;
є) землі водного фонду;
ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Статтею 22 Земельного кодексу України встановлено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
До земель сільськогосподарського призначення належать:
а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги);
б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель інших категорій, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).
Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування:
а) громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства;
б) сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва;
в) сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам - для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства;
г) несільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об'єднанням громадян - для ведення підсобного сільського господарства;
ґ) оптовим ринкам сільськогосподарської продукції - для розміщення власної інфраструктури.
Судом встановлено та не заперечується сторонами, що спірна земельна ділянка за своїм цільовим призначенням належить до земель сільськогосподарського призначення, передана відповідачу для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та є багаторічними насадженнями.
Відповідно до статей 19, 20 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на 9 категорій, серед яких першими зазначено землі сільськогосподарського призначення.
Статтею 1 Закону України "Про землеустрій" встановлено, що цільове призначення земельної ділянки - це використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.
Згідно зі статтями 22, 34, 58-61 ЗК України сіножаті та пасовища, багаторічні насадження відносяться до земель сільськогосподарського призначення.
Положеннями статей 24, 25 Закону України «Про оренду землі» визначено права та обов'язки орендодавця і орендаря, а саме: орендодавець має право вимагати від орендаря, зокрема, використання земельної ділянки за цільовим призначенням згідно з договором оренди. Орендар, у свою чергу, має право самостійно господарювати на землі з дотриманням умов договору оренди землі.
Слід зазначити, що а ні в договорі оренди, а ні в договорі суборенди будь-які обмеження чи будь-які обов'язкові вказівки щодо використання земельної ділянки не позначено. Вид цільового використання в договорах позначено як ознака ділянки, в не як умова договору щодо вирощування конкретної продукції.
01 червня 2021 року Велика Палата Верховного Суду в постанові у справі № 925/929/19 (Провадження № 12-11гс21 - https://reyestr.court.gov.ua/Review/97926626) зазначила, що з аналізу ст. 19, 20 ЗК України, вбачається, що за цільовим призначенням землі України поділяються на категорії. Однією з таких категорій є землі сільськогосподарського призначення. У межах кожної категорії земель виділяються види використання земельної ділянки, які визначаються її власником або користувачем самостійно, крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33 - 37 цього Кодексу.
ЗК України визначені види використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, зокрема для фермерського господарства, для ведення особистого селянського господарства, для сінокосіння і випасання худоби, для ведення індивідуального або колективного садівництва, для городництва, для ведення підсобного господарства.
Отже, як підсумувала ВП ВС, зазначені норми права розрізняють категорії земель за їх цільовим призначенням та види використання земельної ділянки в межах кожної категорії земель. Зміна цільового призначення земельних ділянок сільськогосподарського призначення на іншу категорію цільового призначення здійснюється за погодженими проектами землеустрою щодо їх відведення. При цьому такої процедури для зміни виду використання земельної ділянки, зокрема на землі фермерського господарства, без зміни її категорії цільового призначення (землі сільськогосподарського призначення) чинним законодавством не передбачено.
Ураховуючи вищевикладене, Велика Палата Верховного Суду відступає від висновку, викладеного в постановах Верховного Суду України від 05 березня 2013 року у справі № 21-417а12, від 08 квітня 2015 року у справі № 6-32цс15, постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а та постановах Касаційного цивільного суду від 26 червня 2019 року у справі № 701/902/17-ц, від 03 червня 2019 року у справі № 708/933/17, від 24 лютого 2020 року у справі № 701/473/17, про те, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися в порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі.
Разом з тим, користувачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення повинні використовувати такі земельні ділянки відповідно до того виду використання, за яким ці земельні ділянки були передані їм власником.
В оспорюваному випадку всі документи, включаючи рішення - Якимівської селищної ради від 30.10.2019р. №643 «Про надання згоди на передачу в суборенду земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва», а також позначення на Кадастровій карті України та реєстрація в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права, свідчать про те, що земельна ділянка була надана орендодавцем в оренду, а орендарем - у суборенду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (без зміни її цільового призначення) і на час перевірки використовувалась саме для ведення товарного сільгоспвиробництва.
Статтею 211 Земельного кодексу України встановлена відповідальність за «невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням». За зміну виду використання земельної ділянки без зміни її категорії цільового призначення (землі сільськогосподарського призначення) відповідальність чинним законодавством не встановлена.
Як наведено вище, Велика Палата Верховного Суду, який є судом права, визначився з тим, що зміна виду використання в межах категорії земель не вимагає таких же дій, як при зміні цільового призначення земельної ділянки. Тобто поняття «цільове призначення» та «вид використання» не є тотожними, а тому відповідальність також не може бути тотожною.
Законом України «Про охорону земель» в статті 36 закріплено, що охорона земель сільськогосподарського призначення забезпечується на основі реалізації комплексу заходів щодо збереження продуктивності сільськогосподарських угідь, підвищення їх екологічної стійкості та родючості ґрунтів, а також обмеження їх вилучення (викупу) для несільськогосподарських потреб.
При цьому статтею 35 цього Закону передбачено, що власники і землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності зобов'язані:
дотримуватися вимог земельного та природоохоронного законодавства України;
проводити на земельних ділянках господарську діяльність способами, які не завдають шкідливого впливу на стан земель та родючість ґрунтів;
підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі на основі застосування екологобезпечних технологій обробітку і техніки, здійснення інших заходів, які зменшують негативний вплив на ґрунти, запобігають безповоротній втраті гумусу, поживних елементів тощо;
дотримуватися стандартів, нормативів при здійсненні протиерозійних, агротехнічних, агрохімічних, меліоративних та інших заходів, пов'язаних з охороною земель, збереженням і підвищенням родючості ґрунтів;
забезпечувати використання земельних ділянок за цільовим призначенням та дотримуватися встановлених обмежень (обтяжень) на земельну ділянку;
забезпечувати захист земель від ерозії, виснаження, забруднення, засмічення, засолення, осолонцювання, підкислення, перезволоження, підтоплення, заростання бур'янами, чагарниками і дрібноліссям.
За змістом статті 37 Закону України «Про охорону земель» власники та землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок зобов'язані здійснювати заходи щодо охорони родючості ґрунтів, передбачені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами України.
Використання земельних ділянок способами, що призводять до погіршення їх якості, забороняється.
Так, під час судового розгляду справи, позивачем зазначено, що багаторічні насадження, що існували на спірній земельній ділянці, були викорчувані ним в квітні 2021р, оскільки це був старий покинутий сад, який вже не плодоносив. В травні 2021 року проводились роботи по дискуванню, культивації земельної ділянки, внесенню гербіцидів для знищення багаторічного буряну, яким був захаращений сад. З 10 по 15 липня 2021 року проводилось викошування бур'янів, а з 11 жовтня по 22 листопада проводились підготовчі роботи для насадження нового саду. Сіянці горіха грецького для закладки нового саду у кількості 3000шт. були придбані позивачем у Інституту садівництва НААН від 05.11.2021 на суму 60000,00грн. 23-24 листопада 2021р. закладка саду була завершена.
На підтвердження вказаних фактів позивачем надано Дорожні листи трактора від 21.04.2021; Наряд №235 від 04.2021; Дорожній лист трактора від 21.05.2021; 28.05.2021; 31.05.2021; Акт №12 за травень 2021 року; Дорожній лист трактора від 10.07.2021; Дорожній лист трактора від 11.10.2021; Дорожній лист трактора від 17.11.2021; 18.11.2021; Наряд №387 11.21; Договір купівлі-продажу №113 від 05.11.21; Рахунок на оплату №000000001329 від 05.11.21; Видаткова накладна №1432 від 05.11.21.
При цьому суд погоджується з позицією позивача, що про наявність стерні зернових на земельній ділянці - це тільки домисли, нічим не підтверджені, адже проводилось скошування бур'янів через 2 місяці після вказаної обробки та внесення гербіцидів. Крім того, ніякі зернові в травні місяці в зоні вже не висівають. Отже, нереальним та недоказаним є факт наявності стерні на місці розташування саду, що був викорчуваний позивачем навесні 2021р.
Суд зазначає, що відповідачем не надано жодного належного доказу, що підтверджує обставини встановлені під час перевірки. Суд зазначає, що відповідачем надано фотознімки як доказ нецільового використання земельної ділянки. При цьому з них не можливо встановити приналежність вказаних знімків саме до зазначеної земельної ділянки, обсяг якої складає більше 24 га. Крім того, вказані знімки не містять будь-яких відміток, що вони є додатками до Акту перевірки, підпис особи, що їх склала, відомості щодо способу їх створення та відомостей щодо місця зберігання оригіналу знімку.
При цьому суд звертає увагу, що відповідні документи на розкорчовку саду на вищезазначеній площі земельної ділянки наявні у позивача, що підтверджується матеріалами справи.
Відповідно до вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Оцінюючи правомірність дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно вимог статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Відповідно до ч.1 ст.77 КАС України, Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Згідно ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Враховуючи встановлені обставини справи, оцінивши докази у справі в їх сукупності та норми чинного законодавства, що регулюють спірні правовідносини, суд дійшов висновку, що відповідачем не надано доказів, що підтверджують правомірність прийнятого рішення, при цьому позивачем вказані факти у повному обсязі спростовані належними доказами, відтак позовні вимоги є такими, що підлягають задоволенню.
При зверненні до суду позивачем сплачено судовий збір у розмірі 4962 грн., що підлягає стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись ст. ст. 9, 137, 139, 242-246, 250, 255, 295, 297 КАС України, суд, -
Адміністративний позов Приватного підприємства «АСКОН» (72503 Запорізька область, Мелітопольський район, смт. Якимівка, вул. Центральна 68, ЄДРПОУ 22120833) до Головного управління у Держгеокадастру Запорізькій області ( 69095, м. Запоріжжя, вул. Українська, буд. 50, ЄДРІІОУ 39820689) про визнання протиправним та скасування припису задовольнити у повному обсязі.
Визнати протиправним та скасувати припис Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління у Держгеокадастру Запорізькій області №351-ДК/0106Пр/03/011 від 13.08.2021.
Визнати протиправним та скасувати Повідомлення про сплату шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням (для всіх категорій земель (крім земель житлової та громадської забудови) від 12.08.2021 №351-ДК/0087шк/11/01/-21.
Стягнути на користь Приватного підприємства «АСКОН» судовий збір у розмірі 4962 (чотири тисячі дев'ятсот шістдесят дві) гривні 00 копійок за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління у Держгеокадастру Запорізькій області.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його (її) проголошення, а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Рішення в повному обсязі виготовлено та підписано 05.07.2022
Суддя О.О. Артоуз