Справа № 640/10978/19 Головуючий у І інстанції - Клименчук Н.М.
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
29 червня 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Губської Л.В.,
суддів: Епель О.В., Карпушової О.В.,
за участю секретаря: Часник А.О.,
представник позивача Яцини С.В.,
представника відповідача Трембача О.С..
представника третьої особи Ремінської С.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2021 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Міжнародні авіалінії України» до Кабінету Міністрів України, третя особа: Державна авіаційна служби України, про визнання протиправним та скасування рішення,-
Приватне акціонерне товариство «Міжнародні авіалінії України» звернулось до суду з даним позовом, в якому просило:
- визнати протиправними та нечинними з моменту прийняття п. 11 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 № 1101) та п.п. 25 і 26 Додатку до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 № 1101).
- зобов'язати Кабінет Міністрів України опублікувати оголошення про оскарження Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 № 1101) в окремій його частині, у виданні, в якому цей акт був офіційно оприлюднений.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірний пункт та додатки Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 № 1101, не відповідають актам вищої юридичної сили та прийняті з порушенням Регламенту КМУ, порушують права і законні інтереси позивача як суб'єкта авіаційної діяльності.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2021 року адміністративний позов задоволено. При цьому, суд першої інстанції виходив з того, що державні збори, зокрема, за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, у тому числі елементи правового механізму регулювання таких зборів, як-то розмір та порядок сплати, мають бути передбачені виключно законом. Делегування парламентом функції із встановлення державних зборів іншим органам державної влади суперечить Конституції України. Отже, встановлення відповідних зборів постановою КМУ як підзаконним нормативно-правовим актом суперечить Конституції України та унеможливлює застосування такого акта для нарахування та стягнення відповідного збору. Також, суд відзначив, що для України є чинною Конвенція про міжнародну цивільну авіацію від 07.12.1944, ч. 2 ст. 15 якої передбачено, що жодна Договірна держава не стягує будь-яких мита, податків або інших зборів лише за право транзиту через її територію або вліт на її територію, або вильоту з її території будь-якого повітряного судна Договірної держави або присутніх на ньому осіб або майна.
Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, просить рішення суду скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволені позову. В обґрунтування апеляційної скарги вказує, що він власною постановою самостійно скасував оскаржувані у даній справі зміни до постанови КМУ №819, тобто зазначає про відсутність предмету спору на час прийняття рішення Окружним адміністративним судом міста Києва. Також зазначає, що судом першої інстанції було проігноровано, що в оскаржуваних положеннях спірної постанови не передбачалось питання регулювання сплати податків та зборів, а виключно встановлено їх розмір. Крім того, наголошує, що дані державні збори відносяться до адміністративних, а не податкових.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.
Державною авіаційною службою України подано пояснення, в яких вона просить апеляційну скаргу задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати, у задоволенні позову відмовити.
В судовому засіданні представники відповідача та третьої особи вимоги апеляційної скарги підтримали, наполягали на її задоволенні, в той час, як представник позивача проти цього заперечував, просив рішення суду залишити без змін.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Так, судом установлено і підтверджується матеріалами справи, що Приватне акціонерне товариство «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» згідно ліцензії № 505921 серії АГ від 27.06.2012 є суб'єктом надання послуг з перевезення пасажирів та вантажу повітряним транспортом.
Постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 № 819 затверджено Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
21.11.2018 Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 1101 «Про внесення змін до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях», якою п. 11 Положення № 819 викладено в наступній редакції:
«Розрахунок державних зборів, визначених пунктами 25 та 26 додатка, проводиться щомісяця на підставі інформації про пасажирів, які відлетіли з аеропорту України, та про кількість тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України.
Інформацію про пасажирів, які відлетіли з аеропорту України, та про кількість тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України, експлуатант аеропорту подає Державіаслужбі щомісяця до 20 числа наступного періоду. Така інформація повинна містити найменування авіаперевізника, вид повітряних перевезень (регулярні або нерегулярні, повітряні перевезення у межах України або міжнародні повітряні перевезення з України), період (місяць та рік), за який подається інформація. Інформація подається окремо щодо регулярних та нерегулярних перевезень.
Для виявлення та усунення можливих неточностей та помилок у такій інформації авіаперевізник у разі потреби повинен провести з експлуатантами аеропортів до 10 числа місяця, що настає за звітним, звірку щодо кількості пасажирів, які відлетіли з аеропорту, та кількості тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України.
Датою оформлення рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених п.п. 25 та 26 додатка, є дата робочого дня, що настає за датою надходження до Державіаслужби від усіх експлуатантів аеропортів звіту про пасажирів, які відлетіли з аеропорту України, та про кількість тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України.
Інформація про пасажирів, які відлетіли з аеропорту України, та про кількість тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України, яку експлуатант аеропорту не подав Державіаслужбі в установлений строк, включається до розрахунку в наступному місяці. У даному випадку для розрахунку державних зборів застосовується офіційний курс валют, установлений Національним банком на день оформлення рахунка-фактури за попередній місяць.
Платником рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених п.п. 25 та 26 додатка, є авіаперевізник, який виконував повітряні перевезення.
Рахунок-фактура на сплату державних зборів, визначених п.п. 25 та 26 додатка, надсилається платнику факсимільним зв'язком або електронною поштою в день оформлення, а протягом двох робочих днів - поштою (рекомендованим листом).
Державні збори згідно з рахунком-фактурою на сплату державних зборів, визначених пунктами 25 та 26 додатка, сплачуються протягом 30 днів з дати його оформлення.
Державні збори, не сплачені протягом 30 днів з дати оформлення рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених пунктами 25 та 26 додатка, вважаються простроченою заборгованістю перед Фондом».
Також Постановою Кабінету Міністрів України № 1101 в п.п. 25 та 26 додатку до Положення № 819 встановлено державні збори за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України.
Не погоджуючись із внесеними змінами постановою Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 № 1101 до постанови Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 № 819, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач як суб'єкт владних повноважень не довів суду, що діяв правомірно, з чим погоджується і колегія суддів з огляду на наступне.
Частина 2 статті 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 3 ст. 12 Повітряного кодексу України, порядок використання коштів на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях визначається Кабінетом Міністрів України.
Частиною 4 статті 12 Повітряного кодексу України передбачено, що для забезпечення реалізації основних напрямів державної політики у сфері авіаційної діяльності та використання повітряного простору України, утримання та забезпечення діяльності уповноваженого органу з питань цивільної авіації з метою виконання покладених на нього завдань та функцій, участі та представництва України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах діє Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
За приписами ч. 5 цієї статті, надходженнями Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях є державні збори із суб'єктів авіаційної діяльності, окрім іншого: за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України; за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України.
Відповідно до ч. 9 ст. 12 Повітряного кодексу України перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, порядок використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях визначаються Кабінетом Міністрів України.
Як вже було зазначено вище спірною постановою Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 № 1101 затверджена нова редакція Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, яке визначає перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, які справляються із суб'єктів авіаційної діяльності, порядок використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
Відповідно до п. 11 Положення № 1101 платником рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених п.п. 25 та 26 додатка, є авіаперевізник, який виконував повітряні перевезення.
Авіакомпанія «МАУ» є суб'єктом господарювання та здійснює діяльність в галузі надання послуг з повітряного перевезення пасажирів та вантажу.
Право Авіакомпанії «МАУ» на здійснення вказаної діяльності підтверджується, зокрема, ліцензією на надання послуг з перевезення пасажирів та вантажу повітряним транспортом серія АГ № 505921 та сертифікатом експлуатанта АО № 000449 від 14.10.2017.
Державіаслужба, керуючись оскаржуваними нормами Положення № 1101, нараховує Авіакомпанії «МАУ» державні збори та вимагає їх сплати. Ця обставина підтверджується рахунками-фактурами за період з грудня 2018 року по лютий 2019 року включно та листами Державіаслужби від 01.03.2019 № 4/107-19 та від 08.04.2019 № 1.15-2480-19 з вимогою про сплату цих зборів.
Отже, Авіакомпанія «МАУ», в розумінні п. 11 Положення № 1101, є платником державних зборів та, відповідно, суб'єктом правовідносин, у яких застосовуються оскаржувані норми Положення № 1101.
За приписами ч. 1 ст. 67, п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України, кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.
Система оподаткування, податки і збори визначаються виключно законами України.
Згідно ст. 75, п. 3 ч. 1 ст. 85, ст. 91 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Слід зазначити, що Конституційний Суд України у п.п. 4.1 п. 4 мотивувальної частини рішення від 24.03.2005 № 2-рп/2005 вказав, що встановлення системи оподаткування, податків і зборів, їх розмірів та порядку сплати є виключною прерогативою закону.
Також, у пункті 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 23.06.2009 № 15-рп/2009 зазначено, що право встановлювати (скасовувати) загальнодержавні податки і збори (обов'язкові платежі) належить до законодавчих повноважень Верховної Ради України. Це виключне повноваження передбачає і право парламенту визначати всі елементи правового механізму регулювання податків і зборів (обов'язкових платежів), у тому числі податкову ставку (розмір податку на одиницю оподаткування) та строки справляння податку.
Делегування законодавчої функції парламентом іншому органу влади порушує вимоги Основного Закону України, згідно з яким органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6), а органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19).
У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 20.05.2010 № 14-рп/2010 закріплено, що конституційне повноваження Кабінету Міністрів України забезпечувати проведення податкової політики (п. 3 ст. 116 Конституції України) не передбачає права встановлювати загальнодержавні податки і збори (обов'язкові платежі) або визначати окремі елементи їх правового механізму регулювання. Тобто за Кабінетом Міністрів України закріплено повноваження визначати елементи правового механізму регулювання податків і зборів (обов'язкових платежів), які мають встановлюватися виключно законами України.
Разом з цим, п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду України від 01.11.1996 № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» закріплено, що оскільки Конституція України, як зазначено в її ст. 8, має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії, суди при розгляді конкретних справ мають оцінювати зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового акта з точки зору його відповідності Конституції і в усіх необхідних випадках застосовувати Конституцію як акт прямої дії. Судові рішення мають ґрунтуватись на Конституції, а також на чинному законодавстві, яке не суперечить їй.
Згідно з п. 5 вказаної постанови Пленуму Верховного Суду України судам необхідно виходити з того, що нормативно-правові акти будь-якого державного чи іншого органу (акти Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, акти органів місцевого самоврядування, накази та інструкції міністерств і відомств, накази керівників підприємств, установ та організацій тощо) підлягають оцінці на відповідність як Конституції, так і закону.
Отже, встановлення відповідних зборів постановою Кабінету Міністрів України як підзаконним нормативно-правовим актом суперечить Конституції України та унеможливлює застосування такого акта для нарахування та стягнення відповідного збору.
Наведений висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 11.06.2020 у справі № 826/11485/17.
Також, як правильно зауважив суд першої інстанції, для України є чинною Конвенція про міжнародну цивільну авіацію від 07.12.1944, ч. 2 ст.15 якої передбачено, що жодна Договірна держава не стягує будь-яких мита, податків або інших зборів лише за право транзиту через її територію або вліт на її територію, або вильоту з її території будь-якого повітряного судна Договірної держави або присутніх на ньому осіб, або майна.
Згідно ч. 2 ст. 3 Повітряного кодексу України, у разі якщо міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж передбачені Повітряним кодексом України та іншими актами законодавства України, застосовуються правила міжнародного договору України.
Виходячи зі зазначеного, спірні пункт 11 Положення від 28.09.1993 № 819 та пункти 25 і 26 Додатку (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 № 1101), якими встановлюються розмір, порядок нарахування та сплати відповідних державних зборів, суперечать наведеним положення Конституції України та Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, отже є незаконними.
Крім того, колегія суддів звертає увагу, що відповідач власною Постановою № 1188 від 02.12.2020 самостійно скасував оскаржувані у даній справі зміни в п. 11 Положення від 28.09.1993 № 819 та п.п. 25 і 26 Додатку до вказаного Положення від 28.09.1993 № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 № 1101).
Проте, як правильно зазначив суд першої інстанції, оскільки оскаржувані положення скасовані відповідачем з 04.12.2020, а не з часу їх прийняття, позовні вимоги підлягають задоволенню у повному обсязі.
Щодо доводів апелянта про те, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
Визначення нормативно-правового акту міститься у п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України та означає акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів виконавчої влади, регламентовано положеннями ст. 264 КАС України.
Відповідно до ч. 3 ст. 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Правовий підхід щодо втрати чинності нормативно-правового акта закріплений у ч. 2 ст. 265 КАС України, відповідно до якої нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Водночас, у даній справі, суд першої інстанції, дійшов до правильного висновку, що оскаржувані пункти Положення визнанні протиправними та нечинними з моменту їх прийняття, оскільки це є ефективним захистом прав позивача сплачувати лише ті податки і збори, які встановлені виключно Законами.
В обсязі встановлених в цій справі фактичних обставин колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2021 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.
Постанова в повному обсязі складена року 04.07.2022.
Головуючий-суддя: Л.В. Губська
Судді: О.В. Епель
О.В. Карпушова