04 липня 2022 року Справа № 280/2292/22 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Семененко М.О., за участю секретаря судового засідання Гавриш А.О., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом
Публічного акціонерного товариства «Запорізький металургійний комбінат «Запоріжсталь» (69008, м. Запоріжжя, вул. Південне шосе, буд.72; код ЄДРПОУ 00191230)
до Головного управління Держпраці у Запорізькій області (69032, м. Запоріжжя, вул. Північне шосе, буд.25; код ЄДРПОУ 39833546)
про визнання протиправною та скасування постанови,
До Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Публічного акціонерного товариства «Запорізький металургійний комбінат «Запоріжсталь» (далі - позивач, ПАТ «Запоріжсталь») до Головного управління Держпраці у Запорізькій області (далі - відповідач, Управління), в якій позивач просить суд визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу на ПАТ «Запоріжсталь» за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЗП8505/396/НП/СП-ФС від 12 січня 2022 року.
Позовна заява подана представником позивача адвокатом Зінченко М.В., який діє на підставі довіреності від 06.12.2021 №20-55.
В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначає, що Управлінням винесено постанову про накладення на позивача штрафу в розмірі 18 000,00 грн. за ненадання посадовій особі Управління необхідних для проведення заходу контролю документів. Позивач вважає, що постанова про накладення штрафу складена за відсутності правових підстав та з грубими порушеннями чинного порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення. Позивач стверджує, що Управління не мало повноважень проводити інспекційне відвідування позивача з огляду на те, що постанову Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 823 «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю» (далі - Порядок №823), яка регламентувала порядок здійснення інспекційного відвідування та на яку посилаються інспектори праці, було визнано протиправною та нечинною у відповідності до постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 у справі №640/17424/19. Крім того, відповідачем був порушений порядок накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, регламентований постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509 «Про затвердження Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення» (далі - Порядок №509), оскільки позивача не повідомлено про розгляд справи про накладення штрафу. Просить позов задовольнити.
Разом з позовною заявою позивачем подано заяву про вжиття заходів забезпечення позову, за результатами розгляду якої ухвалою суду від 11.02.2022 у задоволенні заяви про забезпечення позову - відмовлено.
Ухвалою суду від 15.02.2022 відкрито провадження у справі, призначено справу до судового розгляду по суті за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.
Ухвалою суду від 22.02.2022 у задоволенні клопотання представника позивача про розгляд справи за правилами загального позовного провадження відмовлено.
Відповідач не погодився із заявленими позовними вимогами та 28.03.2022 подав відзив на позовну заяву (вх.№14599), у якому зазначив, що скасування Порядку № 823 не вплинуло на право органів Держпраці накладати штрафні санкції за порушення трудового законодавства, що встановлено Порядком №509, який є чинним. Також чинним є Наказ Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 19.05.2019 № 920, Наказ Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 27.10.2020 №2121, якими затверджено уніфіковані форми розпорядчих документів, що складаються під час та за результатами проведених заходів контролю, інспекційних відвідувань в тому числі. Відповідач вважає, що інспекторами Держпраці не було порушено вимог законодавства щодо організації та проведення інспекційного відвідування, а тому твердження позивача є безпідставними. З урахуванням зазначеного, відповідач вважає, що Управління діяло на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що прямо передбачений законодавством України. Просить в задоволенні позову відмовити.
На підставі матеріалів справи суд встановив такі обставини.
ПАТ «Запоріжсталь» зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань з 18.04.2000.
11.11.2021 Управлінням видано наказ №2305 про проведення інспекційного відвідування ПАТ «Запоріжсталь» з питань додержання законодавства про працю і зайнятість населення у термін по 26.11.2021 та оформлено направлення від 11.11.2021 №1350 на проведення заходу державного нагляду у формі інспекційного відвідування, предметом якого визначено: - виконання праці іноземців та осіб без громадянства. Підставою для проведення інспекційного відвідування стало доручення Прем'єр міністра України.
Направлення від 11.11.2021 № 1350 на проведення заходу державного нагляду у формі інспекційного відвідування разом з вимогою про надання документів №ЗП8505/396/НД від 18.11.2021, яка ґрунтується, в тому числі на нормах Порядку №823, отримано позивачем 18.11.2021.
19.11.2021 позивач направив на адресу Управління лист №07/2056467, в якому звернув увагу, що Порядок №823 визнаний нечинним згідно із судовим рішення, тому просить роз'яснити, яким нормативним актом передбачено здійснення державного нагляду (контролю) в сфері дотримання законодавства про працю та зайнятість населення у формі інспекційного відвідування, а також яким нормативним актом регулюється обов'язок надання документів, необхідних для проведення інспекційного відвідування.
26.11.2021 ПАТ «Запоріжсталь» направило на адресу Управління лист №13/2058118 від 26.11.2021, в якому зазначено, що позивач на вимогу № ЗП8505/396/НД від 18.11.2021, повідомляє, що готовий надати документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування.
26.11.2021 фахівцями відповідача складено Акт про неможливість проведення заходу державного контролю № ЗП8505/396/НП у зв'язку з ненаданням для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про охорону праці/ працю, що містять інформацію/ відомості з питань, які є предметом перевірки/ інспекційного відвідування, їх завірених об'єктом відвідування копій або витягів.
06.12.2021 на адресу позивача надійшло повідомлення про розгляд справи щодо порушення законодавства про працю від 02.12.2021 №08/03.4-06/11925, в якому зазначено, що юридичні та фізичні особи підприємці несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі порушення вимог законодавства про працю, справа про накладення штрафу розглядається у 45-дневний строк з дня, що настає за днем одержання уповноваженою посадовою особою документів.
17.01.2022 ПАТ «Запоріжсталь» отримало Постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення № ЗП8505/396/НП/СП-ФС від 12.01.2022. Відповідно до Постанови ненадання посадовій особі ГУ Держпраці у Запорізькій області необхідних для проведення заходу контролю документів є порушенням норм чинного законодавства, відповідальність за яке передбачена абзацом 7 частини 2 статті 265 КЗпП України. У зв'язку з чим ГУ Держпраці у Запорізькій області вирішив накласти штраф на ПАТ «Запорізький металургійний комбінат «Запоріжсталь» у розмірі 18000,00 грн.
Не погодившись із постановою про накладення штрафу, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з того, що відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями ч.3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” від 05.04.2007 №877-V (далі Закон №877-V).
Статтею 1 Закону №877-V визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
За змістом до ч.4 ст.2 Закону №877-V заходи контролю здійснюються, крім іншого, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Зазначені у частині 4 цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов'язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (ч.5.ст.2 Закону №877-V).
Слід враховувати, що спеціального Закону, який би регулював правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері дотримання законодавства про працю та зайнятість населення на цей час немає, а тому спеціальним законодавчим актом, який регулює ці правовідносини, є Закон №877-V, незважаючи на те, що він регулює правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності для багатьох органів контролю.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 31.01.2019 у справі №809/799/17, від 09.07.2020 у справі №818/585/17, від 08.06.2022 у справі №420/1173/20 тощо.
Постановою Кабінету Міністрів України №96 від 11.02.2015 затверджено Положення про Державну службу України з питань праці, відповідно до п.1 якого Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Системний аналіз наведених норм надає підстави для висновку про наявність у відповідача повноважень на здійснення заходів державного контролю за дотриманням законодавства про працю, у тому числі, щодо оформлення трудових відносин.
Відповідно до ч.3 Закону №877-V одним з основних принципів державного нагляду (контролю) є те, що здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.
Частиною 3 ст.6 Закону №877-V передбачено, що суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Верховний Суд у постанові від 19 вересня 2018 року у справі №804/2956/17 вказав на те, що, даючи оцінку рішенню посадової особи територіального органу Держпраці за наслідками перевірки, окрім правомірності, власне вимог цього рішення (з огляду на правовий статус Держпраці та її територіальних органів), важливим є з'ясувати, серед іншого, дотримання процедури проведення цієї позапланової перевірки. У такому контексті слід зважити на те, на якій підставі призначено цю перевірку, що було предметом перевірки, чи оформлено відповідні документи на проведення позапланової перевірки, чи ознайомлений суб'єкт господарювання про проведення позапланової перевірки з її предметом. Тобто з'ясування дотримання процедури проведення перевірки (інспекційного відвідування) є важливим питанням в аналогічних спорах.
Відповідно до ч.1 ст.259 КЗпП України (тут і в подальшому норми викладені в редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 р. № 823 “Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю” було затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який визначав процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об'єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1986-IV, та Законом України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”.
Пунктом 2 Порядку №823 передбачено, що заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Підстави для здійснення інспекційних відвідувань визначені п.5 Порядку №823, зокрема:
1) звернення працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю;
2) звернення фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин;
3) рішення керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань, прийняте за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту;
4) рішення суду;
5) повідомлення посадових осіб органів державного нагляду (контролю), правоохоронних органів про виявлені в ході виконання ними повноважень ознак порушення законодавства про працю щодо неоформлення та/або порушення порядку оформлення трудових відносин;
6) інформація:
Держстату та її територіальних органів про наявність заборгованості з виплати заробітної плати;
ДПС та її територіальних органів про:
- невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності;
- факти порушення законодавства про працю, виявлені в ході здійснення повноважень;
- факти провадження господарської діяльності без державної реєстрації у порядку, встановленому законом, як суб'єкта господарювання;
Пенсійного фонду України та його територіальних органів про:
- роботодавців, які нараховують заробітну плату 30 і більше відсоткам працівників менше мінімальної;
- роботодавців, в яких стосовно працівників відсутнє повідомлення про прийняття на роботу;
- роботодавців, в яких протягом місяця кількість працівників, що працюють на умовах неповного робочого часу, збільшилася на 20 і більше відсотків;
- фізичних осіб, які виконують роботи (надають послуги) за цивільно-правовими договорами в одного роботодавця більше року;
- роботодавців, в яких стосовно працівників відсутні нарахування заробітної плати у звітному місяці, що завершився;
- роботодавців, в яких протягом року не проводилася індексація заробітної плати або сума підвищення заробітної плати становить менше суми нарахованої індексації;
- роботодавців, в яких 30 і більше відсотків фізичних осіб працюють на умовах цивільно-правових договорів;
- роботодавців із чисельністю 20 і більше працівників, в яких протягом місяця відбулося скорочення на 10 і більше відсотків працівників;
7) інформація профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлені у ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю;
8) доручення Прем'єр-міністра України;
9) звернення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;
10) запит народного депутата України;
11) невиконання вимог припису інспектора праці.
Відповідно до встановлених обставин справи, підставою для здійснення інспекційного відвідування позивача стало доручення Прем'єр - міністра України від 20.10.2021 №47357/1/1-21.
Водночас, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року у справі № 640/17424/19 (реєстраційний № 96650930) визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) від 21 серпня 2019 року № 823 Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 (реєстраційний № 99587459) апеляційні скарги Державної служби України з питань праці та Кабінету Міністрів України залишено без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року - без змін.
Пунктом 2 ст. 265 КАС України передбачено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Таким чином, починаючи з 14 вересня 2021 року, відсутні правові підстави для проведення інспекційних відвідувань у зв'язку з втратою чинності порядком, яким передбачались такі заходи.
Суд звертає увагу, що вимога про надання документів №ЗП8505/396/НД від 18.11.2021, Акт про неможливість проведення заходу державного контролю №ЗП8505/396/НП від 26.11.2021, складені відповідачем в ході проведення заходу контролю, містять посилання на Порядок №823, який на момент вчинення Управлінням відповідних дій втратив чинність.
Крім того, необхідно зазначити, що механізм накладення на суб'єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частинами другою - сьомою статті 53 Закону України "Про зайнятість населення" визначено Порядком №509, відповідно до пункту 2 якого штрафи накладаються на підставі, крім іншого, акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.
При цьому, порядок та підстави складання такого акту, зокрема, складеного відповідачем акта про неможливість проведення заходу державного контролю №ЗП8505/396/НП від 26.11.2021, врегульовані пунктами 14 та 15 Порядку №823, який на момент складення відповідного акта втратив чинність.
Враховуючи викладене, судом встановлено, що Управлінням здійснено захід контролю у ПАТ «Запоріжсталь» у вигляді інспекційного відвідування за відсутності повноважень на здійснення такого заходу, та застосовано негативні наслідки недотримання процедури, яка втратила чинність.
Таким чином, суд дійшов висновку, що постанова Управління про накладення на ПАТ «Запоріжсталь» штрафу уповноваженими посадовими особами від 12 січня 2022 року №ЗП8505/396/НП/СП-ФС є протиправною та підлягає скасуванню.
Разом із тим є хибними аргументи позову про те, що розгляд справи про застосування штрафу було здійснено Управлінням без повідомлення позивача, оскільки з матеріалів справи встановлено, що позивач був заздалегідь повідомлений про розгляд справи про накладення штрафу 06.12.2021.
Однак наведене не спростовує висновок суду про протиправність оскаржуваної постанови та наявність підстав для її скасування.
Частинами 1 та 2 ст. 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
За наведеного вище суд вважає, що заявлені позовні вимоги знайшли своє підтвердження матеріалами справи, є обґрунтованими, а досліджені судом докази є належними та достатніми для постановлення судового рішення про задоволення позову.
Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, суд виходить з такого.
Згідно з ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
При зверненні до суду з даним позовом позивачем сплачено судовий збір в сумі 2 481,00 грн., який підлягає стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Щодо стягнення судового збору за подання заяви про забезпечення позову у сумі 744,30 грн., суд зазначає, що, оскільки суд відмовив у задоволенні заяви про забезпечення позову, підстави для стягнення на користь позивача судових витрат в цій частині відсутні.
Керуючись ст.ст. 2, 5, 72, 77, 139, 241, 243-246, 255, 295 КАС України, суд -
Позов задовольнити.
Визнати протиправною та скасувати постанову Головного управління Держпраці у Запорізькій області про накладення штрафу на Публічне акціонерне товариство «Запорізький металургійний комбінат «Запоріжсталь» за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЗП8505/396/НП/СП-ФС від 12 січня 2022 року.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держпраці у Запорізької області на користь Публічного акціонерного товариства «Запорізький металургійний комбінат «Запоріжсталь» судові витрати зі сплати судового збору в сумі 2 481,00 грн. (дві тисячі чотириста вісімдесят одну гривню 00 коп.)
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Третього апеляційного адміністративного суду.
Повне найменування сторін та інших учасників справи:
Позивач - Публічне акціонерне товариство «Запорізький металургійний комбінат «Запоріжсталь», місцезнаходження: 69008, м. Запоріжжя, вул. Південне шосе, буд.72; код ЄДРПОУ 00191230.
Відповідач - Головне управління Держпраці у Запорізькій області, місцезнаходження: 69032, м. Запоріжжя, вул. Північне шосе, буд.25; код ЄДРПОУ 39833546.
Повне судове рішення виготовлено 04.07.2022 року.
Суддя М.О. Семененко