23 червня 2022 рокуЛьвівСправа № 260/1922/20 пров. № А/857/7638/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого-судді: Кухтея Р.В.
суддів : Носа С.П., Обрізка І.М.,
з участю секретаря судового засідання: Кахнич Г.П.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року (ухвалене головуючою-суддею Скраль Т.В., час ухвалення судового рішення 13 год 50 хв у м. Ужгороді, час складання повного тексту судового рішення не вказано) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства енергетики України, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (за участю третіх осіб на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Рахівська районна державна адміністрація Закарпатської області, ОСОБА_2 ) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся в суд через свого представника Ємчук Л.В. із зазначеним позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Міністерства енергетики та захисту довкілля України, яка полягає у невиконанні вимог пункту 4 Розділу VI Порядку проведення конкурсу на призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України №123 від 17.04.2018, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09.07.2018 за №797/32249 (далі - Порядок №123), зокрема, у не укладенні з ним, як переможцем конкурсу на зайняття вакантних посад керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, на третій робочий день після надходження погодження призначення на посаду разом з карткою погодження та складання довідки про проведення спеціальної перевірки, трудового договору (контракту) строком на п'ять років та не видачі наказу про його призначення на посаду директора Карпатського біосферного заповідника та зобов'язати Міністерство енергетики та захисту довкілля України виконати вимоги пункту 4 Розділу VI цього Порядку, уклавши з ним, як переможцем конкурсу на зайняття вакантних посад керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України трудовий договір (контракт) строком на п'ять років та видати наказ про його призначення на посаду директора Карпатського біосферного заповідника.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 30.07.2020 із занесенням до журналу судового засідання до участі в справі в якості співвідповідача було залучено Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Міндовкілля, відповідач-2).
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.04.2021 позовні вимоги були задоволені повністю.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Міндовкілля подало апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні позову.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що суд першої інстанції неправильно застосував ст.104 ЦК України, п.3 постанови Кабінету Міністрів України №425 від 27.05.2020 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» (далі - Постанова №425), Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №1074 від 20.10.2011 (далі - Порядок №1074), Порядок №123, як наслідок дійшов помилкового висновку про вчинення Міндовкілля бездіяльності. Зобов'язуючи Міндовкілля вчинити дії відповідно до п.4 Розділу VI Порядку №123, суд першої інстанції не взяв до уваги, що цей Порядок втратив чинність на підставі наказу Міндовкілля №309 від 26.11.2020, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16.12.2020 за №1245/35528 (далі - Наказ №309). Станом на сьогоднішній день призначення керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міндовкілля врегульовано Порядком проведення конкурсного відбору керівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №777 від 03.09.2008 (далі - Порядок №777). Звертається увага також на те, що Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» №117-IX від 19.09.2019 (далі - Закон №117-IX) внесені зміни, зокрема, до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» №3166-VI від 17.03.2011 (далі - Закон №3166-VI) та суттєво змінено порядок призначення керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міндовкілля, відповідно до п.121 ч.2 ст.8 якого таких призначає Міністр. Також скаржник звертає увагу на те, що призначення директора Карпатського біосферного заповідника є виключною компетенцією Міністра захисту довкілля та природних ресурсів України та не відносить до повноважень суду. В частині порушення судом першої інстанції норм процесуального права, скаржник звертає увагу на пропуск позивачем строку звернення до адміністративного суду із даним позовом. Крім того, відповідач вважає, що у спірних правовідносинах позивач не довів наявність у нього порушеного права.
У відзиві на апеляційну скаргу представник позивача Ємчук Л.В. просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення без змін. Зазначає, що Міндовкілля є правонаступником Мінприроди та зобов'язане здійснювати призначення директора Карпатського біосферного заповідника, як переможця конкурсу, проведеного Мінприроди. Стосовно доводів апеляційної скарги про наявність у Міндовкілля дискреційних повноважень зазначає, що у спірному випадку дії Міністерства чітко визначені Порядком, а тому слід констатувати відсутність дискреції. Стосовно тверджень скаржника про пропуск позивачем строку звернення до суду, представник позивача зазначає, що порушення відповідача у формі протиправної бездіяльності має триваючий характер, а відтак позивачем не було пропущено строк звернення до суду.
Третя особа не скористалась правом подачі відзиву на апеляційну скаргу.
Від представника третьої особи - Радя І.І. надійшла заява про відкладення судового засідання на іншу дату, обґрунтоване перебуванням представника позивача на лікарняному.
Колегія суддів звертає увагу, що явка сторін в судове засідання судом обов'язковою не визнавалася, сторони не було позбавлено права подати додатково письмові пояснення по суті справи або повідомити про наявність інших доказів правомірності своїх дій, які не були раніше подані до суду, якщо б вважали це за необхідне.
Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Отже, беручи до уваги, предмет позову, тривалість розгляду справи, особисту неявку у судове засідання третьої особи, враховуючи можливість розгляду справи без надання усних пояснень, колегія суддів вважає за можливе розглянути справу без участі третьої особи та його представника.
Додатково колегія суддів враховує, що відповідно до ч.5 ст.44 КАС України, учасники справи зобов'язані: 1) виявляти повагу до суду та до інших учасників судового процесу; 2) сприяти своєчасному, всебічному, повному та об'єктивному встановленню всіх обставин справи; 3) з'являтися в судове засідання за викликом суду, якщо їх явка визнана судом обов'язковою; 4) подавати наявні у них докази в порядку та строки, встановлені законом або судом, не приховувати докази; 5) надавати суду повні і достовірні пояснення з питань, які ставляться судом, а також учасниками справи в судовому засіданні; 6) виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки; 7) виконувати інші процесуальні обов'язки, визначені законом або судом.
Вжиття заходів для прискорення процедури розгляду справ є обов'язком не тільки суду, а й учасників справи.
Так, Європейський суд з прав людини в рішенні від 07.07.1989 по справі «Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії» зазначив, що заявник зобов'язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, які пов'язані із зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання. Він не буде відповідальним за відкладення, викликані станом його здоров'я, оскільки вони пов'язані з форс-мажорними обставинами.
Окрім цього, Європейський суд з прав людини визнав явно необґрунтованим і тому неприйнятним звернення у справі «Varela Assalino contre le Portugal» (п.28, №64336/01) щодо гарантій публічного судового розгляду. У цій справі заявник просив розглянути його справу в судовому засіданні, однак характер спору не вимагав проведення публічного розгляду. Фактичні обставини справи вже були встановлені, а скарги стосувалися питань права. Європейський суд вказав на те, що відмову у проведенні публічного розгляду не можна вважати необґрунтованою, оскільки під час провадження у справі не виникло ніяких питань, які не можна було вирішити шляхом дослідження письмових доказів.
У випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права, то розгляд письмових заяв, на думку Європейського суду, є доцільнішим, ніж усні слухання; розгляд справи на основі письмових доказів є достатнім.
Заслухавши суддю-доповідача, представника скаржника Забур'янову В.В., яка підтримала апеляційну скаргу, представника позивача Ємчук Л.А., яка заперечила проти її задоволення, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.
З матеріалів справи видно, що 20-22.08.2019 відповідно до протоколу № 11 засідання конкурсної комісії з проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерство екології та природних ресурсів України вирішили визначити переможцем конкурсу на посаду директора Карпатського біосферного заповідника ОСОБА_1
28.08.2019 Міндовкілля листом № 349/18 «Про результати конкурсу» повідомило ОСОБА_1 про те, що відповідно до пункту 3 розділу 5 Порядку № 123 його визначено переможцем конкурсу на посаду директора Карпатського біосферного заповідника та зазначило, що йому необхідно подати до Управління роботи з персоналом документи передбачені ч.2 ст. 57 Закону України «Про запобігання корупції», Порядком № 171.
19.09.2019 Національне агентство з питань запобігання корупції направило до Міндовкілля інформацію про результати спеціальної перевірки ОСОБА_1
27.12.2019 наказом Міндовкілля №564 було затверджено перелік державних підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міндовкілля станом на 15.11.2019, у пункті 15 якого зазначено Карпатський біосферний заповідник належить до сфери управління Міндовкілля.
23.01.2020 Загальні Збори трудового колективу Карпатського біосферного заповідника, відповідно до витягу з протоколу №1-20, вирішили ухвалити клопотання трудового колективу до Міндовкілля про вирішення питання щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора заповідника, як переможця відповідного конкурсу.
24.01.2020 Рахівська РДА звернулася до Міндовкілля з листом №01.3-10/59 про погодження призначення ОСОБА_1 на посаду директора Карпатського біосферного заповідника та листом №138/01.3-10 з проханням призначити на посаду директора Карпатського біосферного заповідника ОСОБА_1 , відповідно до звернення Первинної профспілкової організації працівників Карпатського біосферного заповідника, яка діяла на виконання рішення Загальних зборів трудового колективу від 23.01.2020.
24.01.2020 Міндовкілля листом «Про розгляд клопотання трудового колективу Карпатського біосферного заповідника» № 3п/20 повідомило голову Профспілкового комітету первинної профспілкової організації працівників Карпатського біосферного заповідника, що постановою Кабінету Міністрів України №829 від 02.09.2019 Міндовкілля перейменовано на Міністерство енергетики та захисту довкілля України, та реорганізовано Міністерство енергетики та вугільної промисловості шляхом приєднання до Мінекоенерго. Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» №117 від 19.09.2019, який набрав чинності 25.09.2019, внесено, зокрема, зміни до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та суттєво змінено порядок призначення керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління міністерства. Так, з 25.09.2019 суб'єктом призначення керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління міністерства є Міністр. У зв'язку з цим, нормативно-правові акти Мінекоенерго, в тому числі і Порядок №123, мають бути приведені у відповідність до законодавства. Наразі розробляються зміни до Порядку №123 та інших нормативно-правових документів міністерства з метою їх актуалізації. Враховуючи зазначене та у зв'язку із суттєвими змінами в законодавстві, Мінекоенерго вживаються всі необхідні заходи задля призначення керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління міністерства, згідно чинного законодавства.
27.05.2020 відповідно до п.1 постанови Кабінету Міністрів України №425 перейменовано Міністерство енергетики та захисту довкілля на Міністерство енергетики України. Пунктом 2 та підпунктом 3 пункту 3 цієї постанови утворено Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України та установлено, що Міністерство енергетики та Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів є правонаступниками прав, обов'язків та майна Міністерства енергетики та захисту довкілля у відповідних сферах.
19.08.2020 відповідно до п.1 розпорядження Кабінету Міністрів України №1031-р передано цілісні майнові комплекси державних підприємств, установ та організацій за переліком згідно з додатком із сфери управління Міністерства енергетики до сфери управління Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів.
Відповідно до виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань органом управління Карпатського біосферного заповідника (код ЄДРПОУ 00276104) є Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України.
27.01.2021 Міндовкілля оголосило конкурсний відбір керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, в тому числі Карпатського біосферного заповідника.
Вважаючи бездіяльність відповідача протиправною, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи повністю позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що порушення прав позивача відбулося внаслідок бездіяльності відповідача, по причині якої він позбавлений права бути призначеним на посаду директора Карпатського біосферного заповідника, як переможець конкурсу. При цьому, Порядком №123 (проведення конкурсу на призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду, що належать до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України) чітко визначено порядок призначення на посаду переможця конкурсу, яким передбачено, що після визначення переможця його кандидатура погоджується з місцевою державною адміністрацією та на третій робочий день після надходження погодження та складання довідки про проведення спеціальної перевірки укладається з переможцем контракт строком на п'ять років.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об'єктивному з'ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Механізм проведення конкурсу та призначення на посаду керівників установ природно-заповідного фонду (далі - Установи ПЗФ), що належать до сфери управління Мінприроди, визначений Порядком №123 (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до п.п.1, 2 розділу ІІ Порядку №123, підставою для проведення конкурсу є: 1) утворення нової Установи ПЗФ; 2) наявність вакантної посади керівника Установи ПЗФ; 3) закінчення строку дії трудового договору (контракту) з керівником Установи ПЗФ; 4) дострокове припинення (розірвання) трудового договору (контракту) з керівником Установи ПЗФ. Рішення щодо оголошення конкурсу приймає Міністр екології та природних ресурсів України.
Згідно п.п.2, 3 розділу І Порядку №123, керівником Установи ПЗФ може бути особа, яка має вищу екологічну, біологічну або географічну освіту, стаж роботи за професіями керівників нижчого рівня не менше трьох років та володіє державною мовою.
Призначення керівника Установи ПЗФ здійснюється за результатами конкурсу, який відбувається у три етапи, що проводиться відповідно до цього Порядку, а також після здійснення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком відповідно до Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №171 від 25.03.2015 (із змінами) (далі - спеціальна перевірка), шляхом укладення трудового договору (контракту) відповідно до вимог законодавства України про працю.
Відповідно до п.п.1-5 розділу VІ вказаного Порядку, за результатами проведення конкурсу голова Конкурсної комісії надає інформацію про рішення Конкурсної комісії щодо переможця конкурсу державному секретарю Мінприроди з метою його призначення на посаду.
Переможець конкурсу призначається на посаду керівника Установи ПЗФ за результатами спеціальної перевірки. Організація проведення спеціальної перевірки покладається на структурний підрозділ апарату Мінприроди з питань роботи з персоналом, якщо ці функції не покладені на інші підрозділи Мінприроди.
Після проведення конкурсу кандидатура переможця погоджується з відповідною місцевою державною адміністрацією відповідно до Порядку погодження з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, головами місцевих державних адміністрацій призначення на посади та звільнення з посад керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №818 від 09.10.2013.
Не пізніше ніж на третій робочий день після надходження погодження призначення на посаду разом з карткою погодження та складання довідки про проведення спеціальної перевірки державний секретар Мінприроди укладає з переможцем конкурсу трудовий договір (контракт) строком на п'ять років та видає наказ про призначення на посаду керівника відповідної Установи ПЗФ.
Після закінчення дії трудового договору (контракту) проводиться новий конкурс.
Постановою Кабінету Міністрів України №829 від 02.09.2019 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», Міністерство екології та природних ресурсів перейменовано на Міністерство енергетики та захисту довкілля України.
Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» №117-ІХ від 19.09.2019, який набрав чинності 25.09.2019, було внесено зміни до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», зокрема, частину другу статті 8 доповнено п.п.121, відповідно до якого Міністр, як керівник міністерства призначає на посаду та звільняє з посади керівників підприємств установ, організацій, що належать до сфери управління міністерства, приймає рішення щодо їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Пунктом 5 розділу Прикінцевих та перехідних положень зазначеного Закону доручено Кабінету Міністрів України у двомісячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити прийняття міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади нормативно- правових актів, що випливають із цього Закону; забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади своїх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
Колегія суддів зазначає, що на час звернення позивача до суду (травень 2020 року) норми Порядку №123, не були приведені у відповідність з положеннями Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади», та був чинним в редакції, що діяла на час визначення ОСОБА_1 переможцем конкурсу на посаду директора Карпатського біосферного заповідника, зокрема, в частині укладення із переможцем конкурсу трудового договору (контракту) та видання наказу на призначення на посаду директора Карпатського біосферного заповідника .
Таким чином, доводи апеляційної скарги щодо застосування до спірних правовідносин Порядку проведення конкурсного відбору керівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №777 від 03.09.2008, є необґрунтованими.
Колегія суддів зазначає, що порушення трудових прав позивача відбулося саме через бездіяльність Міністра екології та природних ресурсів України та Міністра енергетики та захисту довкілля, яка полягає у не укладенні з переможцем конкурсу на зайняття вакантних посад керівників установ природно-заповідного фонду, що належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України, ОСОБА_1 , трудового договору (контракту) строком на п'ять років та невидачі наказу про його призначення на посаду директора Карпатського біосферного заповідника.
До виключної компетенції відповідача належить питання укладення трудового договору (контракту) з переможцем конкурсу на посаду директора Карпатського біосферного заповідника.
Проте, у зв'язку з численними реорганізаціями відомчого міністерства, трудові права позивача не були реалізовані з незалежних від нього причин.
Як видно з матеріалів справи, листом № 349/18 від 28.08.2019 Міністерство екології та природних ресурсів України, відповідно до пункту 3 розділу V Порядку №123 повідомило позивача, що його визначено переможцем конкурсу на посаду директора Карпатського біосферного заповідника.
При цьому, 24.01.2020 Рахівська РДА звернулася до Міністерства енергетики та захисту довкілля України з листом № 01.3-10/59 про погодження призначення ОСОБА_1 на посаду директора Карпатського біосферного заповідника та листом №138/01.3-10 з проханням призначити на посаду директора Карпатського біосферного заповідника ОСОБА_1 , відповідно до звернення Первинної профспілкової організації працівників Карпатського біосферного заповідника, яка діяла на виконання рішення Загальних зборів трудового колективу від 23.01.2020.
Крім того, 19.09.2019 Національне агентство з питань запобігання корупції направляло до Міністерства екології та природних ресурсів України інформацію про результати спеціальної перевірки позивача, якою було встановлено розбіжності у поданій декларації та роз'яснено можливість подання письмових пояснень щодо розбіжностей відповідно до ч.2 ст.58 Закону «Про запобігання корупції».
24.09.2019 позивачем подано до Міністерства енергетики та захисту довкілля України письмові пояснення щодо достовірності відомостей зазначених ним у декларації за 2018 рік.
З огляду на зазначене, позивач мав законні сподівання на дотримання та виконання суб'єктом владних повноважень Порядку №123.
Разом з тим, відповідачі відмови у призначенні на посаду позивача чи заперечення проти такого призначення не надавали.
Крім того, зі сторони Міністерства енергетики та захисту довкілля України пропозиції укладання трудових договорів строком на п'ять років з переможцями конкурсу, зокрема, з ОСОБА_1 , не було.
Натомість, як видно з матеріалів справи наказом Міністерства екології та природних ресурсів України №444-с від 14.12.2018 ОСОБА_1 було призначено з 14.12.2018 виконуючим обов'язки директора Карпатського біосферного заповідника тимчасово на період до призначення директора цього заповідника у встановленому законом порядку.
Зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження - певні права та обов'язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов'язків (право діяти чи утримуватися від певних дій). В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватися від дій) чи один з варіантів можливих рішень.
У Рішенні Конституційного Суду України №19-рп/2011 від 14.12.2011 Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч.ч.1, 2 ст.55 Конституції України, ст.ст.2, 6 КАС України.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.
Верховний Суд України в постанові від 15.12.2015 по справі №800/206/15) вказав на те, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Тобто, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Виходячи з принципу «належного урядування», державні органи зобов'язати діяти вчасно та в належний спосіб.
Так, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler V. Italy), № 33202/96, пункт 120, «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v.Moldova), № 21151/04, пункту 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania)), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах (див. зазначені вище рішення у справах «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler V. Italy), пункт 119).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, interalia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. The Czech Republic), № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. The Czech Republic), пункту 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), № 35298/04, пункту 67).
Європейський суд з прав людини у справі «Дайн проти Міністерства внутрішніх справ» (Yvonne Van Duyn v. Home Office від 04.12.1974) висловив правову позицію, за якою принцип юридичної визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатися на зобов'язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов'язання містяться у законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії. Така дія зазначеного принципу пов'язана з іншим принципом - відповідальності держави. При цьому, якщо держава чи орган публічної влади схвалили певну концепцію, ця держава чи орган вважатимуться такими, що діють протиправно, якщо відступлять від такої політики чи поведінки, зокрема, щодо фізичних осіб без завчасного повідомлення про зміни в такій політиці чи поведінці, оскільки схвалення такої політики чи поведінки дало підстави для виникнення обґрунтованих сподівань у фізичних осіб стосовно додержання державою чи органом публічної влади такої політики чи поведінки.
Отже бездіяльність держави в особі відповідача призвела до порушення прав та законних інтересів позивача, що не може бути виправдана за будь-яких обставин.
Оскільки з позивачем не було укладено трудовий договір (контракт) на посаді директора Карпатського біосферного заповідника та не видано наказ про його призначення на цю посаду, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про визнання бездіяльності відповідача протиправною та зобов'язання Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України вчинити дії щодо призначення ОСОБА_1 на посаду директора Карпатського біосферного заповідника, як переможця конкурсу та укласти відповідний договір строком на п'ять років.
Згідно ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини», суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерела права.
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі «Проніна проти України» (Рішення Європейського суду з прав людини від 18.07.2006).
Зокрема, у пункті 23 рішення Європейський суд з прав людини зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.
Так, у рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).
Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному з'ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв'язку з чим відсутні підстави для її задоволення.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року по справі №260/1922/20 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках, передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Р. В. Кухтей
судді С. П. Нос
І. М. Обрізко
Повне судове рішення складено 01.07.2022