П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
29 червня 2022 р.м.ОдесаСправа № 400/850/20
Головуючий в 1 інстанції: Біоносенко В. В.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді - доповідачаКравця О.О.
судді -Зуєвої Л.Є.
судді - Коваля М.П.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Миколаївського національного аграрного університету на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 січня 2022 року по справі №400/850/20, прийнятого за правилами загального позовного провадження у складі судді Біоносенка В.В., за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Миколаївського національного аграрного університету про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), -
І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ І РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ:
19 лютого 2020 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області з вернулось до суду з позовом до Миколаївського національного аграрного університету в якому просило застосувати до Миколаївського національного аграрного університету у вигляді повного зупинення роботи об'єкта - гуртожитку № 1, розташованого за адресою: вул. Генерала Карпенка, 36, м. Миколаїв, Миколаївська область, експлуатації його будівель, споруд та приміщень до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 січня 2022 року позов був задоволений. Застосовані заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Миколаївського національного аграрного університету у вигляді повного зупинення роботи об'єкта - гуртожитку № 1, розташованого за адресою: вул. Генерала Карпенка, 36, м. Миколаїв, Миколаївська область, експлуатації його будівель, споруд та приміщень до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей.
II. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ , УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ АПЕЛЯНТА ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ:
Не погоджуючись з рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 січня 2022 року Миколаївський національний аграрний університет подав апеляційну скаргу, в якій вважає, що судом 1-ї інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права та просив його скасувати і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Вимоги апеляційної скарги апелянт, обґрунтовує тим, що Будівля гуртожитку, яка побудована і введена в експлуатацію 1973 року не реконструювалась і не є новим будівництвом. Капітальний ремонт також не проводиться. У зв'язку з цим дані норми носять рекомендаційний характер. Отже, встановлення пожежної сигналізації та обладнання блискавкозахистом має бути здійснено в обов'язковому порядку лише при здійснення капітального ремонту та/або реконструкції. В інших випадках, на думку апелянта, встановлення пожежної сигналізації та обладнання блискавкозахистом носить рекомендаційний характер.
Крім того, апелянт зазначив, що за правилами пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Апелянт вказує на те, що Кодекс цивільного захисту України пов'язує застосування заходів реагування з виявленням порушень, які створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. Тобто, наявність створення загрози саме безпосередньо життю та здоров'ю людей (а не загрози виникнення пожежі) є обов'язковою умовою для застосування заходів реагування і цей факт має бути доведений належними та допустимими доказами.
Апелянт зазначив, що стосовно належності вищевказаних порушень до таких, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, то чинне законодавство не відносить тільки обставини відсутності обладнання приміщену протипожежними перегородками, установками автоматичної сигналізації та пожежогасіння у виробничих та складських приміщеннях до тих обставин, які створюють реальну загрозу життю та здоров'ю людей (персоналу підприємства і особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі). Законодавець пов'язує настання реальної загрози життю та здоров'ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню. Встановлення автоматичної пожежної сигналізації передбачено з метою вчасного виявлення займання, а встановлення автоматичних установок пожежогасіння передбачено з метою гасіння вже існуючої пожежі. Очевидно, що самі системи пожежної сигналізації, пожежогасіння у займанні, розповсюдженні, безпосередньо участі не приймає. Аналогічна правова позиція висловлена ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15.05.2015 у справі №820/10700/13-а (реєстраційний номер рішення 38878946) та у постанові Верховного суду у складі Касаційного адміністративного суду від 16.09.2020 року справа №816/4755/15.
На думку апелянта, встановлені порушення допускають зниження рівня пожежної безпеки під час експлуатації об'єкту. Отже, навіть позивач не вказав та не надав доказів того, що ці порушення самі по собі створюють загрозу життю та/або здоров'ю людини і можуть призвести до пожежі.
Також апелянт зазначив, що іншою важливою умовою застосування запобіжних заходів є наявність обґрунтованих підстав для застосування саме конкретного заходу реагування та його адекватність виявленим порушенням.
Крім того, апелянт вказав, що судом 1-ї інстанції також не взято до уваги доводи Відповідача що ст. 53 Конституції України задекларовано обов'язок держави забезпечувати доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам. Однак у даному випадку державою не забезпечено належного фінансування для дотримання вищим навчальним закладом вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. МНАУ самотужки не може усунути всі виявлені порушення у зв'язку з браком коштів. Університет є вищим навчальним закладом, що провадить інноваційну освітню діяльність за різними ступенями вищої освіти, проводить фундаментальні та прикладні наукові дослідження, є провідним науково-методичним центром, має розвинуту інфраструктуру навчальних, наукових і виробничих підрозділів, сприяє поширенню наукових знань, забезпечує потребу суспільства, ринку праці та держави у кваліфікованих фахівцях, провадить культурно-просвітницьку діяльність. Зупинення експлуатації одного з об'єктів ВНЗ призведе до порушення прав здобувачів вищої освіти, які відвідують заклад, та проживають в гуртожитку.
Апелянт зазначає, що Миколаївським національним аграрним університетом більшість порушень усунуто та продовжують вчинятися всі залежні від нас дії для створення безпечних умов здобувачам вищої освіти та працівникам МНАУ та дотримуючись принципу справедливого балансу між вимогами позивача та правом здобувачів на проживання у гуртожитках для забезпечення можливості здобуття вищої освіти, очевидно, що повне зупинення роботи підприємства є крайнім - найбільш жорстким та суворим заходом.
17.05.2022 року позивач надав відзив на апеляційну скаргу, в якому вказує на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції та просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.
III. ПРОЦЕДУРА АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ:
Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року відкрито апеляційне провадження.
Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Апеляційний суд, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що вона не підлягає задоволенню з наступних підстав:
IV. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ :
Судом першої інстанції було встановлено, що посадовими особами Заводського РВ м. Миколаїв ГУ ДСНС України у Миколаївській області у період з 20.12.2019 по 27.12.2019, згідно наказу ГУ ДСНС України у Миколаївській області від 12.12.2019 № 612 (т.1 а/с 22), посвідчення на проведення перевірки від 20.12.2019 № 485 (т.1 а/с 21) здійснено позапланову перевірку гуртожитку № 1 Миколаївського національного аграрного університету, розташованого за адресою: вул. Генерала Карпенка, 36, м. Миколаїв, Миколаївська область, в ході якої перевірено дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
За результатами перевірки складено Акт проведення позапланової перевірки №501 від 27.12.2019, у якому зафіксовано факт виявлених порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки, їх детальний опис з посиланням на відповіді вимоги законодавства (т.1 а/с 14-20).
Серед виявлених порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки зазначених в Акті, є особливо небезпечні, оскільки створюють загрозу життю та здоров'ю людей, а саме:
- сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечено евакуаційним освітленням відповідно до вимог ДБН В.1.1-7-2016 "Пожежна безпека об'єктів будівництва", ДБН В.2.5-23-2010 "Проектування електрообладнання об'єктів цивільного призначення" та Правил улаштування електроустановок (порушено п. 2.31 розділу ІІІ ППБУ, відповідно до якого сходові клітки, внутрішні відкриті та зовнішні сходи, коридори, проходи та інші шляхи евакуації мають бути забезпечені евакуаційним освітленням);
- у підвальному приміщенні допускається з'єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів не за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (порушено пункт 1.6 розділу IV ППБУ, відповідно до якого з'єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів мають здійснюватися за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів);
- у підвальному приміщенні використовуються світильники з лампами розжарювання без захисного суцільного скла (ковпаків), (порушено підпункт 8 пункт 1.18 розділу IV ППБУ, відповідно до якого забороняється використання світильників з лампами розжарювання без захисного суцільного скла (ковпаків);
- пожежні кран - комплекти не пройшли технічне обслуговування і перевірку на працездатність шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування (порушено підпункт 9 пункту 2.2 розділу V ППБУ відповідно до якого пожежні кран - комплекти не рідше одного разу на рік підлягають технічному обслуговуванню і перевірці на працездатність шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування. Пожежні кран - комплекти повинні постійно бути справними і доступними для використання);
- система внутрішнього протипожежного водопроводу не відповідає встановленим вимогам, а саме: кожен пожежний кран - комплект не укомплектований пожежним рукавом однакового з ними діаметра та стволом, кнопкою дистанційного запуску пожежних насосів (за наявності таких насосів), а також важелем для полегшення відкривання вентиля. Елементи з'єднання пожежного крана, рукавів та ручного пожежного ствола мають бути однотипними (порушено підпункт 2 пункту 2.2 розділу V ППБУ, відповідно до якого кожен пожежний кран - комплект має бути укомплектований пожежним рукавом однакового з ними діаметра та стволом, кнопкою дистанційного запуску пожежних насосів (за наявності таких насосів), а також важелем для полегшення відкривання вентиля. Елементи з'єднання пожежного крана, рукавів та ручного пожежного ствола мають бути однотипними);
- тип заповнення прорізів у протипожежних перешкодах не виконано відповідно до вимог ДБН В.1.1-7-2002 "Пожежна безпека об'єктів будівництва", а саме: приміщення електрощитової не відділено від приміщень іншого призначення сертифікованими протипожежними дверима (порушено пункт 2.3 розділу ІІІ ППБУ, відповідно до якого під час експлуатації об'єкта не допускається знижувати клас вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах. Протипожежні двері, ворота, вікна, люки, клапани, завіси (екрани) у протипожежних перешкодах повинні утримуватися у справному стані);
- допускається застосування горючих матеріалів для оздоблення стін шляхів евакуації холу 1-го поверху ( порушено пункт 2.23 розділу ІІІ ППБУ, відповідно до якого забороняється застосовувати будівельні матеріали з вищими показниками пожежної небезпеки, змінювати інженерні та планувальні рішення й умови освітлення згідно з нормованою вимогою);
- не проведено перевірку пристроїв захисту будівлі та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, що необхідно виконувати відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 "Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд"(порушено пункт 1.21 розділу ІV ППБУ, відповідно до якого перевірку захисту будівлі та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, що необхідно виконувати відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 "Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд";
- допускається зниження рівня пожежної безпеки під час експлуатації об'єкту, встановленого законодавством, яке було чинним на момент початку використання об'єкта, зокрема приміщення гуртожитку не обладнано автоматичною пожежною сигналізацією відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту", з підписанням актів (акт прийняття монтажних робіт, акт введення в експлуатацію та перевірки, акт прийняття) (порушено пункт 1.2 розділу V ППБУ, відповідно до якого будинки, приміщення та споруди повинні обладнуватися системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту");
- пожежний щит не забезпечено комплектом засобів пожежогасіння у повному обсязі (порушено пункт 3.11 розділу V ППБУ, відповідно до якого до комплекту засобів пожежогасіння, які розміщюються на пожежному щиті, входять: вогнегасники - 3 шт., ящик з піском - 1 шт., протипожежне покривало - 1 шт., бвгор або лом та гак - 2 шт., лопати - 2 шт., сокири - 2 шт.);
- пожежна водойма не утримується у справному стані постійної готовності (порушено ст. 55 КЦЩУ, підпункт 2 пункт 2.1 глави 2 розділу V ППБУ, відповідно до якого пожежні гідранти та пожежні резервуари повинні бути справними і утримуватися таким чином, щоб забезпечити безперешкодний забір води пожежними автомобілями);
- приміщення гуртожитку в повній мірі не забезпечені вогнегасниками відповідно до "Типових норм належності вогнегасників". (порушено пункт 3.17 розділу V ППБУ, відповідно до якого вибирання типу та визначення необхідної кількості вогнегасників повинні здійснюватись відповідно до "Типових норм належності вогнегасників", затверджених наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 02.04.2004 року № 151, зареєстрованих у МЮУ 29.04.2004 року №554/9153).
Відповідно до акту від 31.03.2021 року № 105 (т.1 а/с 142-153), складеного за результатами проведення позапланової перевірки щодо додержання відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, порушення частково відповідачем усунуті, залишаються не виконаними наступні вимоги:
- будівлю не обладнано пристроями захисту від блискавок та вторинних її проявів (порушено пункт 1.21 розділу IV, відповідно до якого захист будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, а також їх перевірку необхідно виконувати відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд»);
- приміщення гуртожитку не обладнано автоматичною пожежною сигналізацією відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту" (порушено пункт 1.2 розділу V ППБУ, відповідно до якого будинки, приміщення та споруди повинні обладнуватися системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту").
Також відповідачем 10.01.2022 року надано пояснення, що залишилась не виправленою вимога щодо наявності автоматичної пожежної сигналізації та системи оповіщення про пожежу відповідно до вимог ДБН В 2.5-56:2014 ""Системи протипожежного захисту". Для усунення вказаного порушення були проведені роботи по відпрацюванню проектно - кошторисної документації та проведенню експертної оцінки на влаштування систем пожежної сигналізації, керування евакуацією та улаштування системи блискавкозахисту для дев'яти об'єктів Університету. Ректорат звертався до Міністерства освіти та науки України з питань усунення виявлених порушень щодо виділення цільових асигнувань на встановлення автоматичної пожежної сигналізації. Кошти були виділені Університету, проте виділеної суми в цілому не вистачає для забезпечення влаштування обладнання автоматичною пожежною сигналізацією. Відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі" у 2021 році оголошено процедуру відкритих торгів щодо проведення закупівлі послуг : за ДК 021:2015 44320000-9 (устаткування для системи блискавкозахисту), за ДК 021:2015 31620000-8 (устаткування для системи пожежної сигналізації, системи оповіщення та блискавкозахисту). Процедура закупівлі станом на грудень 2021 року не відбулась, а кошторис на 2022 рік не затверджений (т.1 а/с 204-222).
Судом 1-ї інстанції також встановлено, що станом на січень 2022 року за поясненням відповідача лише оголошена процедура закупівлі послуг з монтажу автоматичної сигналізації та системи блискавкозахисту. При цьому, станом на січень 2022 року відсутні будь-які докази того, чи закладені у кошторис Університету кошти для оплати послуг з монтажу сигналізації та блискавкозахисту.
V. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) ТА ОЦІНКА СУДУ :
Статтею 3 Конституції України передбачено, що людина, її життя, здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Згідно вимог ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною четвертою статті 43 Конституції України кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці.
Правовідносини між сторонами врегульовані нормами Конституції України, Кодексу цивільного захисту України від 02.10.2012, № 5403-VI ( надалі - КЦЗ України) , Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфер господарської діяльності (далі Закон № 877-V), Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України №20/2013 від 16.01.2013 року "Про деякі питання Державної служби України з надзвичайних ситуацій", Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України 30.12.2014 року №1417
Згідно ч.1 ст.20 КЦЗ України , до завдань і обов'язків суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить: 1) забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об'єктах суб'єкта господарювання; 2) забезпечення відповідно до законодавства своїх працівників засобами колективного та індивідуального захисту; 3) розміщення інформації про заходи безпеки та відповідну поведінку населення у разі виникнення аварії; 4) організація та здійснення під час виникнення надзвичайних ситуацій евакуаційних заходів щодо працівників та майна суб'єкта господарювання; 5) створення об'єктових формувань цивільного захисту відповідно до цього Кодексу та інших законодавчих актів, необхідної для їх функціонування матеріально-технічної бази і забезпечення готовності таких формувань до дій за призначенням; 6) створення диспетчерських служб відповідно до цього Кодексу та інших законів, необхідних для забезпечення безпеки об'єктів підвищеної небезпеки; 7) проведення оцінки ризиків виникнення надзвичайних ситуацій на об'єктах суб'єкта господарювання, здійснення заходів щодо неперевищення прийнятних рівнів таких ризиків; 8) здійснення навчання працівників з питань цивільного захисту, у тому числі правилам техногенної та пожежної безпеки; 9) декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки; 10) розроблення планів локалізації та ліквідації наслідків аварій на об'єктах підвищеної небезпеки; 11) проведення об'єктових тренувань і навчань з питань цивільного захисту; 12) забезпечення аварійно-рятувального обслуговування суб'єктів господарювання відповідно до вимог статті 133 цього Кодексу; 13) здійснення за власні кошти заходів цивільного захисту, що зменшують рівень ризику виникнення надзвичайних ситуацій; 14) забезпечення безперешкодного доступу посадових осіб органів державного нагляду, працівників аварійно-рятувальних служб, з якими укладені угоди про аварійно-рятувальне обслуговування суб'єктів господарювання, для проведення обстежень на відповідність протиаварійних заходів планам локалізації і ліквідації наслідків аварій на об'єктах підвищеної небезпеки та потенційно небезпечних об'єктах, сил цивільного захисту для проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт у разі виникнення надзвичайних ситуацій; 15) забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту; 16) здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні); 17) дотримання протиепідемічного, протиепізоотичного та протиепіфітотичного режиму; 18) створення і використання матеріальних резервів для запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; 19) розроблення заходів щодо забезпечення пожежної безпеки, впровадження досягнень науки і техніки, позитивного досвіду із зазначеного питання; 20) розроблення і затвердження інструкцій та видання наказів з питань пожежної безпеки, здійснення постійного контролю за їх виконанням; 21) забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки; 22) утримання у справному стані засобів цивільного та протипожежного захисту, недопущення їх використання не за призначенням; 23) здійснення заходів щодо впровадження автоматичних засобів виявлення та гасіння пожеж і використання для цієї мети виробничої автоматики; 24) своєчасне інформування відповідних органів та підрозділів цивільного захисту про несправність протипожежної техніки, систем протипожежного захисту, водопостачання, а також про закриття доріг і проїздів на відповідній території; 25) виконання інших завдань і заходів у сфері цивільного захисту, передбачених цим Кодексом та іншими
Згідно статті 55 КЦЗ України, забезпечення пожежної безпеки на території України, регулювання відносин у цій сфері органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб'єктів господарювання і громадян здійснюються відповідно до цього Кодексу, законів та інших нормативно-правових актів.
Діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Зазначена вимога відображається у трудових договорах (контрактах), статутах та положеннях.
Забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.
Повноваження у сфері пожежної безпеки асоціацій, корпорацій, концернів, інших господарських об'єднань визначаються їхніми статутами або договорами між суб'єктами господарювання, що утворили об'єднання. Для виконання делегованих об'єднанню функцій у його апараті створюється служба пожежної безпеки.
Обов'язок із забезпечення пожежної безпеки під час проектування та забудови населених пунктів, будівництва будівель і споруд покладається на органи архітектури, замовників, забудовників, проектні та будівельні організації.
Обов'язок із забезпечення пожежної безпеки в жилих приміщеннях державного, комунального, громадського житлового фонду, фонду житлово-будівельних кооперативів покладається на квартиронаймачів і власників квартир, а в жилих приміщеннях приватного житлового фонду та інших спорудах, приватних житлових будинках садибного типу, дачних і садових будинках з господарськими спорудами та будівлями - на їх власників або наймачів, якщо це обумовлено договором найму.
Відповідно до ст.66 КЦЗ України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
Згідно п.12 ч.1 ст.67 КЦЗ України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Відповідно до ч.1 ст.68 КЦЗ України, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у т.ч. невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.
Згідно ч.2 ст.68 КЦЗ України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Відповідно до ч.1 ст.70 КЦЗ України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Згідно ч.2 ст.70 КЦЗ України, повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
Відповідно до ст.1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі Закон № 877-V) державний нагляд (контроль) діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до ч.5 ст.4 Закону № 877-V, виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб'єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
Згідно з п.п.57 п.4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України №20/2013 від 16.01.2013 року "Про деякі питання Державної служби України з надзвичайних ситуацій", Державна служба з надзвичайних ситуацій України відповідно до покладених на неї завдань організовує та проводить перевірки додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, організації виконання заходів щодо захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру на підприємствах, в установах, організаціях, що входять до складу залізничного, автомобільного, авіаційного, морського та річкового транспорту, на базах, складах, арсеналах зберігання та у місцях виробництва, утилізації ракетно-артилерійського озброєння, компонентів рідкого ракетного палива.
Згідно із пунктом 1 Положення про Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області, затвердженого наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій в редакції від 12.11.2018 року №661, Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області є територіальним органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Відповідно до підпункту 27 пункту 4 вказаного Положення, до основних завдань Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області віднесено здійснення безпосередньо та через підпорядковані підрозділи нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки та цивільного захисту місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями усіх форм власності, іншими суб'єктами господарювання.
Загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд закріплені в Правилах пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 року №1417 (далі - Правила №1417).
Вищезазначені Правила є обов'язковими для виконання суб'єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування (далі - підприємства), громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах (п. 2 Правил).
Центральні органи виконавчої влади з урахуванням специфічних умов та особливостей щодо забезпечення пожежної безпеки об'єктів, віднесених до їх сфери управління, за необхідності видають галузеві правила пожежної безпеки, які не повинні суперечити цим Правилам та знижувати їх вимоги (п. 3 Правил).
Пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж (п. 4).
Відповідно до п.п. 1, 2, 11 Розділу ІІ Правил №1417, діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств та об'єктів. Керівник підприємства повинен визначити обов'язки посадових осіб щодо забезпечення пожежної безпеки, призначити відповідальних за пожежну безпеку окремих будівель, споруд, приміщень, дільниць, технологічного та інженерного устаткування, а також за утримання й експлуатацію засобів протипожежного захисту.
Працівники об'єкта зобов'язані дотримуватися встановленого протипожежного режиму, виконувати вимоги цих Правил та інших нормативно-правових актів з питань пожежної і техногенної безпеки.
Загальні вимоги пожежної безпеки до утримання територій, будинків, приміщень, споруд, евакуаційних шляхів і виходів; до інженерного обладнання та до утримання технічних засобів протипожежного захисту визначені нормативними положеннями Розділів III, IV, V Правил №1417.
Згідно 1.2 Розділу V Правил №1417 будинки, приміщення та споруди повинні обладнуватися системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту».
Згідно п.1.21 Розділу ІV Правил №1417 захист будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, а також їх перевірку необхідно виконувати відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд».
Наказом Міністерства освіти та науки України №974 від 15.08.2016 року затверджені Правила пожежної безпеки для навчальних закладів та установ системи освіти України, які розроблені відповідно до Кодексу цивільного захисту України, Закону України “Про освіту” та Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року №1417, і які поширюються на: 1) навчальні заклади всіх типів і форм власності, що належать до сфери управління МОН (дошкільні, загальноосвітні, позашкільні, професійно-технічні, вищі, заклади післядипломної освіти); 2) установи системи освіти України, що належать до сфери управління МОН (бібліотеки, навчально-методичні центри, кабінети тощо).
Зазначеними правилами визначено, що пожежна безпека в таких закладах та установах забезпечується шляхом проведення організаційних і практичних заходів та використання технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки учасників навчально-виховного процесу, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.
Забезпечення пожежної безпеки в закладах та установах покладається на їх власників або уповноважені ними органи, керівників (ректори, директори, начальники, завідувачі), керівників структурних підрозділів (факультети, кафедри, лабораторії, навчальні кабінети, цехи, склади, бібліотеки, архіви, майстерні тощо) відповідно до законодавства (п.п. 4 та 5 Наказу №974).
(1) Оцінка аргументів учасників справи і висновку суду першої інстанції
Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права(ч.1-2 ст.308 КАС України , в редакції Закону на момент вчинення процесуальної дії).
Апеляційний суд вважає, що поняття «загрози життю та здоров'ю» є оціночним. Однак вказане не спростовує необхідність дослідження судами доказів, якими обґрунтовується їх наявність, та зважаючи, що такі позови розглядаються за позовними заявами суб'єктів владних повноважень, суди не повинні обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення повинна бути перевірена судами шляхом надання оцінки відповідним доказам, а застосування судом обраного заходу державного реагування ґрунтуватися на дотриманні всіх принципів адміністративного судочинства.
Отже, при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд судом має ураховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування обсягу та ступеню тяжкості допущених порушень, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
Застосування заходу реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд відбувається до часу усунення відповідачем виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров'ю людей. Таким чином, його застосування після усунення виявлених порушень втрачає ту регулятивну функцію, яку покладену законодавцем в основу і правову підставу застосування такого заходу впливу.
Аналогічний правовий висновок, викладений Верховним Судом у постанові від 28 листопада 2019 року справа №820/4971/16
Апеляційний суд вважає, що виявлені у відповідача порушення у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб, що зафіксовані у названому акті перевірки в їх сукупності можуть кваліфікуватись як такі, що створюють реальну загрозу життю і здоров'ю людей, оскільки можуть призвести до займання та розповсюдження вогню, що в свою чергу ставить під загрозу життя дітей цієї установи.
Разом з цим, на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанції доказів, які б свідчили про повне усунення відповідачем порушень, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, надано не було.
Отже, виявлення за наслідками перевірки об'єкта порушень, як створюють загрозу життю та здоров'ю людей, є підставою для застосування заходів реагування у виді зупинення роботи у комунальному закладі .
Забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення у порівняні з інтересом відповідача у використанні об'єкту у власній господарській діяльності.
При цьому, апеляційний суд враховує, що застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень.
Крім того, апеляційний суд зауважує, що застосований до відповідача захід реагування має також спонукаючий характер, направлений на забезпечення суб'єктом господарювання виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки на об'єкті.
Відповідач у разі усунення недоліків в повному обсязі, виявлених управлінням ДСНС, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, не позбавлений можливостей звернутись до суду першої інстанції з заявою про скасування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), застосованих судом за результатом розгляду адміністративної справи.
Аналогічний правовий висновок, викладений Верховним Судом у постанові від 21.12.2018 року у справі №815/1254/15.
Апеляційний суд зазначає, що не усунення виявлених перевіркою порушень прямою дією впливає на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що спричинить загрозу життю та здоров'ю людей. При такому становищі студенти та викладачі Миколаївського національного аграрного університету постійно перебувають в умовах, коли існує реальна загроза втрати життя, отримання травм, шкоди своєму здоров'ю через невиконання та ігнорування керівництвом та посадовими особами відповідача вимог законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту.
Апеляційний суд, враховуючи принципи верховенства права, практику ЄСПЛ ,як джерело права, правові позиції Верховного Суду, доходить до висновку щодо наявності підстав для задоволення позову та застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Миколаївського національного аграрного університету.
(2) Висновки апеляційного суду:
Судом 1-ої інстанції повно з'ясовані обставини, що мають значення для справи, висновки, викладених у рішенні суду першої інстанції, відповідають обставинам справи, правильно застосовані та додержані норми матеріального та процесуального права, справу розглянуто повноважним складом суду, суд не приймав рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі, судове рішення прийнятне та підписано суддею, який зазначений у судовому рішенні.
Апеляційний суд доходить до висновку, щодо відсутності підстав для задоволення апеляційної скарги, та зміни чи скасування рішення суду 1-ої інстанції, а також вважає, що відсутні підстави для зміни розподілу судових витрат.
Керуючись ст.8,19,55 Конституції України, ст. 6 та ст. 1 Першого протоколу Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року, ст. 3, 6, 7, 242, 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд апеляційної інстанції,
Апеляційну скаргу Миколаївського національного аграрного університету - залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 січня 2022 року - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її підписання, та може бути, у разі відповідності вимогам ст.328 КАС України, оскаржена в касаційному порядку до Верховного суду протягом 30-ти днів
Повне судове рішення складене та підписане 29 червня 2022 року.
Головуючий суддя Кравець О.О.
Судді Коваль М.П. Зуєва Л.Є.