21 червня 2022 року ЛуцькСправа № 140/2803/19
Волинський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Димарчук Т.М.,
за участю секретаря судового засідання Аршулік С.Р.,
представника позивача Козлюк З.Р.,
представника відповідача Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Вишневської Г.С.,
представника відповідача Державної казначейської служби України Христюк А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Акціонерного товариства “Оператор газорозподільної системи “Волиньгаз” до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Державної казначейської служби України про визнання бездіяльності протиправною та стягнення збитків,
Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» (далі АТ «Волиньгаз», товариство, позивач) звернулося в суд з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі НКРЕКП, відповідач 1), Державної казначейської служби України (відповідач 2) про визнання протиправною бездіяльності НКРЕКП з розгляду заяви АТ «Волиньгаз» №43001.2-Сл-972-0219 від 25.02.2019 про перегляд тарифу та стягнення з Державного бюджету України на користь АТ «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» завданих збитків у розмірі 471953 261,63 грн з ПДВ.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що НКРЕКП допущена протиправна бездіяльність щодо розгляду заяви товариства №43001.2-Сл-972-0219 від 25.02.2019 про встановлення (перегляд) тарифу ПАТ «Волиньгаз», яка полягає у не встановленні для позивача економічно обґрунтованого тарифу та не встановленні джерел для відшкодування різниці за період дії тарифів (цін) на послуги розподілу природного газу в розмірі нижчому від економічно обґрунтованого.
Діючий з 01.01.2017 встановлений НКРЕКП для AT «Волиньгаз» тариф не передбачає всіх необхідних для товариства компенсацій витрат, включених до структури, не покриває компенсації різниці на ВТВ, матеріальних витрат, витрат на оплату праці, амортизацію, інших обґрунтованих витрат, відповідно є економічно необгрунтованим та позбавляє товариство можливості здійснювати беззбиткову господарську діяльність із розподілу природного газу.
AT «Волиньгаз» неодноразово зверталось до НКРЕКП із заявами про встановлення (перегляд) тарифу, а також з вимогою включити до тарифу на послуги розподілу природного газу компенсації дефіциту коштів, що виник внаслідок тарифної політики НКРЕКП протягом 2014-2018 років, за якою до тарифу не було включено компенсацію різниці в цінах на ВТВ та недоотриманої тарифної виручки. Проте, відповідачем не було вчинено жодних дій щодо перегляду тарифу.
Упродовж 2017 - І півріччя 2019 року для позивача діяв, затверджений НКРЕКП економічно необгрунтований тариф на послуги з розподілу природного газу. Відповідно, позивач вважає, що НКРЕКП завдано AT «Волиньгаз» збитків, у вигляді недоотриманої тарифної виручки від споживачів, достатньої для компенсації реальних витрат, понесених під час здійснення діяльності з розподілу природного газу (включаючи прибуток) в розмірі 452 769 306, 37 грн з ПДВ за період з січня 2017 року по 30.06.2019 включно.
Позивач зауважує, що будучи суб'єктом природної монополії, він обмежений у своєму праві здійснення інших видів господарської діяльності, зважаючи, що діяльність з розподілу природного газу здійснюється ним в умовах імперативного державного регулювання, в тому числі, в частині встановлення тарифів на транспортування природного газу газорозподільними мережами (ст. 4 Закону «Про ринок природного газу», ст.ст. 4, 5 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу», ст.ст. 4, 8-10 Закону «Про природні монополії» загальні норми, які вказують, що розподіл газу монополія та що державну політику на ринку газу визначають та здійснюють органи державної влади, зокрема, НКРЕКП), тариф на розподіл природного газу є основним джерелом фінансування діяльності позивача.
Нормативно-правові акти, що регулюють ринок природного газу, не передбачають та не припускають можливості покриття ВТВ за рахунок будь-яких інших джерел, окрім тарифу на розподіл газу. Отже, можливість позивача розраховуватись за природний газ для потреб ВТВ прямо та безпосередньо залежить від наявності та суми, передбаченої в тарифі на розподіл природного газу відповідної складової.
Посилаючись на ст.614, 170, 176, 1166, 1173 ЦК України , позивач зазначає, що між ним та Державою в особі відповідача виникли деліктні правовідносини внаслідок бездіяльності відповідача зі встановлення економічно обґрунтованого тарифу, тобто у позивача виникло право на відшкодування завданої майнової шкоди.
23.09.2019 ухвалою судді Волинського окружного адміністративного суду було відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження.
У відзиві на позовну заяву від 09.10.2019 №1366/15-19 (а.с. 179-193, т.1) представник відповідача НКРЕКП просив у задоволенні позову відмовити повністю, посилаючись на те, що 18.01.2019 набрала чинності постанова НКРЕКП від 14.06.2018 № 389, якою затверджено Тимчасову методику визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу. НКРЕКП листом від 22.01.2019 № 712/16/7-19 повідомила Операторів ГРМ (у тому числі й позивача), що їм необхідно подати заяву про встановлення (перегляд) тарифу на послуги розподілу природного газу та відповідні документи із врахуванням вимог Тимчасової методики та Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.06.2017 № 866. Так, AT «Волиньгаз» із врахуванням вимог зазначеного листа подано до НКРЕКП заяву про встановлення (перегляд) тарифу та відповідні документи листом від 25.02.2019 №43001.2-Сл-972-0219.
Відповідно до абзацу четвертого пункту 8.12 Тимчасової методики у разі потреби НКРЕКП може звернутися до суб'єкта господарювання, що провадить або має намір провадити господарську діяльність з розподілу природного газу, щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, які подаються суб'єктом господарювання до НКРЕКП у визначений нею строк, підписані керівником суб'єкта господарювання.
У зв'язку із наявністю питань, що потребують додаткового обґрунтування, НКРЕКП листом від 07.03.2019 № 2559/16/7-19 надіслало до AT «Волиньгаз» запрошення на робочу зустріч для обговорення поданих документів.
21.03.2019 було проведено робочу нараду з представниками AT «Волиньгаз» та надано зауваження до поданих документів.
Згідно абзацу п'ятого пункту 8.12 Тимчасової методики розгляд заяви зупиняється на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання, про що НКРЕКП письмово повідомляє суб'єкта господарювання.
Так, листом НКРЕКП від 29.03.2019 № 3525/16/7-19 AT «Волиньгаз» проінформовано про зупинення розгляду заяви відповідно до абзацу п'ятого пункту 8.12 Тимчасової методики, враховуючи потребу додаткового вивчення і доопрацювання питань, що виникли при опрацюванні структури тарифу AT «Волиньгаз».
З метою детального опрацювання витрат підприємства та для розгляду питань, щодо включення відповідних витрат до інших планованих операційних витрат НКРЕКП листом від 10.04.2019 № 4017/16/7-19 запрошено уповноважених представників AT «Волиньгаз» 19.04.2019 прибути до НКРЕКП на робочу зустріч для розгляду питань, щодо включення відповідних витрат до інших планованих операційних витрат.
15.04.2019 з представниками AT «Волиньгаз» було проведено робочу нараду, на якій обговорено питання, щодо включення відповідних витрат до інших планованих операційних витрат, та надано відповідні зауваження.
Зазначає, що положеннями пункту 8.6 Тимчасової методики передбачено, що для встановлення тарифу суб'єкт господарювання подає до НКРЕКП заяву про встановлення тарифу (далі - заява) за формою, наведеною в додатку 1 до цієї Тимчасової методики, до якої додаються, зокрема, план розвитку газорозподільної системи на наступні 10 років, оформлений з дотриманням вимог розділу IV Кодексу ГРМ, та розрахунок джерел фінансування на перший рік плану розвитку (інвестиційної програми).
AT «Волиньгаз» листом від 28.02.2019 № 43002.1-Сл-970-0219 надіслано на розгляд проект змін до Плану розвитку газорозподільних систем на 2019 - 2028 роки.
Листом НКРЕКП від 27.03.2019 №3326/16.1.1/7-19 запрошено уповноважених представників позивача прибути до НКРЕКП для проведення робочої наради з розгляду та аналізу проекту Плану розвитку газорозподільних систем на 2019 - 2028 роки.
Так, з представниками AT «Волиньгаз» було проведено робочу нараду на якій обговорено питання, що виникли при аналізі поданого Плану розвитку, та надано відповідні зауваження.
У зв'язку з необхідністю доопрацювання структури тарифу та інвестиційної програми НКРЕКП листом від 20.05.2019 № 5414/16/7-19 проінформувало AT «Волиньгаз» про зупинення розгляду заяви про встановлення (перегляд) тарифу на послуги розподілу природного газу та Плану розвитку газорозподільної системи AT «Волиньгаз» на 2019-2028 роки згідно з положеннями абзацу п'ятого пункту 8.12 Тимчасової методики.
Відповідач вважає, що ним вчинено усі дії для належного розгляду заяви позивача від 25.02.2019 №43001.2-Сл-972-0219 про встановлення (перегляд) тарифу.
Вказує також на те, що повноваження із затвердження тарифу є дискреційними, а тому, суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується та приймати замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення. Окрім іншого, як було зазначено представником відповідача, позивач не визнає заподіяння майнової шкоди позивачеві, оскільки структурою тарифу можуть бути передбачені плановані витрати для покриття вартості газу на ВТВ, а не фактичні обсяги газу, закуплені ліцензіатом протягом періоду, вказує на відсутність причинно-наслідкового зв'язку між діями НКРЕКП та заподіяною шкодою, а також на відсутність в діях НКРЕКП протиправності, не погоджується із розрахунком збитків, наведених у позовній заяві та зазначає, що заявлена до відшкодування сума взагалі документально не підтверджена.
З наведених підстав просив відмовити у задоволенні позовних вимог.
Представник відповідача 2 у відзиві на позов від 10.10.2019 (а.с. 1-5, т.2) позовних вимог не визнав та пояснив, що Державна казначейська служба України (далі ДКС України) жодних прав та інтересів AT “Волиньгаз” не порушувала, не вступала з ним у правовідносини і жодної шкоди не завдавала. Відповідно до вимог Конституції України, ЦК України та інших актів законодавства ДКС України не може нести відповідальність за шкоду, завдану позивачу діями інших суб'єктів. Вказує на те, що необхідною підставою для притягнення органу державної влади до відповідальності у вигляді стягнення шкоди є факт неправомірних дій цього органу чи його посадових або службових осіб. При цьому, факт неправомірності (незаконності) прийняття неправомірного рішення, вчинення дії чи бездіяльності органу державної влади, що призвели до завдання шкоди, повинен бути встановлений у передбаченому законом порядку, тобто повинен підтверджуватись відповідним рішенням, ухвалою, постановою, вироком суду, яке має значення для справи про відшкодування шкоди. Відповідальність за завдану шкоду може наставати лише за наявності підстав, до яких законодавець відносить наявність шкоди, протиправну поведінку заподіювача шкоди, причинний зв'язок між шкодою та протиправною поведінкою заподіювача та вину. За відсутності хоча б одного з цих елементів цивільно-правова відповідальність не настає. В даному випадку відсутній один з обов'язкових елементів складу цивільного правопорушення - факт наявності рішення щодо бездіяльності або незаконності дій відповідачів, без якого державний орган неможливо притягнути до відповідальності та зобов'язати відшкодувати шкоду. Звертає увагу суду, шо позивачем не було оскаржено до суду постанов НКРЕКП про встановлення тарифу та не надано доказів визнання їх незаконними. За таких обставин, законні підстави для стягнення шкоди з державного бюджету України відсутні, з огляду на що представник ДКУ просила відмовити у задоволенні позовних вимог.
08.11.2019 до суду надійшла заява про збільшення розміру позовних вимог згідно з якою позивач просить визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП з розгляду заяви АТ «Волиньгаз» №43001.2-Сл-972-0219 від 25.02.2019 про перегляд тарифу та стягнення з Державного бюджету України на користь АТ «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» завданих збитків у сумі 527 581 193, 12 грн з ПДВ (а.с.28-30, т.2)
Представником НКРЕКП 29.11.2019 за вх. № 1660/15-90 подано відзив на заяву про збільшення позовних вимог у якому він просить відмовити у задоволенні позову у повному обсязі (а.с. 50-53, т.2)
Представником позивача 13.12.2019 подано клопотання про приєднання доказів до справи, зокрема, висновку експерта №20/110/19 за результатами проведення судово-економічної експертизи від 05.12.2019 (а.с. 81-114, т. 2).
Представник НКРЕКП 16.01.2020 подав пояснення у справі, у яких зазначив, що у суду відсутні підстави для того, щоб брати до уваги висновок експерта №20/110/19 від 05.12.2019, оскільки перелік матеріалів, що надійшов на дослідження експерту свідчить про те, що експерт не був обізнаний з матеріалами судової справи №140/2803/19, а відтак його висновки базуються на доводах лише однієї сторони. Окрім того, експертом під час проведення експертизи не вивчено правову природу виробничо-технологічних витрат та виробничо-технологічних втрат природного газу, а висновок містить суперечності та не містить інформації на підставі яких первинних документів ним були розраховані розміри витрат, покритих за рахунок тарифу. Відтак вважає висновок експерта таким, що не відповідає вимогам статті 73 КАС України щодо належності доказів (а.с.12-17, т.4).
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 23.01.2020 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 08.04.2020 провадження у даній справі було зупинено, а 21.06.2022 - поновлено.
Представник позивача в судовому засіданні 21.06.2022 позовні вимоги підтримала, просила задовольнити позов з підстав, зазначених у позові та додаткових поясненнях. Зауважила, що бездіяльність НКРЕКП носить системний характер і продовжується останні роки, що підтверджується як постановою НКРЕКП від 15.12.2016 № 2280, якою останній раз для АТ "Волиньгаз" затверджено тариф, так і тим, що за численними заявами про перегляд тарифу, що подавалися товариством на розгляд НКРЕКП, жодного рішення, передбаченого Процедурою №369, за заявою про встановлення (перегляд) тарифу, надісланою товариством, відповідачем не прийнято, що свідчить про протиправну бездіяльність відповідача у питаннях перегляду структури тарифу на послуги розподілу природного газу, які віднесені до його виключної компетенції.
Постанова від 24.12.2019 № 3015 «Про встановлення тарифу на послуги з розподілу природного газу для АТ «Волиньгаз» діє на період з 01.01.2020 та прийнята після звернення позивача до суду та не спростовує доводів, з яких подано адміністративний позов.
Представник відповідача 1 у судовому засіданні просила відмовити у задоволенні позовних вимог з підстав викладених у відзиві на позов. Додатково пояснила, що кожна нова заява про встановлення тарифу, що подавалась позивачем до НКРЕКП містила нові розрахунки статей витрат, зокрема, розмір тарифу, планова тарифна виручка, планові виробничі витрати, амортизаційні відрахування, прибуток, витрати на оплату праці тощо. Зазначене вище обґрунтовується тим, що разом із заявою ліцензіат надає відповідні пояснення та обґрунтування щодо кожної зі статей витрат, а також надає відповідні підтверджуючі документи, з урахуванням динаміки зростання ціни газу на покриття ВТВ, рівень заробітної плати та інших витрат позивача, що зумовлює необхідність подання з кожною новою заявою оновленої (відмінної) інформації. НКРЕКП вважає, що з кожною наступною заявою про перегляд тарифу з іншими показниками втрачає актуальність попередньо подана заява. Зазначена правова позиція також підтримана в постанові Верховного Суду від 17.12.2019 по справі № 826/6713/18.
Щодо листування із AT «Волиньгаз» у період червень-серпень 2019 року з питання перегляду тарифу на підставі заяви від 25.02.2019 № 43001.2-Сл-972-0219 зазначила наступне. 03.06.2019 до НКРЕКП надійшов лист AT «Волиньгаз» від 31.05.2019 №43001-Сл- 2607-0519, за результатами розгляду якого позивачу було надано вмотивовану відповідь листом від 03.07.2019 №7019/16/7-19.
Звернула увагу, що AT «Волиньгаз» у документах, поданих у заяві про встановлення тарифу від 25.02.2019 №43001.2-Сл-972-0219, було здійснено розрахунок тарифу на послуги розподілу природного газу виходячи із обсягів розподілу природного газу. В подальшому, у зв'язку із зміною підходів до розрахунку тарифів на послуги розподілу природного газу та визначення вартості послуги розподілу природного газу, поданням 19.08.2019 АТ «Волиньгаз» заяви про встановлення тарифу, розрахованого виходячи з обсягу планованої річної замовленої потужності (а не із обсягів розподілу природного газу, як в заяві від 25.02.2019), заява про встановлення (перегляд) тарифу на послуги розподілу природного газу AT «Волиньгаз», надіслана листом від 25.02.2019 № 43001.2-Сл-972-0219, втратила свою актуальність.
Зазначила, що нові тарифи на послуги розподілу для AT «Волиньгаз» розраховані з урахуванням обсягу планованої річної замовленої потужності, встановлені Постановою НКРЕКП від 24.12.2019 № 3015 (копія наявна в справі). З огляду на вищевикладене, твердження позивача про бездіяльність з боку НКРЕКП не відповідають дійсним обставинам справи.
Представник ДКС України в судовому засіданні просила відмовити у задоволенні позовних вимог з мотивів та підстав, викладених у відзиві на позов.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши подані документи і матеріали, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.
Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, АТ «Волиньгаз» є підприємством, що здійснює господарську діяльність із розподілу природного газу, яке діє на підставі ліцензії, виданої постановою НКРЕКП №813 від 19.06.2017.
НКРЕКП листом від 22.01.2019 № 712/16/7-19 повідомила газорозподільні підприємства (у тому числі ПАТ «Волиньгаз») про те, що НКРЕКП постановою від 14.06.2018 №389 було затверджено Тимчасову методику визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу. Вказану постанову було офіційно опубліковано в газеті «Урядовий кур'єр» 17.01.2019 за №10. Враховуючи зазначене, газорозподільчим підприємствам необхідно подати заяву про встановлення (перегляд) тарифу на послуги розподілу природного газу та відповідні документи із врахуванням вимог Тимчасової методики та Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.06.2017 № 866 (а.с. 195, т.1).
АТ «Волиньгаз» 25.02.2019 було направлено на адресу голови НКРЕКП заяву №43001.2-Сл-972-0219 про встановлення (перегляд) тарифу з відповідними додатками. Зокрема, до заяви, серед іншого, додавались: 1) пояснювальна записка до розрахунку тарифу; 2) основні техніко-виробничі показники суб'єкта господарювання; 3) динаміка звітних даних та плановані розрахункові дані про ліцензовану діяльність суб'єктів господарювання з розподілу природного газу; 4) розрахунок рівня тарифу на плановий період; 5) динаміка обсягів розподілу природного газу; 6) розрахунок витрат, пов'язаних з закупівлею природного газу, що використовується для забезпечення виробничо-технологічних витрат та нормативних втрат природного газу тощо (а.с. 88-98, т.1)
У документах, поданих до вищевказаної заяви товариством обґрунтувано необхідність встановлення економічно обґрунтованого тарифу: проведено аналіз фінансово-господарської діяльності суб'єкта господарювання за ліцензованим видом діяльності за 2017-2018 роки (п.2 пояснювальної записки) та визначено, що порівняно з базовим періодом, яким є 2018 рік фактичні операційні витрати ( без врахування ВТВ) склали на 181 140,25 тис. або на 59,5% більше, ніж передбачені в діючому на 2018 рік тарифі. Причому відхилення склали по статті «Матеріальні витрати», «Витрати на оплату праці», «Амортизація», «Інші витрати», збитки склали : 164 811,7 тис грн.
У п.4 пояснювальної записки до заяви наведено обґрунтування за всіма елементами витрат. Згідно п.4.4.13 пояснювальної записки інші витрати заплановані з врахуванням плати за експлуатацію майна, що належить державі, компенсацію недоотриманої тарифної виручки (збитків від діяльності) за 2014-2018 роки в сумі 300 262,04 тис грн. Відповідно до наведених розрахунків тариф на послуги розподілу природного газу планувався на рівні 2 874,42 грн за 1 тис м куб (а.с.90-98, т.1).
У зв'язку із наявністю питань, що потребують додаткового обґрунтування, НКРЕКП листом від 07.03.2019 № 2559/16/7-19 надіслала до AT «Волиньгаз» запрошення на робочу зустріч для обговорення поданих документів. (а.с. 197, т.1)
Листом № 2846/16/7-19 від 14.03.2019 НКРЕКП повідомила, що заява товариства від 25.02.2019 №43001.2-Сл-972-0219 буде розглядатись під час робочої наради 21.03.2019 (а.с.107, т.1).
За результатами робочих нарад, які відбулися 21.03.2019, товариством листом №43005.2-Сл-1491-0319 від 28.03.2019 було додатково подано відповідні пояснення, відкоригований додаток 6 до розрахунку тарифу та план розвитку газорозподільної системи ПАТ «Волиньгаз» на 2019 -2028 роки (а.с.106, т.1)
Листом від 29.03.2019 № 3525/16/7-19 (а.с.108, т.1) НКРЕКП проінформовано AT «Волиньгаз» про те, що у пакеті документів, що подані позивачем, наявні питання, що потребують додаткового обгрунтування. Відповідно до абзацу п'ятого пункту 8.12 Тимчасової методики розгляд заяви зупиняється на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання, про що НКРЕКП письмово повідомляє суб'єкта господарювання. Враховуючи потребу додаткового вивчення і доопрацювання питань, що виникли при опрацюванні структури тарифу ПАТ «Волиньгаз», розгляд справи зупиняється відповідно до пункту 8.12 Тимчасової методики (а.с.108, т.1)
Аналогічні підстави були викладені і в листі НКРЕКП №3935/16/7-19 від 09.04.2019 (а.с. 109, т.1).
Товариство, не погоджуючись із викладеними у листах НКРЕКП твердженнями, листом №43005-Лв-2125-0419 від 25.04.2019 повідомило про безпідставність та необґрунтованість відмови регулятора у своєчасному розгляді поданих документів та встановленні економічно обґрунтованого тарифу для товариства, адже протягом 2016-2018 років товариство неодноразово зверталось із заявами про перегляд тарифу, зокрема 21.06.2017 №447/03-09, 01.08.2017 №594/03-09, 30.11.2017 №861/03-09, 28.12.2018 №252/02.02. Незважаючи, що подані документи відповідали вимогам чинної Методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженої постановою НКРЕКП № 236 від 25.02.2016 і в Комісії було достатньо часу для їх розгляду та прийняття рішення про перегляд тарифу. АT «Волиньгаз» повідомило, що розглядає таку позицію, як бездіяльність, що потягло у нанесенні збитків підприємству (а.с.111, т.1).
19.08.2019 АТ «Волиньгаз» подало заяву до НКРЕКП про встановлення тарифу, розрахованого виходячи з обсягу планованої річної замовленої потужності (а не із обсягів розподілу природного газу).
Нові тарифи на послуги розподілу для AT «Волиньгаз» розраховані з урахуванням обсягу планованої річної замовленої потужності, встановлені Постановою НКРЕКП від 24.12.2019 № 3015 (а.с.20-23, т.4).
Вважаючи, що відповідач вчинив протиправну бездіяльність по відношенню до товариства, в частині не розгляду заяви від 25.02.2019 №43001.2-Сл-972-0219 про перегляд тарифу, що мало наслідком завдання збитків АТ «Волиньгаз», позивач звернувся до суду з даною позовною заявою.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам та вирішуючи спір по суті заявлених позовних вимог, суд зазначає наступне.
За визначенням в ст.1 Закону України «Про ринок природного газу» розподіл природного газу - господарська діяльність, що підлягає ліцензуванню і пов'язана з переміщенням природного газу газорозподільною системою з метою його фізичної доставки споживачам, але що не включає постачання природного газу.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про природні монополії» сферами діяльності суб'єктів природних монополій, серед іншого є розподіл природного і нафтового газу трубопроводами.
Згідно статті 1 Закону України «Про природні монополії» державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій.
Частиною 1 статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» встановлено, що державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор (національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послугу) у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
Також відповідно до ч.2 ст. 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 № 1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі-Регулятор), здійснює державне регулювання шляхом ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг.
Відповідно до п.13 ч.1 ст.17 Закону № 1540-VIII до повноважень Регулятора належить встановлення державних регульованих цін і тарифів на товари (послуги) суб'єктів природних монополій.
Частиною 4 статті 17 Закону № 1540-VIII встановлено, що порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб'єктів господарювання природних монополій, затверджені Регулятором, мають бути недискримінаційними і прозорими.
При розробленні та затвердженні методик Регулятор має забезпечити, щоб суб'єкти природних монополій отримали належні стимули на коротко- та довгострокові періоди щодо підвищення ефективності, ліквідації перехресного субсидіювання між видами діяльності та групами споживачів, сприяння ринковій інтеграції та безпеці постачання. У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості.
Відповідно до ч. 3 та ч. 6 ст. 4 Закону України «Про ринок природного газу» до повноважень Регулятора належить встановлення, зокрема, тарифів на розподіл природного газу.
За приписами ч.6 ст.4 цього Закону ціни на ринку природного газу, що регулюються державою (зокрема тарифи на послуги транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу та послуги установки LNG, а також інші платежі, пов'язані з доступом до газотранспортних і газорозподільних систем, газосховищ та установки LNG або приєднанням до газотранспортної або газорозподільної системи), повинні бути: 1) недискримінаційними; 2) прозорими; 3) встановленими з урахуванням вимог цілісності газотранспортної системи виходячи із економічно обґрунтованих та прозорих витрат відповідного суб'єкта ринку природного газу та з урахуванням належного рівня рентабельності, а також, де це можливо, встановленими з урахуванням зіставлення з показниками аналогічних категорій регульованих цін, встановлених Регулятором для інших суб'єктів ринку природного газу, або таких, що діють на ринках природного газу інших держав.
У відповідності до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ, затвердженими постановою НКРЕКП від 13.01.2010 №12, які діяли до 26.03.2017, встановлено, що ліцензіат одержує плату за послуги з транспортування газу розподільними трубопроводами від замовників цих послуг за встановленим НКРЕ тарифом.
Тариф на транспортування газу розподільними трубопроводами розраховується ліцензіатом на наступний (плановий) період та затверджується НКРЕКП. Тариф встановлюється таким чином, щоб забезпечити ліцензіату відшкодування його обґрунтованих витрат та отримання прибутку, а також стимулювати його до скорочення цих витрат і підвищення рентабельності його діяльності (п.3.8 Ліцензійних умов).
Відповідно до п. 2.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201, що діють з 26.03.2017, суб'єкт господарювання надає послуги розподілу природного газу за тарифами, що встановлені НКРЕКП та має право використовувати кошти, отримані за рахунок надання послуг розподілу природного газу, передбачені структурою тарифу (річної планової виручки) у визначеному розмірі та за цільовим призначенням.
Суд зазначає, що на час звернення позивача до відповідача із заявою від 25.02.2019 №43001.2-Сл-972-0219 діяла Тимчасова методика визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу (далі Тимчасова методика), затверджена Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 389 від 14.06.2018 .
Означена постанова від 14.06.2018 № 389 набрала чинності 18.01.2019 і діє, як в ній зазначено, до 31.12.2019.
Главою 8 цієї Тимчасової методики визначена процедура встановлення та перегляду тарифів на послуги розподілу природного газу.
Відповідно до п. 8.3 Тимчасової методики суб'єкт господарювання забезпечує достовірність документів, що подаються ним для встановлення або перегляду тарифу.
Установлення тарифів здійснюється НКРЕКП за умови відповідного обґрунтування суб'єктом господарювання планованих витрат, пов'язаних із розподілом природного газу (п.8.4 Тимчасової методики).
Рішення про встановлення або перегляд тарифів приймається НКРЕКП на засіданнях у формі відкритих слухань (п.8.5 Тимчасової методики).
Відповідно до п.8.15 Тимчасової методики суб'єкт господарювання має право звернутися до НКРЕКП щодо перегляду рівня тарифу у разі: 1) зміни обсягів розподілу природного газу у планованому періоді відносно врахованих при розрахунку тарифу більше ніж на 5 відсотків; 2) зміни собівартості, передбаченої структурою тарифу, внаслідок підвищення цін на паливо, сировину, матеріали, послуги, зростання витрат на оплату праці у зв'язку зі зміною законодавчо визначеного розміру мінімальної заробітної плати відносно врахованих при розрахунку тарифу більше ніж на 5 відсотків; 3) зміни в чинному законодавстві України, зокрема в частині розміру ставок податків, зборів, обов'язкових платежів.
За правилами п.8.6 Тимчасової методики для встановлення тарифу суб'єкт господарювання подає до НКРЕКП не пізніше ніж за 90 календарних днів до початку планованого періоду заяву про встановлення тарифу за формою, наведеною в додатку 1 до цієї Тимчасової методики, до якої додаються визначені в цьому пункті Тимчасової методики документи.
За правилами п.8.8 Тимчасової методики числова інформація в документах зазначається з точністю до одного знака після коми, крім тарифу на послуги розподілу природного газу.
Величина тарифу на послуги розподілу природного газу зазначається з точністю до двох знаків після коми.
Відповідно до п.8.9 Тимчасової методики суб'єкт господарювання зобов'язаний обґрунтовано розподілити загальновиробничі, адміністративні витрати та витрати на збут між діяльністю з розподілу природного газу та іншими видами діяльності з документальним підтвердженням необхідності такого розподілу.
Суб'єкт господарювання обґрунтовує кожну складову витрат господарської діяльності з розподілу природного газу, пов'язаних з операційною діяльністю, фінансових витрат (крім фінансових витрат, які включені до собівартості кваліфікаційних активів відповідно до положень (стандартів) бухгалтерського обліку) та прибутку документами, визначеними пунктом 8.6 цієї глави (п.8.10 Тимчасової методики).
Відповідно до п.8.12 Тимчасової методики заява та документи, що до неї додаються, перевіряються НКРЕКП щодо їх відповідності вимогам цього розділу.
У разі надання неповного пакета документів, визначеного пунктом 8.6 цієї глави, заява не розглядається, про що НКРЕКП повідомляє заявника у письмовій формі протягом десяти робочих днів з дня надходження таких документів до НКРЕКП та повертає їх заявнику.
У разі відповідності заяви та доданих до неї документів, визначених пунктом 8.6 цієї глави, НКРЕКП розглядає їх протягом тридцяти календарних днів з дня надходження до НКРЕКП.
У разі потреби НКРЕКП може звернутися до суб'єкта господарювання, що провадить або має намір провадити господарську діяльність з розподілу природного газу, щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, які подаються суб'єктом господарювання до НКРЕКП у визначений нею строк, підписані керівником суб'єкта господарювання.
Розгляд заяви зупиняється на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання, про що НКРЕКП письмово повідомляє суб'єкта господарювання.
Відповідно до п.8.13 Тимчасової методики НКРЕКП може відмовити суб'єкту господарювання у встановленні або перегляді тарифу у разі: встановлення факту нецільового використання коштів, передбачених структурою встановленого тарифу, або фінансової неспроможності та економічної недоцільності здійснення відповідного виду ліцензованої діяльності суб'єктом господарювання, який має намір його провадити; надання до НКРЕКП недостовірної інформації або необґрунтованості складових витрат, визначених цією Тимчасовою методикою.
Отже, означена Тимчасова методика передбачає можливість НКРЕКП звернутися до суб'єкта господарювання, що провадить господарську діяльність з розподілу природного газу, щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, а також зупинити розгляд заяви на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання.
Судом встановлено, що листом № 2846/16/7-19 від 14.03.2019 НКРЕКП повідомила, що заява товариства від 25.02.2019 №43001.2-Сл-972-0219 буде розглядатись під час робочої наради 21.03.2019 (а.с.107, т.1).
За результатами робочих нарад, які відбулися 21.03.2019, товариством листом №43005.2-Сл-1491-0319 від 28.03.2019 було додатково подано відповідні пояснення, відкоригований додаток 6 до розрахунку тарифу та план розвитку газорозподільної системи ПАТ «Волиньгаз» на 2019 -2028 роки (а.с.106, т.1)
Листом від 29.03.2019 № 3525/16/7-19 НКРЕКП повідомила AT «Волиньгаз» про призупинення розгляду заяви відповідно до пункту 8.12 Тимчасової методики із обґрунтуванням підстав такого призупинення, зокрема, зазначивши, що про потребу додаткового вивчення і доопрацювання питань, що виникли при опрацюванні структури тарифу ПАТ «Волиньгаз» (а.с.108, т.1).
З огляду на наведене (проведення робочих зустрічей, нарад, листування, вимоги про надання додаткових документів) відсутні підстави вважати, що відповідач безпосередньо та без будь-яких об'єктивних причин не вживав передбачених законодавством заходів для розгляду заяв позивача, проте саме вказана заява №43001.2-Сл-972-0219 від 25.02.2019 не була розглянута по суті з прийняттям відповідного рішення про затвердження (перегляд) тарифу або відмову у встановленні (перегляді) тарифу, оскільки її розгляд був зупинений у зв'язку з необхідністю подання позивачем додаткових необхідних документів, тому підстав вважати, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо розгляду заяви позивача суд не вбачає.
За вказаних обставин, а також враховуючи, що прийняття відповідного рішення про встановлення тарифу потребує певної процедури, суд дійшов висновку про відсутність протиправної бездіяльності відповідача щодо неприйняття відповідачем рішення у визначений Тимчасовою методикою строк за поданою позивачем заявою від 25.02.2019 щодо перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу.
Також, виходячи з фактичних дій відповідача-1, суд не вбачає зі сторони НКРЕКП й ухилення від прийняття рішення про встановлення тарифу на розподіл природного газу для АТ «Волиньгаз».
Отже, враховуючи законодавчо визначений порядок встановлення та перегляду тарифів на послуги розподілу природного газу, повноваження відповідача як Регулятора та його фактичні дії щодо розгляду заяви позивача від 25.02.2019 №43001.2-Сл-972-0219 суд дійшов висновку, що при розгляді означеної заяви позивача відповідачем-1 вчинялися певні, законодавчо визначені дії, тому протиправної бездіяльності допущено не було.
Як обґрунтовано стверджує відповідач, та зазначене підтверджується матеріалами справи, упродовж розгляду судом даної справи №140/2803/19 АТ Волиньгаз листом від 19.08.2019 подано заяву та пакет документів про встановлення (перегляд) тарифу, за результатами розгляду якої Регулятором прийнято постанову від 24.12.2019 №3015 «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ Волиньгаз», якою передбачено з 01.07.2020 компенсацію витрат за попередні періоди.
Також суд вважає за необхідне зазначати, що згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03. 1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акту.
Вирішення питання про зобов'язання встановити економічно обґрунтований тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами, є необґрунтованим втручанням у дискреційній повноваження НКРЕКП.
Таких самих висновків дійшов Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 17.12.2019 у справі №826/6713/18.
Таким чином, встановлення тарифу на розподіл природного газу відповідно до наведених вище правових норм є виключними повноваженнями відповідача Регулятора, які реалізуються шляхом прийняття відповідного рішення на засіданні Регулятора, як колегіального органу, у формі відкритого слухання за результатами вивчення та опрацювання поданих суб'єктом господарювання разом із заявою про встановлення або перегляду тарифу документів (ст.14 Закону № 1540-VIII).
Одночасно положеннями чинного законодавства передбачено обов'язок суб'єкта господарювання обґрунтовувати кожну статтю витрат, передбачену у структурі тарифу, що пропонується для перегляду, зокрема, положеннями Процедури встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, від 03.04.2013 № 369, та Тимчасової методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженої постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 389.
Встановлюючи тариф на розподіл природного газу, Регулятор встановлює та затверджує і структуру цього тарифу, яка містить перелік елементів витрат суб'єкта господарювання при здійсненні відповідного виду діяльності, що групуються за елементами витрат собівартості відповідно до Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 "Витрати", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 N 318, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.01.2000 за №27/4248, та витрат із прибутку.
При цьому встановлення для позивача як суб'єкта господарювання саме економічно обґрунтованого тарифу є законодавчо визначеним обов'язком НКРЕКП як гарантія дотримання одного із принципів формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг.
Стосовно позовних вимог товариства про стягнення з Державного бюджету України на користь позивача завданої Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, майнової шкоди у розмірі 527581193, 12 грн суд зазначає таке.
Відповідно до ч.1 ст.21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов'язані між собою.
Відповідно до ч.5 ст.21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
За загальними правилами ч. 1 ст. 22 Цивільного кодексу України, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.
Частиною другою статті 22 ЦК України передбачено, що збитками є: втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).
Відповідно до ч.1 ст.1166 ЦК України майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.
Відповідно до ст.1173 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
Як убачається із положень діючого законодавства компенсація вартості ВТВ не є збитками, які можуть бути відшкодовані в порядку статей 1166, 1173 ЦК України.
Отже, юридичною підставою такої відповідальності, зокрема, органів державної влади, є заподіяння шкоди юридичним чи фізичним особам, в тому числі, у результаті допущеної бездіяльності, тобто правопорушення, що включає як складові елементи шкоду, протиправне діяння (бездіяльність) особи, яка її завдала, причинний зв'язок між ними. Шкода відшкодовується незалежно від вини.
У спірному випадку, як встановлено вище, відповідачем-1 не допущено протиправної бездіяльності у правовідносинах, щодо яких виник спір у даній справі.
Збиткова діяльність позивача, що виникла у січні 2017 року - ІІІ кварталі 2019 року, не знаходиться в причинному зв'язку з діями відповідача щодо розгляду заяви позивача №43001.2-Сл-972-0219 від 25.02.2019.
Крім того, суд погоджується з доводами представника НКРЕКП відносно того, що з кожною наступною заявою позивача про перегляд тарифу з іншими показниками втрачала актуальність попередньо подана заява, оскільки кожна нова заява про встановлення тарифу, що подавалась позивачем до НКРЕКП містила нові розрахунки статей витрат, зокрема, розмір тарифу, планова тарифна виручка, планові виробничі витрати, амортизаційні відрахування, прибуток, витрати на оплату праці тощо.
Суд також враховує, що за результатами звернень позивача, 24.12.2019 НКРЕКП прийняла Постанову №315 «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «Волиньгаз», що додатково свідчить про відсутність протиправної бездіяльності відповідача 1.
Частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Виходячи із змісту заявлених вимог, оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку щодо відмови в задоволенні адміністративного позову.
У відповідності до положень КАС України, в разі відмови в задоволенні адміністративного позову, судовий збір відшкодуванню не підлягає.
Керуючись 243-246, 250, 255, 295 КАС України, суд
У задоволенні позову Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Державної казначейської служби України про визнання протиправною бездіяльності з розгляду заяви №43001.2-Сл-972-0219 від 25.02.2019 про перегляд тарифу та стягнення з Державного бюджету України на користь АТ «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» завданих збитків, відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст рішення складений 28 червня 2022 року
Суддя Т.М. Димарчук