23 червня 2022 року
м. Київ
справа № 640/32687/20
провадження № К/9901/33554/21, № К/9901/36022/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мельник-Томенко Ж. М., Уханенка С. А.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Ради Національного банку України про визнання протиправними та скасування рішень № 45-рд та № 47-рд від 02 жовтня 2020 року, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами представника ОСОБА_1 - адвоката Бартащук Любові Петрівни та Національного банку України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Земляної Г. В., суддів: Мєзєнцева Є. І., Файдюка В. В.
І. Обставини справи
1. У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Ради Національного банку України, в якому просить:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Ради Національного банку України від 02 жовтня 2020 року № 45-рд "Про надання оцінки Радою Національного банку України діям ОСОБА_1 , першого заступника Голови Національного банку України";
1.2 визнати протиправним та скасувати рішення Ради Національного банку України від 02 жовтня 2020 року № 47-рд "Про порушення трудової дисципліни ОСОБА_1 , першим заступником Голови Національного банку України".
2. Свої вимоги позивач обґрунтувала тим, що оскаржувані рішення Ради Національного банку України ухвалені відносно позивача з порушенням вимог статті 19 Конституції і статей 9, 13 Закону України "Про Національний банк України", адже останній як і законодавство України не наділяє Раду Національного банку України компетенцією щодо прийняття рішень про оголошення недовіри першому заступнику Голови Національного банку України та про застосування заходу дисциплінарного стягнення у виді догани.
За твердженням позивача, жодної правової норми, яка визначала б порядок (процедуру) розгляду Радою Національного банку України питань щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників Національного банку України, застосування дисциплінарних стягнень Регламент також не містить, оскільки ці питання відповідно до Закону не відносяться до повноважень вказаного органу Національного банку України.
Вважаючи, що Рада Національного банку України не має права втручатися в оперативну діяльність Правління Національного банку, ОСОБА_1 звернулась до суду з вимогою про визнання протиправними та скасування рішень відповідача № 45-рд та № 47-рд від 02 жовтня 2020 року.
3. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 02 квітня 2021 року позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував рішення Ради Національного банку України від 02 жовтня 2020 року № 45-рд «Про надання оцінки Радою Національного банку України діям ОСОБА_1 , першого заступника Голови Національного банку України».
Визнав протиправним та скасував рішення Ради Національного банку України від 02 жовтня 2020 року № 47-рд «Про порушення трудової дисципліни ОСОБА_1 , першим заступником Голови Національного банку України».
4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з відсутності порушень позивачем трудової дисципліни, дотримання нею положень статті 139 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) та, як наслідок, відсутність обґрунтованих підстав для висловлення позивачу недовіри шляхом прийняття рішення від 02 жовтня 2020 року № 45-рд.
В частині вимог щодо оскарження рішення Ради Національного банку України від 02 жовтня 2020 року № 47-рд, суд додатково врахував приписи статей 147 - 149 КЗпП України та, як наслідок, дійшов висновку про відсутність в діях працівника вини як одного із обов'язкових складових складу дисциплінарного проступку виключає можливість застосування до такого працівника заходів дисциплінарного стягнення.
5. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 11 серпня 2021 року скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 квітня 2021 року, а провадження у справі № 640/32687/20 закрив.
6. Закриваючи провадження у справі, апеляційний суд виходив з того, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства, оскільки спір у правовідносинах, які виникають із трудових відносин, не пов'язаних з проходженням публічної служби, є приватноправовим незалежно від участі в ньому суб'єкта публічного права.
Такий висновок апеляційного суду ґрунтується на тому, що з 01 травня 2016 року внесено зміни у частину четверту статті 64 Закону України «Про Національний банк України», внаслідок чого всі працівники Національного банку України не є державними службовцями.
При цьому суд послався на правову позицію, наведену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 квітня 2020 року у справі № 804/2823/16.
7. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року заяву представника відповідача про направлення справи за встановленою юрисдикцією задоволено та передано на розгляд до Солом'янського районного суду міста Києва.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
8. Представник ОСОБА_1 - адвокат Бартащук Л. П. подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Стверджує, що цю справу належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки позивач просила суд перевірити розпорядчий акт суб'єкта владних повноважень - колегіального органу Ради Національного банку України, прийнятий відносно неї. Також зауважує, що ухвалою Солом'янського районного суду від 19 березня 2021 року у справі № 760/28408/20 закрито провадження в частині позовних вимог ОСОБА_1 до Національного банку України про визнання протиправним та скасування рішення Ради Національного банку України від 02 жовтня 2020 року № 45-рд «Про надання оцінки Радою Національного банку України діям ОСОБА_1 , першого заступника Голови Національного банку України», оскільки, на думку суду, у цій частині спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
9. Представник Національного банку України також подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить змінити постанову апеляційного суду в частині мотивів та підстав закриття провадження.
На переконання Національного банку України, суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі в частині оскарження рішення Ради Національного банку України від 02 жовтня 2020 року № 45-рд «Про надання оцінки Радою Національного банку України діям ОСОБА_1 , першого заступника Голови Національного банку України», дійшов помилкового висновку щодо підстав та мотивів, з яких провадження підлягало закриттю. На думку Національного банку України, право особи на оскарження рішення про висловлення недовіри не підлягає судовому захисту, оскільки не є тим актом, який підлягає судовому контролю, не створює і не встановлює для позивача жодних прав та обов'язків, а тому суд апеляційної інстанції помилково зазначив про можливість судового оскарження вказаного рішення за правилами цивільного судочинства.
10. Верховний Суд ухвалами від 23 вересня 2021 року та від 20 жовтня 2021 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених пунктами 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
11. На підставі частини шостої статті 346 КАС України Верховний Суд ухвалою від 20 квітня 2022 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
12. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 12 травня 2022 року справу повернуто до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду за відсутністю підстав для прийняття її до свого провадження.
ІІІ. Оцінка Верховного Суду
13. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
14. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
15. За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
16. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
17. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
18. За усталеною судовою практикою Великої Палати Верховного Суду, публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
19. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
20. Як зазначено вище, суд апеляційної інстанції обґрунтував своє рішення тим, що спір у правовідносинах, які виникають із трудових відносин, не пов'язаних з проходженням публічної служби, є приватноправовим незалежно від участі в ньому суб'єкта публічного права.
21. Так, визначення публічної служби міститься у пункті 17 частини першої статті 4 КАС України та означає діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
22. Для набуття спором ознак публічно-правового в контексті статті 19 КАС України спірні правовідносини мають безпосередньо випливати з перебування особи на посаді, яка віднесена до публічної служби, та здійснення нею службової діяльності.
23. 01 травня 2016 року набрав чинності Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), згідно з преамбулою якого цей Закон визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
24. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 889-VIII державною службою є публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
25. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 2 вказаного Закону посадою державної служби є визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов'язками у межах повноважень, визначених частиною першою статті 1 цього Закону.
26. Пунктом 9 частини третьої статті 3 Закону № 889-VIII встановлено, що дія цього Закону не поширюється на службовців Національного банку України.
27. Слід зазначити, що статтю 64 Закону України «Про Національний банк України», яка визначає статус працівників Національного банку України, приведено у відповідність до норм Закону № 889-VIII.
28. Отже, починаючи з 01 травня 2016 року, службовці Національного банку України не є державними службовцями.
29. Закриваючи провадження у цій справі, апеляційний суд в обґрунтування свого рішення вказав на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, яка висловлена у постанові від 01 квітня 2020 року у справі № 804/2823/16, в якій була визначена відповідна юрисдикція.
Так, Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи вимоги позивача про скасування наказу Національного банку України від 26 липня 2016 року № 3202-к про звільнення, поновлення на посаді провідного економіста сектору інспекційних перевірок відділу банківського нагляду Управління Національного банку України або на посаді економіста в центральному апараті Національного банку України за умови відсутності вакантних посад в Управлінні Національного банку України та стягнення середнього заробітку, вказала, що з 01 травня 2016 року позивач втратила статус державного службовця, не здійснювала службову діяльність, а тому її посада не належала до посад публічної служби. Таким чином, позивач, перебуваючи у трудових відносинах з відповідачем (станом після 01.05.2016), не була державним службовцем, не здійснювала службову діяльність, у розумінні статті 19 КАС України, а тому її посада не відноситься до посад публічної служби. Також Суд звернув увагу, що відповідач у цих правовідносинах виступає не як суб'єкт владних повноважень, що виконує владно-управлінські функції, а як роботодавець у трудових відносинах.
30. Верховний Суд вважає, що спірні правовідносини у справі, що розглядається, та у справі № 804/2823/16 не є подібними, з огляду на таке.
31. У справі № 804/2823/16 позивач, перебуваючи в трудових відносинах з Управлінням Національного банку України, обіймала посаду провідного економіста сектору інспекційних перевірок відділу банківського нагляду Управління.
Натомість у справі, що розглядається, позивач обіймає посаду першого заступника Голови Національного банку України.
32. Частиною першою статті 45 Закону України "Про запобігання корупції" передбачено, що особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов'язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
33. Відповідно до підпункту "а" пункту 1 частини першої статті 3 Закону України "Про запобігання корупції" суб'єктами, на яких поширюється дія цього Закону є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший заступник та заступник, Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор, Голова Національного банку України, його перший заступник та заступник, Голова та інші члени Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Уповноважений із захисту державної мови, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим
34. Отже, ОСОБА_1 є службовою особою, яка займає відповідальне або особливо відповідальне становище в розумінні Закону України "Про запобігання корупції".
35. Форми адміністративного судочинства визначені статтею 12 КАС України, частиною першої якої визначено, що адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).
36. Відповідно до пункту 2 частини п'ятої статті 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню: судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків, якщо: а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики; б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи; в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу; г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
37. Своєю чергою за пунктом 1 частини шостої статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, окрім справ, в яких позивачами є службові особи, які у значенні Закону України "Про запобігання корупції" займають відповідальне та особливо відповідальне становище.
38. Наведене свідчить, що трудові відносини, які стосуються службових осіб, що у розумінні Закону України "Про запобігання корупції" займають відповідальне та особливо відповідальне становище, підпадають під категорію проходження вказаними особами саме публічної служби. При цьому рішення судів першої та апеляційної інстанцій в такій категорії справ оскаржується в касаційному порядку.
39. Таким чином, на переконання колегії суддів, спірні правовідносини, які склались у цій справі, є саме публічно-правовими, які, насамперед, пов'язані як з особливим статусом відповідача - керівного та колегіального органу - Ради Національного банку України, що здійснив публічно-владні управлінські функції відносно позивача, яка є службовою особою, що у розумінні Закону України "Про запобігання корупції" займає відповідальне та особливо відповідальне становище.
40. З огляду на викладене, суд касаційної інстанції вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття провадження у справі з підстав пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
41. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
V. Судові витрати
42. Оскільки справа направляється на продовження розгляду, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційні скарги представника ОСОБА_1 - адвоката Бартащук Любові Петрівни та Національного банку України задовольнити частково.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року у справі № 640/32687/20 скасувати.
3. Справу № 640/32687/20 направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Головуючий М. І. Смокович
Судді Ж. М. Мельник-Томенко
С. А. Уханенко