20 червня 2022 рокуЛьвівСправа № 300/3280/21 пров. № А/857/5832/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
судді-доповідача Шинкар Т.І.,
суддів Іщук Л.П.,
Обрізка І.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Скільський І.І.), ухвалене в письмовому провадженні в м.Івано-Франківськ 03 лютого 2022 року у справі №300/3280/21 за позовом ОСОБА_1 до державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Цибуляка Богдана Ярославовича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Головне управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області про визнання протиправним та скасування припису, -
05.07.2021 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Цибуляка Богдана Ярославовича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Головне управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області, просив визнати протиправним та скасувати припис №350/0/19-21-ДК/225Пр/03/01/-21 від 18.06.2021.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2022 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання. Суд першої інстанції вказав, що кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму. Суд першої інстанції зазначив, що відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) сільськогосподарського призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню. Суд першої інстанції вказав, що земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення. Суд першої інстанції дійшов висновку, що земельна ділянка площею 0,1842 га, кадастровий номер 2620485201:01:004:0438, яка розташована в с. Маркова урочище «За цвинтарем» Солотвинської селищної територіальної громади Івано-Франківського району, що відноситься до категорії земель сільськогосподарського призначення, може використовуватися власником також для ведення товарного сільськогосподарського виробництва без зміни цільового призначення. Облаштування ставка на частині належної позивачу на праві власності земельної ділянки не свідчить про зміну її цільового призначення.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Головне управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області подало апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2022 року та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що ОСОБА_1 використовує земельну ділянку приватної форми власності за цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства, використання вказаної земельної ділянки за іншим призначенням, зокрема, для використання під водним об'єктом є використанням не за цільовим призначенням, що є порушенням пункту «г» частини 1 статті 211 Земельного кодексу України та статті 53 КУпАП. Скаржник вказує, що державним інспектором надано і фотодокази, які підтверджують розташування штучної водойми (ставка) на земельній ділянці сільськогосподарського призначення, що судом першої інстанції не взято до уваги. Вважає, що суд першої інстанції неповно встановив обставини, що мають значення для справи, порушив норми матеріального права, а тому рішення суду першої інстанції є незаконним та підлягає скасуванню.
Враховуючи положення статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо можливості розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.
Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.
Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, ОСОБА_1 відповідно до Державного акта серії ЯЛ №488386 від 10.10.2011 на праві приватної власності належить земельна ділянка площею 0,1842 га, кадастровий номер 2620485201:01:004:0438, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, яка розташована в с. Маркова урочище «За цвинтарем» Солотвинської селищної ради.
Відповідно до наказу в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області від 12.05.2021 №350-ДК «Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» - державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Івано-Франківської області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Богородчанському, Галицькому, Тисменицькому, Тлумацькому районах та містах Івано-Франківську та Тисмениці Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Богдану Цибуляку доручено здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки під час використання земель з регіональною особливістю - земельної ділянки площею 0,1842 га, кадастровий номер 2620485201:01:004:0438, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території с.Маркова, Солотвинської селищної територіальної громади Івано-Франківського району (а.с.50).
За результатами проведеної перевірки складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об'єкту - земельної ділянки від 19.05.2021 за №350/0/92-21-ДК/320/АП/09/01/-21 та Акт обстеження земельної ділянки від 19.05.2021 за №350/0/92-21-ДК/362/А0/10/01/-21, відповідно до яких земельна ділянка приватної форми власності площею 0,1842 га, кадастровий номер 2620485201:01:004:0438, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, яка розташована в с. Маркова урочище «За цвинтарем» Солотвинської селищної територіальної громади Івано-Франківського району, перебуває у власності ОСОБА_1 (на підставі Державного акту серії ЯЛ №488386 від 10.10.2011). На момент проведення перевірки на частині земельної ділянки площею 0,1300 га розташована штучна водойма (ставок), що є порушенням пункту «ґ» частини 1 ст.211 ЗК України та статті 53 КУпАП, а саме «використання земельної ділянки не за цільовим призначенням».
На підставі вказаного Акта, відповідачем складено припис №350/0/19-21-ДК/225Пр/03/01/-21 від 18.06.2021, яким зобов'язано в 30-денний термін усунути порушення вимог земельного законодавства, а саме в 30-денний термін змінити цільове призначення земельної ділянки площею 0,1842 га, кадастровий номер 2620485201:01:004:0438, цільове призначення - (01.03) для ведення особистого селянського господарства, яка розташована в с. Маркова урочище «За цвинтарем» Солотвинської селищної територіальної громади Івано-Франківського району в порядку передбаченому статтею 20 Земельного кодексу України, відповідно до її фактичного використання.
Вважаючи вказаний припис протиправним, ОСОБА_1 звернувся з позовом до суду.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до положень статті 188 Земельного кодексу України, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - ЗК України) державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначені Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 № 963-IV, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закону № 963-IV) відповідно до статті 2 якого одним з основних завдань державного контролю за використанням та охороною земель є запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.
Об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України (стаття 4 Закону № 963-IV).
Відповідно до положень статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належать здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право давати обов'язкові для виконання приписи з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків (абзац 3 частини 1 статті 10 Закону № 963-IV).
Невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням - невикористання земельної ділянки, крім реалізації науково обґрунтованих проектних рішень, або фактичне використання земельної ділянки, яке не відповідає її цільовому призначенню, встановленому при передачі земельної ділянки у власність чи наданні в користування, в тому числі в оренду, а також недодержання режиму використання земельної ділянки або її частини в разі встановлення обмежень (обтяжень) (стаття 1 ЗК України).
Цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку (стаття 1 Законом України «Про землеустрій» від 22.05.2003 № 858-IV).
Відповідно до Земельного кодексу України, Закону України «Про землеустрій» та Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.03.2008 № 224, розроблено Класифікація видів цільового призначення земель, затверджена Наказом Державного комітету України з земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - Класифікатор)
Класифікатор визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об'єктів.
Відповідно до Класифікатора підрозділ 01.03 включає землі сільськогосподарського призначення надані для ведення особистого селянського господарства.
Віднесення земель до тієї чи іншої категорії згідно з частиною 1 статті 20 ЗК України здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Отже, основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання. Поділ земельного фонду країни на категорії регламентовано Земельним кодексом України.
Відповідно до статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Отже, усі землі у межах України мають своє цільове використання, як це передбачено статтею 19 Земельним кодексом України, цільове використання земельних ділянок є одним із принципів земельного законодавства.
Статтею 22 ЗК України встановлено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей. До земель сільськогосподарського призначення належать: а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель інших категорій, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).
Відповідно до статті 33 ЗК України земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, можуть передаватися громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок.
Частиною 5 статті 20 ЗК України встановлено, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31 (для ведення фермерського господарства), 33-37 (для особистих селянських господарств, сінокосіння і випасання худоби, садівництва, городництва) цього Кодексу.
Таким чином, цільове використання земельної ділянки відповідає її функціональному призначенню, а у межах одного цільового призначення існують декілька видів використання земель. Цільове призначення земельної ділянки відповідно до законодавчо встановлених категорій земель визначається на підставі документації із землеустрою, а порядок використання земельної ділянки в межах певної категорії визначається землекористувачем самостійно, проте з обов'язковим дотриманням містобудівної документації та документації із землеустрою. Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).
Єдина умова, яку встановлюють положення частини п'ятої статті 20 Земельного кодексу України при самостійному визначені виду використання земельної ділянки її власником/користувачем, є дотримання вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, та необхідність урахування містобудівної документації та документації із землеустрою.
Аналогічну позицію викладено Верховним Судом у справі №806/5308/15 (постанова від 31.07.2019), і в подальшому неодноразово застосовано, зокрема, у справі № 916/1998/19 (постанова від 14.07.2020), справі № 815/6716/17 (постанова від 15.11.2021).
Статтею 1 Водного Кодексу України визначено, що ставком є штучно створена водойма місткістю не більше 1 млн. кубічних метрів. Водойма - це безстічний або із сповільненим стоком поверхневий водний об'єкт.
Право на створення штучних водойм надане власникам земельних ділянок відповідно до частиною 2 статті 59 ЗК України, яким передбачено, що власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми.
Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи та не спростовано скаржником належними та допустимими доказами, спірна земельна ділянка відповідно до листа старости села Маркова від 25.06.2021 №40 знаходиться на території колишнього колгоспу « 17 вересня» (перейменовано на «Вільна Україна»), на якій за часів існування колгоспу було створено водозапірну яму у вигляді штучного ставка для водопою тварин. У період з 2010 по 2015 рік в с. Маркова зафіксовано паводки, в результаті чого відбулися зсуви ґрунту, в тому числі на земельній ділянці позивача, у зв'язку з чим з метою укріплення та утримання присадибної ділянки, рішенням сільської ради від 12.09.2014 надано дозвіл на облаштування уже існуючого з часів колгоспу ставка, який розташований на ділянці позивача та, відповідно, надано дозвіл на виготовлення проектної документації.
Також зазначено, що позивач не використовує наданий йому водний об'єкт для риборозведення чи для підприємницької діяльності.
Вказане підтверджується актом обстеження земельної ділянки позивача від 20.05.2019, виданим сільською радою с. Маркова (а.с114).
Крім того, рішенням Богородчанського районного суду Івано-Франківської області від 13.12.2021 у справі №338/769/21, що набрало законної сили, скасовано постанову №350/0/92-21-ДК/210/По/08/01/-21 від 18 червня 2021 про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальністю за ст. 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення за нецільове використання земельної ділянки площею 0,1842 га, кадастровий номер 2620485201:01:004:0438, а справу про адміністративне правопорушення за ст.53 КУпАП щодо ОСОБА_1 - закрито.
У вказаній справі судом встановлено, що земельна ділянка кадастровий номер 2620485201:01:004:0438, площею 0,1842 га, яка розташована на території с. Маркова, урочище «За цвинтарем», Солотвинської селищної територіальної громада Івано-Франківського району Івано-Франківської області відноситься до категорії земель сільськогосподарського призначення, використовується позивачем ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства та може використовуватися власником також для ведення товарного сільськогосподарського виробництва без зміни цільового призначення. Доказів використання позивачем вищевказаної земельної ділянки не за цільовим призначенням відповідачем не надано. Наявність таких паводків та підтоплення земельної ділянки позивача підтверджується і наданими суду відеозаписами.
Відповідно до частини 4 статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Згідно з статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Підсумовуючи вказане, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що облаштування на частині земельної ділянки, що належить позивачу на праві власності, площею 0,1300 га штучної водойми (ставку) не вказує на зміну цільового призначення такої. Відповідачем ані до суду першої, ані до суду апеляційної інстанцій не надано жодних доказів, які б чітко вказували на факт використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо наявності правових підстав для визнання протиправним та скасування припису №350/0/19-21-ДК/225Пр/03/01/-21 від 18.06.2021.
Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.
У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
З огляду на викладене, враховуючи положення статті 316 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що судом першої інстанції у рішенні викладено підстави протиправності оскаржуваного припису, на основі об'єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.
Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2022 року у справі №300/3280/21 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Л. П. Іщук
І. М. Обрізко