02 червня 2022 року
м. Київ
справа № 640/5040/21
адміністративне провадження № К/9901/23163/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача: Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Лекс Холдинг» до Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України, Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними дій та стягнення коштів, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Лекс Холдинг» на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2021 року у складі судді Шевченко Н.М. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року у складі колегії суддів: головуючий суддя - Бєлова Л.В., судді - Аліменко В.О., Безименна Н.В.,
Вступ
Позивач звернувся до суду із вимогами про визнання протиправними дій відповідачів та стягнення з Державного бюджету України, завданої ними шкоди (упущеної вигоди).
Позовна заява позивача була повернута судом першої інстанції у зв'язку із пропуском позивачем строку звернення до суду. Суд апеляційної інстанції залишив в силі ухвалу суду першої інстанції.
Позивач вважає, що процесуальний строк має бути поновлено на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку із поширенням короновірусної хвороби (Covid-19)» та змін, які було внесено до КАС України «Прикінцеві положення».
Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Лекс Холдинг» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просило:
- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України зі встановлення постановою Кабінету Міністрів України № 211 від 11 березня 2020 року «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» із змінами, внесеними постановами Кабінету Міністрів України № 215 від 16 березня 2020 року, № 239 від 25 березня 2020 року, № 255 від 02 квітня 2020 року, № 291 від 22 квітня 2020 року, заборони роботи суб'єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення;
- визнати протиправними дії Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) зі встановлення Розпорядженням № 2 від 25 березня 2020 року Керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (у редакції розпорядження № 35 від 04 травня 2020 року та у редакції розпорядження 47 від 23 травня 2020 року), заборони діяльність суб'єктів господарювання, розташованих у зоні надзвичайної ситуації (місті Києві), яка передбачає роботу з відвідувачами згідно з доданим до розпорядження переліком, зокрема розважальних центрів та розважальних зон, а отже: всіх магазинів, закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), інших закладів розважальної діяльності, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування, розташованих у торговельно-розважальних центрах;
- стягнути з Державного бюджету України на користь ТОВ «Лекс Холдинг» шкоду (упущену вигоду) у розмірі 24 720 460,88 грн, завдану протиправними діями Кабінету Міністрів України та Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо заборони роботи суб'єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення, встановленої постановою Кабінету Міністрів України № 211 від 11 березня 2020 року «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу СОVID-19» із змінами, внесеними постановами Кабінету Міністрів України № 215 від 16 березня 2020 року, № 239 від 25 березня 2020 року, № 255 від 02 квітня 2020 року, № 291 від 22 квітня 2020 року та Розпорядженням № 2 від 25 березня 2020 року Керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (у редакції розпорядження № 35 від 04 травня 2020 року та у редакції розпорядження № 47 від 23 травня 2020 року).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року, позовну заяву повернуто.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. Не погоджуючись із прийнятими рішеннями, ТОВ «Лекс Холдинг» звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить касаційну скаргу задовольнити. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Ухвалою Верховного Суду від 08 липня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано матеріали справи.
5. Ухвалою Верховного Суду від 01 червня 2022 року призначено касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження у відповідності до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
6. ТОВ «Лекс Холдинг» звернулось до суду першої інстанції з позовом про визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України у період з 12 березня 2020 року до 11 травня 2020 року щодо встановлення заборони роботи суб'єктів господарювання та про визнання протиправними дій Виконавчого комітету Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у період з 25 березня 2020 року до 29 травня 2020 року щодо встановлення заборони роботи суб'єктів господарювання 25 лютого 2021 року.
7. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що в межах спірних правовідносин про оскарження протиправності дій Кабінету Міністрів України у період з 12 березня 2020 року до 11 травня 2020 року та Виконавчого комітету Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) у період з 25 березня 2020 року до 29 травня 2020 року щодо встановлення заборони роботи суб'єктів господарювання, позивачем було пропущено шестимісячний строк звернення до суду, оскільки позов було подано лише 25 лютого 2021 року, а поважних причин пропуску такого строку позивачем не наведено.
Доводи учасників справи
8. В касаційній скарзі скаржник зазначає, що на період дії карантину обчислення процесуальних строків зупиняється, а якщо право на вчинення процесуальної дії в учасника справи виникло під час дії карантину, перебіг процесуального строку починається у день, наступний після закінчення дії карантину.
9. Зазначає, що суд першої інстанції в порушення положень статей 121, 122 КАС України та без урахування положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку із поширенням короновірусної хвороби (Covid-19)» та змін, які було внесено до КАС України «Прикінцеві положення» в частині продовження та поновлення процесуальних строків, прийняв рішення про повернення позовної заяви.
10. Кабінетом Міністрів України подано відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року - без змін. Вважає, що судами попередніх інстанцій прийнято рішення з дотриманням вимог процесуального закону, а тому підстави для їх скасування відсутні. Зазначає, що доводи скаржника про початок перебігу строку звернення до суду з 06 серпня 2020 року не ґрунтуються на нормах законодавства, є необґрунтованими та безпідставними.
11. Виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) подано відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги. Зазначає, що позивачем пропущено строк звернення до суду з позовом та не наведено жодних поважних та об'єктивних причин пропуску вказаного строку.
12. Державна казначейська служба України не скористалася в межах установленого Судом строку на подання відзиву на касаційну скаргу, що в силу приписів частини четвертої статті 338 КАС України не є перешкодою для подальшого розгляду касаційної скарги.
Оцінка Верховного Суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
13. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
14. Частиною першою статті 293 КАС України передбачено, що учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
15. Відповідно до частини першої, другої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
16. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
17. Отже, приписи адміністративного процесуального законодавства встановлюють шестимісячний строк звернення до суду з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
18. Водночас відповідно до статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», з метою запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 та, з урахуванням рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10 лютого 2020 року, Кабінет Міністрів України, починаючи з 12 березня 2020 року по всій території України встановив карантин (постанова Уряду від 11 березня 2020 року №211 (зі змінами та доповненнями)).
19. У зв'язку із установленими Урядом заходами пов'язаними із запобіганням поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) на території України, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням короновірусної хвороби (Covid-19)» від 30 березня 2020 року N 540-IX, який набрав чинності 02 квітня 2020 року, розділ VI «Прикінцеві положення» КАС України доповнено пунктом 3 наступного змісту: «Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строки, визначені статтями 47, 79, 80, 114, 122, 162, 163, 164, 165, 169, 177, 193, 261, 295, 304, 309, 329, 338, 342, 363 цього Кодексу, а також інші процесуальні строки щодо зміни предмета або підстави позову, збільшення або зменшення розміру позовних вимог, подання доказів, витребування доказів, забезпечення доказів, а також строки звернення до адміністративного суду, подання відзиву та відповіді на відзив, заперечення, пояснень третьої особи щодо позову або відзиву, залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви, пред'явлення зустрічного позову, розгляду адміністративної справи, апеляційного оскарження, розгляду апеляційної скарги, касаційного оскарження, розгляду касаційної скарги, подання заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами продовжуються на строк дії такого карантину. Строк, який встановлює суд у своєму рішенні, не може бути меншим, ніж строк дії карантину, пов'язаного із запобіганням поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)».
20. Зазначена редакція пункту 3 розділу VI «Прикінцеві положення» КАС України діяла до 16 липня 2020 року включно.
21. В подальшому, 17 липня 2020 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін щодо перебігу процесуальних строків під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню короновірусної хвороби (COVID-19) від 18 червня 2020 року N 731-IX (надалі - Закон N 731-IX), яким пункт 3 розділу VI «Прикінцеві положення» КАС України викладено в новій редакції, яким унормовано, що під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), суд за заявою учасників справи та осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов'язки (у разі наявності у них права на вчинення відповідних процесуальних дій, передбачених цим Кодексом), поновлює процесуальні строки, встановлені нормами цього Кодексу, якщо визнає причини їх пропуску поважними і такими, що зумовлені обмеженнями, впровадженими у зв'язку з карантином. Суд може поновити відповідний строк як до, так і після його закінчення. Суд за заявою особи продовжує процесуальний строк, встановлений судом, якщо неможливість вчинення відповідної процесуальної дії у визначений строк зумовлена обмеженнями, впровадженими у зв'язку з карантином.
22. Згідно із пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону №731-IX процесуальні строки, які були продовжені відповідно до (…) пункту 3 розділу VI «Прикінцеві положення» КАС України, в редакції Закону №540-IX, закінчуються через 20 днів після набрання чинності цим Законом. Протягом цього 20-денного строку учасники справи та особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов'язки (у разі наявності у них права на вчинення відповідних процесуальних дій, передбачених цими кодексами), мають право на продовження процесуальних строків з підстав, встановлених цим Законом.
23. Отже, зміст наведених норм права дає підстави для висновку, що визначені КАС України процесуальні строки за період з 02 квітня 2020 року по 16 липня 2020 року, у тому числі (…) на звернення до суду із позовом, були продовжені на строк дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19). Водночас починаючи з 17 липня 2020 року законодавець змінив порядок застосування процесуальних строків в адміністративному судочинстві, визначивши обов'язкові умови з настанням яких закон пов'язує можливість поновлення строків, в т.ч., на звернення до суду.
24. Також із внесеними Законом №731-IX змінами, законодавець з метою забезпечення основоположних гарантій учасників справи на оскарження судових рішень передбачив додатковий 20-дениий строк, який обчислюється з дня набрання цим Законом чинності, протягом якого особи мають право на продовження процесуальних строків з підстав, встановлених цим Законом.
25. Отже процесуальні строки, які були продовжені відповідно до пункту 3 розділу VI «Прикінцеві положення» КАС України, в редакції Закону №540-IX, закінчуються 06 серпня 2020 року, а тому після спливу 20-ти днів після набрання чинності Закону № 731-ІХ, тобто починаючи з 07 серпня 2020 року фізичні та юридичні особи мають право звернутися до суду у строк, визначений положеннями статті 122 КАС України.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що днем, коли позивач дізнався про порушення своїх прав, свобод чи інтересів є 12 березня 2020 року - дата набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України № 211 від 11 березня 2020 року «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19», якою вперше було встановлено відповідні обмеження.
27. В клопотанні про поновлення строку звернення до адміністративного суду позивач зазначає, що строк звернення до суду з позовною заявою розпочався 06 серпня 2020 року, що відповідає приписам Закону № 540-ІХ та Закону № 731-ІХ.
28. Разом з тим, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку, що норма пункту 3 Прикінцевих положень КАС України, в редакції Закону № 540-ІХ та подальші положення Закону № 731-ІХ встановили правило, за яким процесуальні строки, сплив яких припадав на період дії з початку карантинних обмежень та до 17 липня 2020 року, закінчились 06 серпня 2020 року.
29. Таким чином, суди попередніх інстанцій обґрунтовано зазначили, що 06 серпня 2020 року є днем саме закінчення строків, які були продовжені відповідно до пункту 3 розділу VI «Прикінцеві положення» КАС України, в редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)» № 540-IX від 30 березня 2020 року, а не днем початку перебігу процесуального строку звернення до суду, як помилково вважає позивач.
30. Норми Законів № 540-ІХ та № 731-ІХ вносили зміни до КАС України лише щодо продовження процесуальних строків, при цьому жодних коригувань щодо визначення його початку процесуальний закон не зазнав.
31. Колегія суддів вважає неприйнятними доводи скаржника про те, що оскільки постановою Кабінету Міністрів України № 1236 від 09 грудня 2020 року введено додаткові протиепідемічні заходи з 08 січня 2021 року до 25 січня 2021 року, якими заборонено приймання відвідувачів суб'єктами господарювання, процесуальний строк переривається на згаданий період, оскільки як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, зміни у відповідний період до адміністративного процесуального законодавства не вносились, а КАС України не містить поняття «переривання процесуального строку».
32. Вищевикладеним спростовуються доводи скаржника про те, що строк на звернення до суду із даним позовом починається з 06 серпня 2020 року та переривається з 08 січня по 24 січня 2021 року, а тому останнім днем для подання позовної заяви було 25 лютого 2021 року.
33. У клопотанні про поновлення строку на звернення до суду позивач жодним чином не мотивував причини зволікання із зверненням до суду з адміністративним позовом під час дії на території України карантину, та не зазначив про наявність дійсних істотних перешкод чи труднощів для своєчасного подання такого позову, які б були об'єктивними та не залежали від волевиявлення сторони.
34. Скаржник не обґрунтував, які саме обмеження, запроваджені у зв'язку з карантином та, яким чином вони завадили йому вчасно звернутися до суду із позовною заявою.
35. З огляду на викладене вище, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що у межах спірних правовідносин про оскарження протиправності дій Кабінету Міністрів України у період з 12 березня 2020 року до 11 травня 2020 року та Виконавчого комітету Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) у період з 25 березня 2020 року до 29 травня 2020 року щодо встановлення заборони роботи суб'єктів господарювання, позивачем було пропущено шестимісячний строк звернення до суду, оскільки позов було подано лише 25 лютого 2021 року, а поважних причин пропуску такого строку позивачем не наведено.
36. З огляду на викладене вище, колегія суддів доходить висновку, що судами попередніх інстанцій не допущено порушення норм процесуального права.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
37. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
38. Відповідно до частини першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
39. Зважаючи на те, що судами першої та апеляційної інстанції не було допущено неправильного застосування норм процесуального права, Верховний Суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Лекс Холдинг» залишити без задоволення.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: А.Ю. Бучик
В.М. Шарапа