02 червня 2022 року
м. Київ
справа № 380/1075/20
адміністративне провадження № К/9901/22414/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача: Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Львівської міської ради, за участю третіх осіб - Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, Департамент ДАБІ у Львівській області, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Громадська організація «Народна дія Львів», Товариство з обмеженою відповідальністю «Княжий Холл», ОСОБА_4 , про визнання протиправними та скасування рішень, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року (суддя - Гавдик З.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року (колегія суддів у складі: головуючий суддя - Довга О.І., судді - Глушко О.І., Запотічний І.І.)
І. Рух справи
1. 05 лютого 2020 року ОСОБА_1 звернулась до Львівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради, за участю третіх осіб - Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, Департамент ДАБІ у Львівській області, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Громадська організація «Народна дія Львів», ТОВ «Княжий Холл», ОСОБА_4 , в якому просила:
- визнати протиправним і скасувати рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 02 серпня 2019 року за № 732 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проєктування об'єкта будівництва на будівництво ТОВ «Княжий Холл» багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом зі знесенням існуючих будівель та нежитлових приміщень на АДРЕСА_1 », з урахуванням змін, внесених рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 03 квітня 2020 року за № 312;
- скасувати містобудівні умови та обмеження для проєктування об'єкта будівництва на будівництво ТОВ «Княжий Холл» багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом зі знесенням існуючих будівель та нежитлових приміщень на АДРЕСА_1 , затверджені рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 02 серпня 2019 року за № 732, із урахуванням змін, внесених рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 03 квітня 2020 року за № 312.
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року, провадження у справі закрито.
3. Не погоджуючись із прийнятими рішеннями, ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Ухвалою Верховного Суду від 07 липня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано з Львівського окружного адміністративного суду матеріали адміністративної справи.
5. Ухвалою Верховного Суду від 01 червня 2022 року призначено касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження у відповідності до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
ІІ. Оцінка суду першої та апеляційної інстанцій
6. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що даний спір, не є публічно-правовим, оскільки поглинається спором про право цивільне, а тому має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.
7. Вимоги про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, реєстрації декларації про початок будівельних робіт та декларації про готовність об'єкта до експлуатації є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт.
8. Позивачка подала позов з метою захисту своїх цивільних прав та інтересів, які, як випливає з встановлених судовим розглядом обставин справи та підстав позову, порушені внаслідок виконання третіми особами будівельних робіт, а тому вимоги про скасування виданих третім особам містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення цими особами будівельних робіт. У випадку незгоди позивача з проведенням будівництва, порушення цим будівництвом її прав та охоронюваних законом інтересів вона має право звернутись із заявою в ДАБІ щодо порушення містобудівного законодавства.
9. Позивач є власником земельної ділянки та житлового будинку, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 , що безпосередньо межує із земельною ділянкою на якій знаходиться вже у власності нерухоме майно ТОВ «Княжий Холл». Вказана обставина на думку колегії суддів вказує на спір між власниками суміжних ділянок, у тому числі щодо меж земельних ділянок та відстаней між будинком позивача та об'єктом будівництва ТОВ «Княжий Холл».
10. Суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачка безспірно має право на звернення до адміністративного суду із позовом на захист своїх прав та охоронюваних законом інтересів, але у зв'язку із проведенням державної реєстрації права власності на вищевказаний об'єкт нерухомості за третьою особою, відбулась і зміна предметної юрисдикції даного спору.
ІІІ. Доводи касаційної скарги
11. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року та ухвала Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року прийняті з порушенням норм процесуального права, без урахування фактичних обставин у справі, за відсутності підстав для закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
12. Зазначає, що при прийнятті оскаржуваних рішень суди покликалися на те, що в матеріалах справи наявна копія меморандуму підписаного, в тому числі і між позивачкою, як головою ініціативної групи від 22- х житлових будинків, прилеглих до забудови, та ТзОВ «Княжий Холл» від 20 березня 2020 року. Також в матеріалах справи наявна копія витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 14 грудня 2020 року № 23684361, згідно якої 09 грудня 2020 року в ДРРПНМ проведено державну реєстрацію права власності ТзОВ «Княжий Холл» на незавершене будівництво. Позивачка є власником земельної ділянки та житлового будинку, розташованих за адресою: АДРЕСА_2 , що безпосередньо межує із земельною ділянкою на якій знаходиться вже у власності незавершене будівництво (нерухоме майно) ТзОВ «Княжий Холл». Позивачка вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що в даному випадку наявний спір між співвласниками суміжних ділянок, у тому числі щодо меж земельних ділянок та відстаней між будинком позивачки та об'єктом будівництва ТзОВ «Княжий Холл», оскільки ТзОВ «Княжий Холл» є лише орендарем земельної ділянки, а не її власником.
13. Отже, на її думку, суди попередніх інстанцій звернули увагу лише на певні докази, проте не врахували доказів, які безпосередньо стосуються предмета доказування та підтверджують обґрунтованість позовних вимог.
14. Разом з тим, спір у справі виник між позивачкою та виконавчим комітетом Львівської міської ради з приводу прийняття ним як суб'єктом владних повноважень, рішення про видачу вихідних даних на здійснення містобудівної діяльності на виконання своїх повноважень у цій сфері. Зазначає, що при видачі містобудівних умов та обмежень на проєктування будівництва на АДРЕСА_1 відсутнє врахування законних прав та інтересів власників і співвласників земельних ділянок, а також мешканців багатоквартирних житлових будинків №№ 14, 16, АДРЕСА_3 , що підтверджено проведеними будівельно-технічними експертизами містобудівних умов та обмежень, проєктної документації та пам'яткоохоронного законодавства, чинним будівельним нормам, стандартам та правилам.
15. Від представника - голови ГО «Народна дія Львів» Біликівської А.Р. надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вона просить ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Зазначає, що не погоджується з тим, що для ОСОБА_1 , як і для ГО «Народна дія Львів» рішення Виконавчого комітету ЛМР № 732 призвело до порушення приватного чи майнового інтересу, чи призведе до зміни чи припинення цивільних правовідносин.
16. Позивачка звернулась до суду як член територіальної громади міста Львова, від імені якого і в інтересах якого має діяти передусім виконавчий комітет Львівської міської ради. І у випадку прийняття виконавчим комітетом ЛМР рішення, яке стосується прав і свобод всієї територіальної громади ОСОБА_1 має право оскаржити його з метою поновлення своїх публічних прав. Вважає, що спір стосується правомірності дій саме органу місцевого самоврядування і його виконавчого комітету, а тому стосується виключно публічно-правових правовідносин.
17. Представником ТОВ «Княжий Холл» - адвокатом Стиранкою М.Б. подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року про закриття провадження та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року - без змін. Зазначає, що оскарження рішення відповідача у спірних правовідносинах не має на меті захисту прав позивача як учасника адміністративних правовідносин, а є зверненням щодо захисту його речових прав. Ураховуючи зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин та суб'єктний склад учасників справи, цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, такий спір може бути розглянуто виключно у порядку цивільного судочинства.
18. Від інших учасників справи відзив на касаційну скаргу у встановлений судом строк не надходив, що відповідно статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду оскаржуваної ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції.
ІV. Оцінка Верховного Суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом першої та апеляційної інстанції норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
20. Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
21. Відповідно до статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
22. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Однак, зазначеним вимогам процесуального закону оскаржуване судове рішення не відповідає, а викладені у касаційній скарзі вимоги є обґрунтованими, з огляду на таке.
24. Ключовим питанням у цій справі є те, чи має позивачка право на звернення до суду із позовом про оскарження рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 02 серпня 2019 року за № 732 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проєктування об'єкта будівництва на будівництво ТОВ «Княжий Холл» багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом зі знесенням існуючих будівель та нежитлових приміщень на вул. Городоцька, 64», з урахуванням змін, внесених рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 03 квітня 2020 року за № 312, як акту індивідуальної дії, особа (якій його не адресовано і прав та обов'язків якої він не стосується) у порядку адміністративного судочинства.
25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд виходить із такого.
26. Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
27. Зокрема у рішенні Конституційного Суду України № 9-зп від 25 грудня 1997 року зазначено, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов'язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.
28. Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене.
29. Таким чином, положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.
30. У пункті 3.1 рішення Конституційного Суду України від 9 вересня 2010 року N 19-рп/2010 зазначено, що з набранням чинності КАС України 1 вересня 2005 року всі публічно-правові спори, у яких хоча б однією зі сторін є суб'єкт владних повноважень, віднесені до підсудності адміністративних судів (частини перша, друга статті 2, пункти 1, 2, 7 частини першої статті 3 КАС України).
31. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
32. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
33. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
34. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
35. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
36. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
37. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
38. Таким чином, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на розгляд до адміністративного суду спір, який виник між конкретними суб'єктами відносно їх прав та обов'язків в конкретних публічно-правових відносинах, в яких один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб'єктів.
39. Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
40. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
41. За приписами частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
42. Частиною третьою статті 9 КАС України передбачено, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
43. Тобто, саме позивач у позовній заяві визначає порушене право та спосіб його захисту.
44. Суди першої та апеляційної інстанцій, обґрунтовуючи наявність приватного інтересу у цих правовідносинах, посилались на те, що позивачка звернулася до суду з позовом з вимогами про визнання протиправним і скасування рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 02.08.2019 року за № 732 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва на будівництво ТОВ «Княжий Холл» багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом зі знесенням існуючих будівель та нежитлових приміщень на вул. Городоцька, 64 у м. Львові» з урахуванням змін, внесених рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 03.04.2020 року за № 312. Однак позивачка не є учасником правовідносин із видачі містобудівних умов та обмежень.
45. Звертаючись до суду з позовом, ОСОБА_1 зазначала, що спірні містобудівні обмеження, винесені з порушенням вимог пам'яткоохоронного законодавства, та з порушенням вимог ДБН. Підставою для звернення до суду для захисту прав та інтересів мешканців будинків АДРЕСА_2 , АДРЕСА_4 ; 14, АДРЕСА_5 , а також прав та інтересів територіальної громади.
46. Однак доказів на підтвердження наданих їх повноважень представляти інтереси згаданих вище осіб суду не надано, та такі відсутні в матеріалах справи.
47. Отже, вимоги про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, реєстрації декларації про початок будівельних робіт та декларації про готовність об'єкта до експлуатації є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт.
48. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивачка фактично оспорює містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які є правовим актами індивідуальної дії. Такі правові акти породжують права й обов'язки у першу чергу для тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано і стосуються прав саме цих суб'єктів, тоді як ОСОБА_1 не була безпосереднім учасником публічно-правових відносин, які виникли між відповідачами та третіми особами й у межах яких прийняті оскаржувані акти, а також не зверталась до відповідача щодо реалізації своїх певних суб'єктивних прав у таких відносинах. Жодних актів, які були б наслідком здійснення відповідачем публічно-владних управлінські функції безпосередньо щодо позивачки і породжували б для неї певні права, встановлювали обов'язки, у даному конкретному випадку не приймалось.
49. Звернення до суду з цим позовом обумовлено необхідністю захисту її інтересів приватноправового характеру, які порушені третіми особами внаслідок здійснення ними будівельних робіт, що обмежило права позивачки, як власниці квартири, розташованої поруч із будівництвом.
50. Колегія суддів Верховного Суду не може погодитися із такими висновками та вважає, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду з огляду на наявність у ньому таких критеріїв адміністративної юрисдикції: між учасниками справи виникли публічно-правові відносини; присутність у спірних правовідносинах суб'єкта владних повноважень; дії вчинені суб'єктом владних повноважень; суб'єкт владних повноважень здійснює адміністративні повноваження у сфері публічного адміністрування; спірні правовідносини врегульовані адміністративним законодавством.
51. Оцінюючи вид цього правового спору, слід враховувати вказані критерії адміністративної юрисдикції:
- присутність у спірних публічно-правових відносинах суб'єкта владних повноважень - у спорі суб'єктом владних повноважень є Виконавчий комітет Львівської міської ради;
- спірні відносини мають саме адміністративно-правову природу - у цій справі існують відносини з приводу затвердження містобудівних умов та, які є саме адміністративно-правовими відносинами;
- суб'єкт владних повноважень у спірних публічно-правових відносинах, здійснює адміністративні повноваження - відповідачем було ухвалено адміністративний акт (акт індивідуальної дії);
- спірні публічно-правові відносини регулюються нормами адміністративного права, зокрема, - Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2001 № 3038-VI, Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року № 1805-III, Законом України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року № 2780-XII, постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» 13 березня 2022 року № 318, із змінами;
- спірні публічно-правові відносини виникли у сфері публічного адміністрування - реалізації адміністративних повноважень Львівської міської ради своїх щодо видачі вихідних даних на здійснення містобудівної діяльності та стосуються захисту публічного права особи на охорону культурної спадщини.
52. Отже, усі критерії адміністративної юрисдикції притаманні цьому публічно-правовому спору.
53. Слід також зауважити, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (надалі - Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
54. Пунктом 8 частини першої статті 1 Закону №3038-VI визначено, що під містобудівними умовами та обмеженнями забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) слід розуміти документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
55. У статті 29 цього Закону визначено, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
56. Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.
57. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника.
58. Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника.
59. Порядок отримання дозволу на виконання будівельних робіт, підстави для відмови у його отриманні, а також підстави для анулювання визначені статтею 37 Закону №3038-VI.
60. Водночас статтею 6 Закону №3038-VI передбачено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність".
61. До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
62. У свою чергу, відповідно до положень статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність" до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, зокрема, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
63. Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).
64. Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом №280/97-ВР.
65. Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР установлено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин.
66. Конституційний Суд України у справі № 7-рп/2009 (рішення від 16 квітня 2009) дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти.
67. Отже, органи місцевого самоврядування у спірних (конкретних) правових відносинах є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
68. Таким чином, спір у цій справі є адміністративно-правовим, належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому Суд не погоджується із твердженням, висловленим у оскаржуваних судових рішеннях судів попередніх інстанцій про те, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися за правилами цивільного судочинства, оскільки правовідносини, які склались між учасниками цієї справи стосуються захисту права особи на захист культурної спадщини та наявністю суспільного, а не майнового інтересу.
69. Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що позивачка у цій справі має право на звернення до адміністративного суду в порядку передбаченому КАС України із позовом про скасування рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 02 серпня 2019 року за № 732 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проєктування об'єкта будівництва на будівництво ТОВ «Княжий Холл» багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом зі знесенням існуючих будівель та нежитлових приміщень на вул. Городоцька, 64», з урахуванням змін, внесених рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 03 квітня 2020 року за № 312, оскільки звернулася за захистом своїх прав та інтересів, що стосуються охорони культурної спадщини і такий захист перебуває у сфері контролю саме адміністративних судів.
70. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20 у подібних правовідносинах.
71.Слід зауважити, що завданням суду відповідно до частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
72. Право на ефективний засіб юридичного захисту гарантовано статті 13 Конвенції в якій зазначається: кожен, чиї права та свободи, визнані в Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі.
73. Окрім того, згідно практики Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише і фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішені питання щодо прийняття позовної заяви або скарги - є порушенням права на справедливий судовий захист.
74. Суди формально підійшли до вирішення справи та необґрунтовано дійшли висновку, що позивачка в цьому випадку не має права на звернення до адміністративного суду із цим позовом за правилами встановленими КАС України.
75. Посилання судів попередніх інстанцій на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 05 червня 2018 року у справі № 805/4506/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 815/6945/16, постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 815/1568/16, від 05 грудня 2018 року у справі №804/3091/18, колегія суддів вважає помилковими, оскільки вони стосуються інших обставин у справі, мають різні підстави та нормативно-правове обґрунтування, зокрема, стосуються захисту свого майнового інтересу безпосередніми власниками будівель та розпорядниками комунального майна громади, тоді як у цій справі позивачка не є власником (співвласником) ані житлового комплексу, який будується, ані власником земельної ділянки на якій він розташований.
76. Позивач зазначає, що Рішення № 732 грубо порушує вимоги пам'яткоохоронного законодавства, зокрема Закону України «Про охорону культурної спадщини», формує загрозу подальшого пошкодження або і знищення культурної цінності об'єктів: будинку, в якому проживає позивач (пам'ятка архітектури), довколишніх будинків пам'яток архітектури, універсальної цінності об'єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО «Львів ансамбль історичного центру» та його буферної зони. Земельна ділянка, на якій планується будівництво, є невід'ємною складовою охоронної зони об'єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО «Львів ансамбль історичного центру» і розташована в історичному ареалі міста Львова та в охоронній зоні пам'яток архітектури, історії і культури, тому відноситься до земель історико-культурного призначення, що встановлено рішенням Львівського окружного адміністративного суду в справі від 19 квітня 2016 року за № 813/716/16. Вважає, що всі містобудівні документи, що стосуються згаданої земельної ділянки суперечать основному містобудівному документу Генплану м. Львова, що є порушенням чинного містобудівного законодавства.
77. Отже, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, постановив ухвалу про закриття провадження у справі з порушенням норм процесуального права, у зв'язку з чим такі рішення підлягають скасуванню.
V. Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
78. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
79. За правилами статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
80. Ураховуючи викладене, Верховний Суд приходить до висновку, що ухвала Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року прийняті з порушенням норм процесуального права, а тому підлягають скасуванню на підставі частини першої статті 353 КАС України із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
81. Судові витрати відповідно до статті 139 КАС України відшкодуванню не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
В.М. Шарапа