18 травня 2022 року м.Дніпросправа № 160/4737/21
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Баранник Н.П.,
суддів: Малиш Н.І., Щербака А.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року у справі № 160/4737/21 (суддя Неклеса О.М.) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області (далі - відповідач) щодо відмови ОСОБА_1 у перерахунку пенсії за вислугою років;
- зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області здійснити ОСОБА_1 перерахунок та виплату пенсії за вислугою років з 13.12.2019 року, з розрахунку 90% від розміру заробітної плати згідно довідки прокуратури Дніпропетровської області від 04.03.2020р. №18-84 вих20 "Про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсій", без обмеження пенсії максимальним розміром, з виплатою різниці між фактично отриманою та перерахованою сумою пенсії.
В обґрунтування позову позивач зазначала, що вона перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області та отримує пенсію за вислугу років. Прокуратурою Дніпропетровської області надано нову довідку про розмір грошового забезпечення позивача для проведення перерахунку основного розміру пенсії. Незважаючи на надання уповноваженим органом прокуратури документів та оновленої довідки для перерахунку пенсії позивача, а також незважаючи на звернення позивача із заявою про перерахунок пенсії і надання усіх необхідних документів, відповідачем не було здійснено жодних заходів з проведення перерахунку пенсії позивачу, посилаючись на відсутність підстав для здійснення даного перерахунку. Таку відмову вважає протиправною.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року адміністративним позов задоволено.
Із рішенням суду не погодився відповідач, ним була подана апеляційна скарга. В скарзі, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, відповідач просить змінити рішення суду першої інстанції в частині зобов'язання відповідача здійснити перерахунок та виплату позивачу пенсії за вислугу років у розмірі 90% від суми місячної заробітної плати та без обмеження її максимальним розміром; в задоволенні позовних вимог позивача про зобов'язання здійснити перерахунок та виплату пенсії за вислугу років у розмірі 90% від суми місячної заробітної плати та без обмеження її максимальним розміром - відмовити.
В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що позовні вимоги позивача щодо перерахунку та виплати позивачу пенсії за вислугу років у розмірі 90 % від суми місячної заробітної плати та без обмеження її максимальним розміром є передчасними, оскільки ані в заяві позивача про перерахунок пенсії, ані у відповіді про відмову у здійсненні такого перерахунку не йшлося про відсотковий розмір пенсії за вислугу років та не ставилось питання щодо наявності або відсутності підстав для її обмеження максимальним розміром. Відповідач також зазначив, що спірні правовідносини між сторонами у справі виникли щодо права позивача на перерахунок його пенсії у зв'язку з підвищенням заробітної плати працівникам органів прокуратури. Отже, питання щодо відсоткового розміру заробітної плати для перерахунку пенсії і питання обмеження пенсії максимальним розміром є похідними і повинні вирішуватись після вирішення питання про наявність відповідного права на перерахунок. Аналогічні правові висновки викладені в рішенні Верховного Суду від 14.09.2020 у справі № 560/2120/20. На даний час відповідачем не обмежено максимальний розмір пенсії за вислугу років, оскільки позивачу не було здійснено перерахунку пенсії. Визначення розміру виплати пенсії є виключною компетенцією пенсійного органу, а рішення суду першої інстанції у вказаній частині є таким, що має ознаки втручання у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень.
Позивач своїм правом на подання до суду апеляційної інстанції відзиву на апеляційну скаргу не скористалась.
Розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження у відповідності до приписів ст.311 КАС України.
Перевіривши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, колегія судів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 , перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області та отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону України «Про прокуратуру».
04.03.2020 прокуратурою Дніпропетровської області позивачу було видано довідку №18-84 вих.20 про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсій, відповідно до якої розмір заробітної плати (грошового забезпечення) визначено станом на 06.09.2017, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 № 657, за відповідною (прирівняною) посадою першого заступника прокурора області.
25 вересня 2020 року за наслідками розгляду заяви позивача про перерахунок пенсії Головним управлінням Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області було відмовлено у проведенні такого перерахунку, у зв'язку з відсутністю законодавчо визначених підстав для перерахунку пенсії прокурорам.
Вважаючи протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області щодо відмови ОСОБА_1 у перерахунку пенсії за вислугою років, позивач звернулася до суду з даним позовом.
Суд першої інстанції дійшов висновку про задоволення позовних вимог позивача в частині перерахунку та виплати пенсії за вислугою років без обмеження її максимального розміру, з розрахунку 90% від суми місячної заробітної плати, зазначеної в довідці прокуратури Дніпропетровської області від 04.03.2020 №18-84 вих20, з урахуванням раніше проведених виплат, з 13.12.2019, оскільки: позивач має право на перерахунок пенсії відповідно до ч.20 ст.86 Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р(ІІ)/2019; право позивача на перерахунок пенсії виникло з 13.12.2019; при перерахунку пенсії працівникам прокуратури має застосовуватись норма, що визначає розмір пенсії у відсотках, яка діяла на момент призначення пенсії; оскільки позивачу пенсія призначена з 2006 року, тобто до 01.01.2016, тому дія положень Закону України 24 грудня 2015 року № 911-VIII щодо визначення максимального розміру пенсії до нього не застосовується в силу пункту 2 Прикінцевих положень цього закону.
Колегія суддів частково погоджується з такими висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.
Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
На час призначення позивачу пенсії особливості пенсійного забезпечення прокурорів і слідчих визначалися ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 №1789-ХІІ.
Частина 1 ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 передбачає, що прокурори і слідчі зі стажем роботи не менше 20 років, у тому числі зі стажем роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 10 років, мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку. Така пенсія призначається в розмірі 80 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до котрої включаються всі види оплати праці, на які нараховуються страхові внески, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії. За кожен повний рік роботи понад 10 років на цих посадах пенсія збільшується на 2 відсотки, але не більше 90 відсотків від суми місячного (чинного) заробітку.
Відповідно до ч. 12 ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 обчислення (перерахунок) пенсій провадиться за документами пенсійної справи та документами, додатково поданими пенсіонерами, виходячи з розміру місячного заробітку за відповідною посадою, з якої особа вийшла на пенсію, станом на час звернення за призначенням або перерахунком.
Частина 18 ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 передбачає, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи.
До статті 50-1 Закону №1789-ХІІ вносилися зміни Законом України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» від 08.07.2011 р. №3668-VI , унаслідок яких наведена вище ч.18 ст.50-1 Закону №3668-VI з 01.10.2011р. стала вісімнадцятою, - тобто відбулась зміна порядкового номеру частини статті, що регламентувала порядок та підстави перерахунку пенсії, проте її текст залишився незмінним.
14 жовтня 2014 року ухвалено Закон України «Про прокуратуру» №1697-VІІ.
Частина 20 статті 86 Закону №1697-VІІ (в первинній редакції) мала такий текст: «Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв'язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки».
Первісна редакція ч. 20 ст. 86 Закону №1697-VІІ та ч.17 (з 01.10.2011 - ч.18) ст. 50-1 Закону № 1789-ХІІ містили аналогічні за змістом положення щодо підстав та порядку перерахунку пенсій за вислугу років, призначених працівникам прокуратури.
Розділ XII «Прикінцеві положення» Закону №1697-VІІ щодо набрання ним чинності (в розрізі конкретних статей закону) неодноразово змінювався, переважна більшість статей (у т.ч. ст. 86) цього Закону набрали чинності з 15 липня 2015 року. Водночас з 15.07.2015 втратив чинність Закон №1789-XII (крім пункту 8 частини першої статті 15, частини четвертої статті 16, абзацу першого частини другої статті 46-2, статті 47, частини першої статті 49, частини п'ятої статті 50, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, частини третьої статті 51-2, статті 53 щодо класних чинів).
01 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII), яким ч. 18 ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ (діяла до 15.07.2015) викладено в такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України». Також ч. 20 ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ (набрала чинності 15.07.2015) викладено у такій редакції: « 20. Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».
Починаючи з 1 січня 2015 року в Україні жоден закон не визначав ані умов (підстав), ані порядку перерахунку пенсій за вислугу років, призначених на підставі Закону України «Про прокуратуру», законодавець делегував повноваження щодо встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури Кабінету Міністрів України.
Кабінет Міністрів України впродовж 2015-2019 років не визначив умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
13 грудня 2019 року Конституційний Суд України за результатами розгляду справи №3-209/2018 (2413/18, 2807/19) ухвалив рішення №7-р(II)/2019, яким визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII зі змінами, яким передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України. Та вказав, що положення частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Конституційний Суд України установив, що частина 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами не підлягає застосуванню з 13.12.2019 р. та підлягає застосуванню в первинній редакції:
« 20. Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв'язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки».
Відповідно до ч.2 ст.152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 року № 657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури», яка набрала законної сили 06.09.2017 року, було підвищено посадові оклади та надбавки за класний чин прокурорсько-слідчим працівникам.
Враховуючи посадові оклади, встановлені зазначеною постановою, позивачу видано довідку прокуратури Дніпропетровської області від 04.03.2020 №18-84 вих20.
Колегія суддів зазначає, що оскільки положення ч.20 ст.86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII підлягають застосуванню в первинній редакції на підставі Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року №7-р(II)/2019, починаючи з 13 грудня 2019 року, при цьому посадові оклади та надбавки за класний чин прокурорсько-слідчим працівникам підвищено Постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 року № 657, на законодавчому рівні підстави для перерахунку пенсії колишнім працівникам прокуратури за новими окладами виникають, починаючи з 13 грудня 2019 року.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо права позивача на перерахунок пенсії за вислугу років, з урахуванням довідки прокуратури, починаючи з 13 грудня 2019 року.
Колегія суддів зазначає, що протягом усього періоду дії норми ст.86 Закону №1697-VІІ, яка визначала, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України, позивач мала право на перерахунок пенсії, проте була позбавлена можливості таке право реалізувати з огляду на бездіяльність Кабінету Міністрів України.
Відсутність затвердженого Кабінетом Міністрів України порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури зумовило неможливість проведення органами Пенсійного фонду України перерахунку зазначених пенсій, у тому числі, пенсії позивача. Реалізація його права була забезпечена саме рішенням Конституційного Суду від 13.12.2019.
Станом на дату прийняття Конституційним Судом України зазначеного рішення вже існувала суттєва різниця в оплаті праці діючих працівників прокуратури та розмірі заробітних плат, з яких розраховані пенсії прокурорських пенсіонерів. При цьому, постанова Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 №657 є чинною, а тому відсутні підстави для її незастосування. Таке рішення уряду є рішенням про «підвищення заробітної плати прокурорським працівникам».
Вказані висновки узгоджуються із висновками Верховного Суду у зразковій справі, що наведені у рішенні від 14 вересня 2020 року №560/2120/20 (провадження №Пз/9901/9/20), яке залишено без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 20 січня 2021 року.
Разом з тим, колегія суддів не погоджується із висновками суду про задоволення позовних вимог позивача в частині вимог щодо відсоткового розміру заробітної плати для перерахунку пенсії та щодо обмеження її максимального розміру, з огляду на таке.
Колегія суддів зазначає, що відповідно до ч.2 ст.55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Положеннями ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.
Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 у справі № 18-рп/2004 термін «порушене право», який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». В тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв'язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.
Проте, право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов'язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі №687/1539/16-а та від 4 лютого 2020 року у справі №320/7969/17.
Колегія суддів, зауважує, що неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.
Згідно матеріалів справи, на час звернення позивача до суду з цим позовом відповідач не здійснював перерахунок її пенсії з урахуванням довідки прокуратури Дніпропетровської області від 04.03.2020 №18-84 вих20. Будь-яких відомостей, які свідчать про прийняття відповідачем рішення, вчинення дій або бездіяльності щодо нарахування та виплати позивачу пенсії з обмеженням максимального розміру та у меншому розмірі, а ніж 90% від суми усіх складових заробітку, матеріали справи не містять, а тому вказані вимоги, на думку колегії суддів, є передчасними та задоволенню не підлягають.
Під час розгляду цієї справи суд першої інстанції не звернув уваги на вище наведені обставини і за відсутності спору щодо виплати позивачу пенсії з обмеженням максимального розміру та відсоткового розміру пенсії, позов у цій частині помилково розглянув по суті і задовольнив.
З огляду на вказане, проаналізувавши встановлені обставини справи у сукупності, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції було прийнято з порушенням норм процесуального права, що, відповідно до ст.317 КАС України, є підставою для зміни рішення суду першої інстанції.
Керуючись ст.311, п.2 ч.1 ст.315, 317, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області - задовольнити.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року у справі № 160/4737/21 - змінити, виклавши третій абзац резолютивної частини рішення в наступній редакції:
«Зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області здійснити ОСОБА_1 перерахунок та виплату пенсії за вислугою років з 13.12.2019 року згідно довідки прокуратури Дніпропетровської області від 04.03.2020р. №18-84 вих20 "Про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсій", з виплатою різниці між фактично отриманою та перерахованою сумою пенсії. В решті позовних вимог відмовити.»
В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року у справі № 160/4737/21 - залишити без змін.
Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України.
Головуючий - суддя Н.П. Баранник
суддя Н.І. Малиш
суддя А.А. Щербак