02 червня 2022 року м. Чернігів Справа № 620/1650/22
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Виноградової Д.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін в приміщенні суду справу за адміністративним позовом Академії Державної пенітенціарної служби до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування вимоги, розпорядження та попередження,
Академія Державної пенітенціарної служби звернулася до суду з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправною та скасування вимоги відповідача щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 06.01.2022 №262508-14/58-2022 та розпорядження відповідача про зупинення операцій з бюджетними коштами від 06.01.2022 №1; визнання протиправним та скасування попередження Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про неналежне виконання бюджетного законодавства від 06.01.2022 №262508-14/84-2022.
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що оскаржувані акти індивідуальної дії - Попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №262508-14/84-2022 від 06.01.2022, Вимога щодо усунення порушень №262508-14/58-2022 від 06.01.2022 та Розпорядження відповідача про зупинення операцій з бюджетними коштами від 06.01.2022 №1 Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській областіта не відповідають критеріям обґрунтованості, вмотивованості, винесені з порушенням вимог закону щодо їх змісту, є неконкретизованими, а тому такі рішення не можуть вважатися правомірними.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.02.2022 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами. Ухвалою суду надано термін для подачі відзиву на позовну заяву, відповіді на відзив та заперечень.
Відповідачем в межах встановленого судом строку подано відзив на позовну заяву, в якому останній просить відмовити позивачу у задоволенні позову в повному обсязі та зазначає, що оскаржувана Вимога, Розпорядження та Попередження винесені у відповідності до чинного законодавства України та у межах повноважень відповідача.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
Відповідно до п. 5.1.6.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2021 року Управлінням Північного офісу Держаудитслжби в Чернігівській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Академія Державної пенітенціарної служби за період з 01.01.2018 по 30.06.2021, якою встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 22.11.2021 № 08-30/5, який підписано із запереченнями. Висновки на заперечення надані 30.12.2022.
У зв'язку з тим, що під час проведення ревізії виявлені порушення не усунуті відповідно до пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» Академії Державної пенітенціарної служби направлено вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від №262508-14/58-2022 від 06.01.2022 зі строком зворотного інформування до 07.02.2022.
У вимозі зазначено, що під час ревізії виявлено та не усунуто, такі порушення:
1. На порушення вимог частини 1 статті 26 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI, зі змінами (далі - Бюджетний кодекс), пункту 20 «Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до використання кошторисів бюджетних установ», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, зі змінами (далі - Порядок № 228), до розрахунку бюджетного запиту по загальному фонду на 2020 рік включено видатки на утримання посади начальника Коледжу Академії після його ліквідації, що призвело до завищення потреби за загальним фондом на суму 378950,23 грн, у тому числі: по КЕКВ 2112 «Грошове забезпечення військовослужбовців» на суму 310614,94 грн та по КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату» - 68335,29 гривень.
2. На порушення частини 4 ст. 74 Закону України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII, зі змінами, частини 4 статті 74 контракту про здобуття освіти у закладах вищої освіти, які здійснюють підготовку фахівців для потреб Міністерства юстиції України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 06.12.2017 № 3888/5, не відшкодовано до державного бюджету випускниками, що навчались за державним замовленням витрат, пов'язаних з їх утриманням в сумі 1271923,35 грн, що призвело до недоотримання коштів державного бюджету на вказану суму.
3. На порушення частини 15 статті 2, частини 4 статті 13 Бюджетного кодексу, пункту 7 Порядку відшкодування особами витрат, пов'язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2017 № 261, Академією безпідставно зараховано до власних надходжень спеціального фонду та використано кошти, які надійшли як відшкодування курсантами - випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання витрат, пов'язаних з їх утриманням в загальній сумі 745189,36 грн, що призвело до недоотримання коштів державного бюджету на вказану суму.
4. На порушення вимог частини 1 статті 26 Бюджетного кодексу, пункту 20 Порядку № 228 до розрахунку бюджетного запиту по загальному фонду на 2018 - 2021 роки включено видатки на утримання Центру автомобільної підготовки Академії за відсутності ліцензійних необхідних умов для здійснення його діяльності, що призвело до завищення потреби за загальним фондом на суму 2715377,42 грн, в тому числі: по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 2225719,20 грн та за КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату» - 489658,22 гривень.
5. На порушення вимог пункту 20 Порядку № 228 до розрахунку бюджетного запиту по загальному фонду на 2018 - 2021 роки включено видатки на утримання 4-х лікарів з надання первинної медичної допомоги (1 лікар-терапевт, 3 лікарі загальної практики-сімейної медицини) при контингенті, що забезпечує оптимальний обсяг практики ПМД лише для 1-го лікаря, що призвело до завищення потреби за загальним фондом на суму 2498890,77 грн, в тому числі: по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 2048271,12 грн та по КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату» - 450619,65 гривень.
6. На порушення частини першої та другої статті 121 Кодексу законів про працю України, пунктів 5, 22, 43 Порядку № 228, пункту 22 Заходів щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету, які є Додатком до постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 №710, Академією ДПтС у серпні 2018 року допущено покриття бюджетних коштів за ФОП ОСОБА_1 в сумі 60000,00 грн, на перевезення працівників та курсантів Академії ДПтС, які фактично не здійснювали відрядження, що призвело до втрат на вказану суму.
7. На порушення ст. 33 Закону України «Про вищу освіту» від 01.07.2014 № 1556-VII (зі змінами) Академією проведені видатки бюджетних коштів на утримання понаднормативних одиниць на загальну суму 1411869,34 грн, у тому числі по KEКB 2110 «Оплата праці» - 1159182,84 грн та по KEКB 2120 «Нарахування на оплату праці» - 252686,5 гривень.
8. На порушення пунктів 22, 29 Порядку № 228 Академією завищено фонд економії заробітної плати на заохочувальні виплати, внаслідок затвердження в штатному розписі зайвих ставок науково-педагогічних працівників на загальну суму 584767,28 грн, в тому числі по КЕКB 2110 «Оплата праці» - 480759,88 грн та по КЕКB 2120 «Нарахування на оплату праці» - 104007,40 грн, що призвело до втрат на вказану суму.
9. На порушення статті 526 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року № 435-IV (зі змінами) та пунктів 3.1, 6.1 Договору про навчання Академією не проведені заходи щодо своєчасного стягнення дебіторської заборгованості (строк позовної давності якої минув) за навчання студентів, які були відраховані з Академії ДПтС до завершення навчального процесу на загальну суму 60225,91 грн, що призвело до недоотримання коштів державного бюджету на вказану суму.
10. На порушення пунктів 20, 22 Порядку № 228 у розрахунках до кошторисів на 2020-2021 роки встановлено завищену розрахункову потребу по КЕКB 2230 «Продукти харчування» на загальну суму 4622077,2 гривень.
11. На порушення пунктів 20, 22 Порядку № 228 у розрахунках до кошторисів на 2019-2021 роки встановлено завищену розрахункову потребу по КЕКB 2210 «Предмети, матеріали, обладнання та інвентар» (речове майно) на загальну суму 1058786,41 гривень.
12. На порушення ч. 1 ст. 193 Господарського кодексу України від 16 січня 2003 року № 436-IV зі змінами (далі - Господарський кодекс України), ч. 1 ст. 526 Цивільного кодексу України 16 січня 2003 року № 435-IV зі змінами (далі - Цивільний кодекс України), п.п. 6.2.2, 6.3.2.2, 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 Правил визначення вартості будівництва, затверджених та введених в дію наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово- комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, завищено обсяги та вартість ремонтно-будівельних робіт, які не передбачено договірною ціною, внаслідок чого Академією проведені зайві витрати на загальну суму 97481,53 грн, що призвело до втрат на вказану суму.
13. На порушення ст.13 Бюджетного кодексу та п. 23 Порядку № 228 встановлено що протягом 2018-2021 років Академією здійснювалось покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне водопостачання», «гаряча вода», «водовідведення», «опалення», «електроенергія» за рахунок коштів загального фонду кошторису на загальну cyму 348310,52 грн, що призвело до втрат на вказану суму.
14. На порушення Постанови Кабінету Міністрів України від 20.03.2020 № 224 «Про затвердження переліку товарів (у тому числі лікарських засобів, медичних виробів та/або медичного обладнання), необхідних для виконання заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, які звільняються від сплати ввізного мита та операції з ввезення яких на митну територію України та/або операції з постачання яких на митній території України звільняються від оподаткування податком на додану вартість» (далі - Перелік № 224), пункту 71 підрозділу 2 розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України від 02.12.2010 № 2755-VI (зі змінами, внесеними Законом України від 17 березня 2020 року №530-ІХ) Академією здійснювалась оплата за товари, необхідні для здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, які включені до Переліку № 224, до вартості яких включено податок на додану вартість на загальну суму 2193,11 грн, що призвело до втрат на вказану суму.
Крім того, у Вимозі від 06.01.2022 № 262508-14/58-2022 Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області зазначено про необхідність:
1) розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях;
2) при складанні розрахунків, які обґрунтовують показники видатків бюджетів, що включаються до проектів бюджетних запитів та кошторисів та є невід'ємною частиною кошторису та паспорту бюджетної програми (в тому числі видатків на оплату праці, продукти харчування, речове майно), в подальшому враховувати об'єктивну потребу Академії, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо);
3) забезпечити відшкодування до державного бюджету випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання за державним замовленням, витрат, пов'язаних з їх утриманням в загальній сумі 1271923,35 грн з урахуванням вимог ст. 526 Цивільного кодексу України; не допускати виникнення дебіторської заборгованості (строк позовної давності якої минув) за навчання студентів, які були відраховані з Академії ДПтС до завершення навчального процесу;
4) забезпечення повернення до державного бюджету коштів, які надійшли до Академії як відшкодування курсантами - випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання витрат, пов'язаних з їх утриманням в загальній сумі 745189,36 грн з урахуванням вимог пункту 7 Порядку відшкодування особами витрат, пов'язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2017 №261;
5) забезпечити відшкодування на користь Академії ДпТС завищення підрядником вартості виконаних будівельних робіт на суму 97481,53 грн з урахуванням вимог cт. 193 Господарського кодексу України, cт. 526 Цивільного кодексу України;
6) забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ на користь Академії ДПтС суми втрат 480759,88 грн внаслідок неправомірного нарахування та виплати в завищеному розмірі заохочувальних виплат. Провести коригування надмірно сплаченого ЄСВ на загальну суму 104007,40 гривень;
7) забезпечити відшкодування на користь державного бюджету, вартість безпідставно здійсненого покриття за рахунок коштів загального фонду кошторису Академії видатків на комунальні послуги, сплачені мешканцями гуртожитку у складі вартості проживання в гуртожитку в сумі 348310,52 грн з урахуванням норм cт. 23 Бюджетного кодексу;
8) забезпечити відшкодування, відповідно до норм статей 526 Цивільного кодексу України, 153 Господарського кодексу України, статей 130-136 КзП України, на користь Академії ДпТС витрат бюджетних коштів за ФОП ОСОБА_1 в сумі 60000,00 грн, на перевезення працівників та курсантів Академії ДПтС, які фактично не здійснювали відрядження;
9) забезпечити відшкодування на користь Академії ДпТС, відповідно до норм статей 526 Цивільного кодексу України, 153 Господарського кодексу України зайво сплаченого ПДВ в сумі 2193,11 грн, який був включений постачальниками до ціни товарів, необхідних для виконання заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій коронавірусної хвороби (COVID-19).
За наслідками ревізії Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області склало і направило позивачу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 06.01.2022 № 262508-14/84-2022, а саме:
- Академією за період з 01.01.2018 по 30.06.2021 за рахунок коштів державного бюджету на порушення ст. 13 Бюджетного кодексу України та п. 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, здійснювалось за рахунок коштів загального фонду кошторису покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне водопостачання», «гаряча вода», «водовідведення», «опалення», «електроенергія», які були включені до вартості платних послуг на загальну суму 348 310,52 гривень. Вищевказане є бюджетним правопорушенням в трактуванні п. 40 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України;
- Академією на порушення ч. 15 ст. 2, ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України, пункту 7 Порядку відшкодування особами витрат, пов'язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2017 № 261, Академією безпідставно зараховано до власних надходжень спеціального фонду та використано коштів, які надійшли як відшкодування курсантами - випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання витрат, пов'язаних з їх утриманням в загальній сумі 745 189,36 гривень. Вищевказане є бюджетним правопорушенням в трактуванні п. 9 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України.
За вищевказане правопорушення, керуючись п. 2 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України, відповідачем відповідно до розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 06.01.2022 №1 зобов'язано позивача зупинити операції з бюджетними коштами на рахунку №UA343140001000007942 (загальний фонд) по КПКВК ДБ 3601020 «Виконання покарань установами і органами Державної кримінально-виконавчої служби України».
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до положень статті 1 Закону України від 26.01.1993 №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Згідно пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю шляхом проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 статті 10 Закону №2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо).
Згідно пункту 1 частини першої статті 113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).
Згідно із пунктами 1, 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.
За правилами частини першої статті 118 Бюджетного кодексу України попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.
Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Пунктом 6 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; призупиняти в межах повноважень, передбачених законом, бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу в разі виявлення порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону №2939-ХІІ, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Частиною другою статті 15 Закону №2939-ХІІ обумовлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Наведені законодавчі норми неодноразово аналізувались Верховним Судом у постановах: від 02.02.2020 у справі №804/2282/16, від 20.03.2020 у справі №814/380/17, від 02.04.2020 у справі №820/3534/16, від 09.04.2020 у справі №0940/1822/18 та від 30.07.2020 у справі №817/663/18, в тому числі його Великою Палатою (зокрема, постанова від 21.11.2018 у справі №820/3534/16), у яких Верховний Суд зазначив, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов'язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.
Отже в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Суд зауважує, що у пунктах оскаржуваної вимоги вказано на допущені позивачем порушення, у результаті яких заподіяні збитки, зазначено їх розмір та зобов'язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.
Натомість позивач, звертаючись до суду з позовом, фактично не погодився з висновками акта ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогами про відшкодування збитків.
Відтак збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про стягнення цих збитків. Наявність збитків, законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об'єкта про визнання вимоги протиправною.
Як випливає з матеріалів справи, Академія Державної пенітенціарної служби просить скасувати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області від 06.01.2022 за №262508-14/58-2022 про усунення виявлених порушень.
Разом з тим суд наголошує, що предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
Натомість у справі, яка розглядається, Управління Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області пред'явило позивачу вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, при цьому зі змісту вказаної вимоги встановлено, що вона вказує на виявлені збитки та їхній розмір.
Разом з цим дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов'язків особи, а лише фіксують певні факти.
Отже відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата - підконтрольної установи і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.
Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі та самостійно не змінює обсяги прав та обов'язків позивача.
Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача (підконтрольної установи) до добровільного відшкодування у визначений строк збитків, виявленої останнім.
У зв'язку з цим звернення позивача з позовною вимогою про визнання протиправною та скасування вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства №262508-14/58-2022 від 06.01.2022, які за своїм змістом спрямовані на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а тому позовна вимога в цій частині не підлягає задоволенню.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.04.2019 у справі №820/339/17, від 11.02.2020 у справі №804/2282/16, від 17.06.2021 у справі №0440/6907/18 та від 22.07.2021 у справі № 520/1039/19.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправною та скасування вимоги, оскільки вона не містить імперативного характеру та не створює правових наслідків для позивача.
Стосовно позовної вимоги про визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача від 06.01.2022 №1 про зупинення операцій з бюджетними коштами, суд зазначає таке.
Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (стаття 1 Бюджетного кодексу України).
Відповідно до пункту 20 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України одним з порушень бюджетного законодавства визнається взяття зобов'язань без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом чи законом про Державний бюджет України.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України за вказане порушення бюджетного законодавства застосовується такий захід впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу
Положеннями статті 120 Бюджетного кодексу України встановлено, що зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України.
Так, на виконання положень статті 120 Бюджетного кодексу України постановою Кабінету Міністрів України від 19 січня 2011 року №21 затверджено Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами (далі по тексту - Порядок №21), яким визначено механізм застосування Мінфіном, органами Державної казначейської служби, Держаудитслужби, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів (далі - уповноважений орган) у межах наданих їм повноважень до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів (далі - розпорядники та/або одержувачі) такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами.
Пунктом 2 Порядку №21 регламентовано, що розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами (далі - розпорядження про зупинення операцій) приймається уповноваженим органом, зокрема, на підставі акта ревізії протягом трьох робочих днів з дня його надходження за формою згідно з додатком 1.
У разі прийняття уповноваженим органом розпорядження про зупинення операцій зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників та/або одержувачів за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено порушення вимог бюджетного законодавства.
Підставою для складення розпорядження слугували висновки відповідача стосовно порушення позивачем пункту 40 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України, а саме: Академією в період з 01.01.2018 по 30.06.2021 за рахунок коштів загального фонду кошторису здійснено покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне водопостачання», «гаряча вода», «водовідведення», «опалення», «електроенергія», які були включені до вартості платних послуг на загальну суму 348,31 тис. грн, що суперечить вимогам ст. 13 Бюджетного кодексу України та п. 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228.
Відповідно до положень частини 4 статті 13 Бюджетного кодексу України власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.
Власні надходження бюджетних установ використовуються на господарські потреби бюджетних установ, включаючи оплату комунальних послуг і енергоносіїв (за рахунок надходжень підгруп 2 і 4 першої групи).
Власні надходження бюджетних установ поділяються на дві групи. У складі першої групи виділяються такі підгрупи: підгрупа 1 - плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю; підгрупа 2 - надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності; підгрупа 3 - плата за оренду майна бюджетних установ, що здійснюється відповідно до Закону України "Про оренду державного та комунального майна"; підгрупа 4 - надходження бюджетних установ від реалізації в установленому порядку майна (крім нерухомого майна).
Пунктом 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, передбачено, що планування та проведення видатків спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень здійснюється у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.
З матеріалів справи судом встановлено, що Академією надаються платні послуги, в тому числі, за проживання в гуртожитку за кодом доходів 25010200 «Надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності» (підгрупа 2 першої групи відповідно статті 13 до Бюджетного кодексу). Надходженнями від надання таких послуг Академія, згідно Статуту, має право самостійно розпоряджатись, а тому вони були спрямовані на господарські потреби: плату комунальних послуг, покращення матеріально-технічної бази (поточні ремонти, закупівля обладнання для аудиторій тощо), для забезпечення більш якісних умов надання освітніх послуг та проживання їх отримувачів у гуртожитках Академії ДПтС, тобто на оплату заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.
З огляду на викладене, судом встановлено відсутність порушення позивачем пункту 40 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України в частині здійснення покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне водопостачання», «гаряча вода», «водовідведення», «опалення», «електроенергія», які були включені до вартості платних послуг на загальну суму 348,31 тис. грн.
За вказаних обставин, позовні вимоги Академії в частині визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача від 06.01.2022 №1 про зупинення операцій з бюджетними коштами є підтвердженими, а тому підлягають задоволенню.
Стосовно вимоги позивача про скасування попередження відповідача від 06.01.2022 №262508-14/84-2022 про неналежне виконання бюджетного законодавства суд зазначає, що наявність в діях позивача ознак вчинення правопорушення в трактуванні п. 40 ч.1 ст. 116 Бюджетного кодексу України повністю спростовується вищенаведеним.
З приводу бюджетного правопорушення в трактуванні п.9 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України, яке полягало, на думку відповідача, в безпідставному зарахуванні Академією до власних надходжень спеціального фонду та використанні коштів, які надійшли як відшкодування курсантами - випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання витрат, пов'язаних з їх утриманням в загальній сумі 745,19 тис. грн суд зазначає таке.
Відповідно до положень частини 4 статті 74 Закону України «Про Національну поліцію» особи, які навчаються за державним замовленням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, у разі дострокового розірвання контракту про здобуття освіти з будь-яких підстав, крім звільнення зі служби в поліції на підставі підпунктів 2, 4 частини першої статті 77 цього Закону, а також поліцейські, звільнені зі служби в поліції протягом трьох років після закінчення вищезазначених навчальних закладів з будь-яких підстав, крім звільнення зі служби в поліції на підставі підпунктів 2, 4 частини першої статті 77 цього Закону, відшкодовують Міністерству внутрішніх справ України витрати, пов'язані з їх утриманням у вищому навчальному закладі, в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2017 № 261 затверджено Порядок відшкодування особами витрат, пов'язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських (далі - Порядок № 261), який визначає механізм відшкодування особами, які навчалися за денною формою навчання за державним замовленням (далі - особи) у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських (далі - вищі навчальні заклади), витрат, пов'язаних з їх утриманням у таких закладах (далі - витрати), у разі, зокрема, звільнення із служби в поліції протягом трьох років після закінчення вищого навчального закладу з будь-яких підстав, крім звільнення із служби в поліції через хворобу (за рішенням медичної комісії про непридатність до служби в поліції) чи у зв'язку із скороченням штатів або проведенням організаційних заходів.
Згідно пункту 2 Порядку № 261 витрати відшкодовуються згідно з контрактом, укладеним між вищим навчальним закладом, відповідним органом поліції та особою, яка навчалася.
Пунктом 7 Порядку № 261 унормовано, що сума відшкодованих витрат зараховується до спеціального фонду державного бюджету і використовується відповідно до кошторису МВС.
Спільним наказом Міноборони, Мінфіну, МВС України, Адміністрації державної прикордонної служби України, Управління державної охорони України, СБУ від 16.06.2007 №419/831/240/605/537/219/534 затверджений Порядок розрахунку витрат, пов'язаних з утриманням курсантів у вищих навчальних закладах, згідно пункту 2.1 якого відшкодування здійснюється в розмірі фактичних витрат, пов'язаних з утриманням курсантів у ВНЗ, а саме витрат на: грошове забезпечення; продовольче забезпечення; речове забезпечення; медичне забезпечення; перевезення до місця проведення щорічної основної та канікулярної відпустки та назад; оплату комунальних послуг та спожитих енергоносіїв.
Відповідно до пункту 3 Порядку розрахунку витрат, пов'язаних з утриманням курсантів у вищих навчальних закладах відшкодовані на утримання курсантів кошти враховуються у кошторисних показниках спеціального фонду відповідних центральних органів виконавчої влади як власні надходження навчального закладу та витрати на утримання курсантів.
Суд погоджується з твердженням позивача, що посилання відповідача в акті ревізії на лист Державної казначейської служби України від 14.10.2011 №16-04/918-2970 «Щодо перерахунку до бюджету коштів, отриманих за не передбачені чинним законодавством платні послуги», як на підставу перерахування відшкодованих коштів саме до державного бюджету, є помилковим, оскільки в даному листі мова йде про те, що до доходів бюджету перераховуються кошти, які отримані в результаті надання платних послуг, які не передбачені законодавством. Однак, фактично, відшкодування - це повернення витрачених коштів, тоді як надання платних послуг - це діяльність, пов'язана з наданням послуг для задоволення потреб.
З огляду на зазначення, позовна вимога Академії Державної пенітенціарної служби про визнання протиправним та скасування попередження Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про неналежне виконання бюджетного законодавства від 06.01.2022 №262508-14/84-2022 підлягає задоволенню, зазначене попередження - скасуванню.
Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно вимог ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, дійшов висновку, що позов Академії Державної пенітенціарної служби підлягає частковому задоволенню.
Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог (частини третя статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України).
Тому, за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на користь позивача підлягає стягненню сплачений ним при поданні позовної заяви судовий збір в розмірі 2481,00 грн.
Керуючись ст. ст.139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позов Академії Державної пенітенціарної служби до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування вимоги, розпорядження та попередження - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати розпорядження Північного офісу Держаудитслужби від 06.01.2022 №1 про зупинення операцій з бюджетними коштами.
Визнати протиправним та скасувати попередження Північного офісу Держаудитслужби від 06.01.2022 №262508-14/84-2022 про неналежне виконання Академією Державної пенітенціарної служби бюджетного законодавства.
В іншій частині позовних вимог відмовити.
Стягнути на користь Академії Державної пенітенціарної служби понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 2481,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Позивач: Академія Державної пенітенціарної служби, вул. Гонча, 34, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 08571788.
Відповідач: Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, вул. Єлецька, буд.11, м.Чернігів,14000, код ЄДРПОУ 40919597.
Повний текст рішення виготовлено 02 червня 2022 року.
Суддя Д.О. Виноградова