01 червня 2022 року
м. Київ
справа № 480/3000/20
адміністративне провадження № К/9901/7715/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (далі - Управління архітектури) на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року (прийняте судом у складі судді Савицької Н.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Катунова В.В., суддів: Бершова Г.Є., Ральченка І.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Сумської міської ради, третя особа - Управління архітектури, про визнання протиправними та нечинними рішень в частині, -
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та нечинним рішення Сумської міської ради №1943-МР від 19.12.2012 «Про затвердження містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану міста Суми» та внесення змін до генерального плану міста Суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 16.10.2002 №139-МР в частині земельної ділянки загальною площею 0,1000 га, кадастровий номер: 5910136600:02:002:0042, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , належної на праві власності ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та нечинним рішення Сумської міської ради від 06.03.2013 №2180-МР «Про затвердження містобудівної документації «План зонування міста Суми» в частині затвердження функціонального призначення «Рекреаційні зони обмеженого користування» земельної ділянки загальною площею 0,1000 га, кадастровий номер: 5910136600:02:002:0042, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , належної на праві власності ОСОБА_1 .
На обґрунтування позову заявник зазначив, що він є власником земельної ділянки площею 0,1000 га, з кадастровим номером 5910136600:02:002:0042, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, що підтверджується державним актом про право власності на земельну ділянку серія ЯЕ № 415776, виданим 14.01.2008 Управлінням земельних ресурсів у місті Суми.
У квітні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради із заявою про видачу будівельного паспорту забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 та надав, передбачений Порядком видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 №103, пакет документів. Однак, 21.04.2020 листом Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради №61/08.01-13 позивачеві було відмовлено у видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, з огляду на невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації, а саме: невідповідність місця розташування земельної ділянки позивача генеральному плану м. Суми зі змінами, внесеними рішенням Сумської міської ряди від 19.12.2012 №1943-МР та плану зонування території міста Суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 06.03.2013 року №2180-МР. Так, у листі вказано, що дана земельна ділянка належить частково до зони об'єктів природно-заповідного фонду (Р-1), та частково до рекреаційної зони озеленених територій загального користування (Р-3), де будівництво садибних житлових будинків з присадибними ділянками не передбачено.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 04.08.2020 позов задоволено.
Визнано протиправним та нечинним рішення Сумської міської ради №1943-МР від 19.12.2012 "Про затвердження містобудівної документації "Проект внесення змін до генерального плану міста Суми" та внесення змін до генерального плану міста Суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 16.10.2002 №139-МР в частині земельної ділянки загальною площею 0,1000 га, кадастровий номер: 5910136600:02:002:0042, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , належної на праві власності ОСОБА_1 .
Визнано протиправним та нечинним рішення Сумської міської ради від 06.03.2013 №2180-МР "Про затвердження містобудівної документації "План зонування міста Суми" в частині затвердження функціонального призначення "Рекреаційні зони обмеженого користування" земельної ділянки загальною площею 0,1000 га, кадастровий номер: 5910136600:02:002:0042, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , належної на праві власності ОСОБА_1 .
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 19.01.2021 рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскаржувані рішення відповідача, в частині що стосуються земельної ділянки позивача, не відповідають критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), зокрема, прийняті без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
05.03.2021 Управління архітектури звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати прийняти нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що судами попередніх інстанцій невірно застосовано норму матеріального права, а саме статті 88, 89 Водного кодексу України (далі - ВК).
Судом апеляційної інстанції встановлено, що земельна ділянка позивача частково знаходиться в прибережній захисній смузі, проте суди вирішили, що це не перешкоджає отриманню позивачем будівельного паспорта.
Посилається на те, що у даній справі немає спору про отримання будівельного паспорта. Законодавство не передбачає можливості оформлення будівельного паспорта лише на частину земельної ділянки. А позивач після скасування зони РІ з прибережної захисної смуги - матиме змогу звернутись з новими документами за оформленням будівельного паспорта на всю земельну ділянку і будувати на прибережній захисній смузі.
Вважає, що суди фактично скасували нормативну прибережну захисну смугу на земельній ділянці позивача, яка встановлена та існує з моменту введення в дію ВК.
Зазначає, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення.
Суди не навели норми права, які б зобов'язували міськраду обов'язково враховувати лише цільове призначення земельної ділянки позивача без урахування державних і громадських інтересів при проектування Генерального плану м. Суми та Плану зонування території м. Суми.
Це право органу місцевого самоврядування прогнозувати розвиток населених пунктів навіть всупереч приватним інтересам позивача.
Посилається на те, що чинне законодавство наділяє Сумську міську раду, як орган місцевого самоврядування повноваженнями затвердити і оновити Генплан та затвердити план зонування для створення та підтримання повноцінного життєвого середовища, що включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій.
Зазначає, що ще до видачі позивачу Державного акта на землю від 14.01.2008 відповідно до Генплану м. Суми земельна ділянка позивача перебувала на території - зелені насадження загального користування, а не для будівництва садового будиночку.
У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.03.2021 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалами від 16.03.2021 залишив касаційну скаргу без руху, а від 06.04.2021 - відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,1000 га, з кадастровим номером 5910136600:02:002:0042, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з цільовим призначенням: для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, що підтверджується Державним актом про право власності на земельну ділянку серія ЯЕ №415776, виданим 14.01.2008 Управлінням земельних ресурсів у місті Суми.
У квітні 2020 року позивач звернувся до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради із заявою про видачу йому будівельного паспорту забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 , надавши при цьому, передбачений Порядком видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 №103, пакет документів.
21.04.2020 листом за №61/08.01-13 Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради повідомило позивача про те, що йому відмовлено у видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки. Підставою для відмови у видачі будівельного паспорту стала невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації, а саме невідповідність місця розташування моєї земельної ділянки генеральному плану м. Суми зі змінами, внесеними рішенням Сумської міської ряди від 19.12.2012 №1943-МР та плану зонування території міста Суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 06.03.2013 №2180-МР. Так, у листі вказано, що дана земельна ділянка належить частково до зони об'єктів природно-заповідного фонду (Р-1), та частково до рекреаційної зони озеленених територій загального користування (Р-3), де будівництво садибних житлових будинків з присадибними ділянками не передбачено.
Вважаючи, що вказаною відмовою суб'єкт владних повноважень порушив право власності позивача, оскільки позбавив можливості вільно користуватися земельною ділянкою, ОСОБА_1 звернувся до суду із вказаним позовом.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 41 Конституції України, кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю. Право приватної власності є непорушним.
У відповідності до статті 321 Цивільного кодексу України, право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.
Згідно положень статті 316 цього Кодексу правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону своєю волею, незалежно від волі інших осіб.
За приписами статті 319 Кодексу власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
Частинами першою, другою статті 375 Цивільного кодексу України визначено, що власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно.
Відповідно до частини четвертої статті 373 Цивільного кодексу України, власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Згідно зі статтею 78 Земельного кодексу України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками.
У статті 90 Земельного кодексу України встановлені права власників земельних ділянок, згідно якої власники земельних ділянок мають право, зокрема, продавати або іншим шляхом відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу, спадщину; споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і споруди; самостійно господарювати на землі та ін.
Статтею 328 цього Кодексу визначено, що право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів. Право власності вважається набутим правомірно, якщо інше не випливає із закону або незаконність набуття права власності не встановлена судом.
Згідно з частиною другою статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
За статтями 18-20 Земельного кодексу України цільове призначення земельної ділянки визначається у відповідності до категорії земель, серед яких виділяють, у тому числі, землі житлової та громадської забудови, землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення.
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що згідно з Державним актом про право власності на земельну ділянку серія ЯЕ №415776, виданим 14.01.2008 Управлінням земельних ресурсів у місті Суми, ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,1000 га, з кадастровим номером 5910136600:02:002:0042, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
Рішенням Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР "Про внесення змін до Генерального плану міста Суми" та рішенням Сумської міської ради від 06.03.2013 № 2180-МР про затвердження «Плану зонування території міста Суми», зокрема, затверджена містобудівна документація, згідно з якою належна позивачеві земельна ділянка належить частково до зони об'єктів природно-заповідного фонду (Р-1), та частково до рекреаційної зони озеленених територій загального користування (Р-3), де будівництво садибних житлових будинків з присадибними ділянками не передбачено.
Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру щодо земельної ділянки, яка належать позивачеві, вона має цільове призначення - для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.
Враховуючи викладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що віднесення належної ОСОБА_1 на праві приватної власності земельної ділянки до зони об'єктів природно-заповідного фонду (Р-1), та частково до рекреаційної зони озеленених територій загального користування (Р-3), що забороняє капітальне будівництво, порушує його право приватної власності на землю щодо володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою на власний розсуд, зокрема, будувати житловий будинок та інші будівлі і споруди, самостійно господарювати на землі, тобто, використовувати земельну ділянку відповідно до її цільового призначення.
Також колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що згідно зі статтею 3 Закону України «Про Державний земельний кадастр», одним із основних принципів ведення державного земельного кадастру є об'єктивність, достовірність та повнота відомостей у Державному земельному кадастрі.
Стаття 20 вказаного Закону встановлює статус відомостей Державного земельного кадастру. У відповідності до цієї статті, відомості Державного земельного кадастру є офіційними. Внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про об'єкти Державного земельного кадастру є обов'язковим.
За приписами статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Колегія суддів зазначає, що в даному випадку містобудівна документація «Схема проектних планувальних обмежень» та «Схема планувальних обмежень» не відповідають відомостям Державного земельного кадастру.
Згідно з частинами другою, третьою статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації. Зонування території здійснюється, зокрема, з урахуванням попередніх рішень щодо планування і забудови території.
Відтак, виходячи із вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зміни до генерального плану міста, повинні вноситися за умови повного врахування попереднього генерального плану та іншої містобудівної документації, що була розроблена з урахуванням функціонального призначення окремої території, існуючої інфраструктури, потреб населення та інших факторів.
За викладених обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач, при розробленні змін до Генерального плану міста Суми, який був затверджений рішенням Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР, та прийнятті рішення Сумської міської ради від 06.03.2013 № 2180, мав врахувати основні креслення існуючого Генерального плану міста Суми, затвердженого в 2002 році, з урахуванням рішення від 24.10.2007 № 927-МР, яким передано у приватну власність ОСОБА_1 земельну ділянку, кадастровий номер 5910136600:02:002:0042, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
Суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано зазначили, що доводи про те, що земельна ділянка позивача частково знаходиться в межах прибережної захисної смуги і належить до земель водного фонду, є безпідставними, оскільки вказана обставина може бути врахована на стадії розробки технічної документації капітального будівництва. Також, як вбачається з матеріалів справи, позивач звернувся до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради за отриманням будівельного паспорта на будівництво індивідуального житлового будинку на земельній ділянці з цільовим призначенням під будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, а не для ведення господарської діяльності, а тому посилання на статтю 89 Водного кодексу України щодо обмежень господарської діяльності в прибережних захисних смугах є також безпідставним.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскаржувані рішення відповідача, в частині що стосуються земельної ділянки позивача є протиправними.
Доводи касаційної скарги були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та свого підтвердження не знайшли, а також не спростовують правильності висновків судів.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд,
Касаційну скаргу Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року - залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : А.Ю. Бучик
С.Г. Стеценко