31 травня 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/16469/21
Головуючий в 1 інстанції: Харченко Ю.В.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача: Димерлія О.О.
суддів: Крусяна А.В. , Танасогло Т.М.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Комплекс «Курортний» на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 17.02.2022 року про закриття провадження у справі №420/16469/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Комплекс «Курортний» до Одеської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Обслуговуючого кооперативу Дачно-Будівельний кооператив «Берег» про визнання протиправним та скасування рішення «Про проведення інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935га, за адресою: м.Одеса, пров.Курортний,2» від 17.03.2021р. №169-VІІІ
09.09.2021р. Товариство з обмеженою відповідальністю «Комплекс «Курортний» звернулось до Одеського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просило суд визнати протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради «Про проведення інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935га, за адресою: м.Одеса, пров.Курортний,2» від 17.03.2021р. №169-VІІІ.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що при прийнятті спірного рішення «Про проведення інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935га, за адресою: м.Одеса, пров.Курортний,2» від 17.03.2021р. №169-VІІІ Одеською міською радою не враховано приватні інтереси інших осіб, а також не отримано попередньої згоди територіальної громади на вилучення означеної земельної ділянки. Також, на думку позивача, право власності на трансформаторну підстанцію, розташовану за адресою: м.Одеса, пров.Курортний,2, за Обслуговуючим кооперативом Дачно-Будівельний кооператив «Берег» зареєстровано незаконно. Крім того, як стверджувало ТОВ «Комплекс «Курортний» Одеська міська рада не мала повноважень надавати Обслуговуючому кооперативу Дачно-Будівельний кооператив «Берег» на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки без проведення земельних торгів.
Не погоджуючись із заявленими Товариством з обмеженою відповідальністю «Комплекс «Курортний» позовними вимогами Одеською міською радою до суду першої інстанції подано відзив на позовну заяву, у якому акцентовано увагу на тому, що позивачем не обґрунтовано, яке, зокрема, його право або законний інтерес порушено оскаржуваним рішенням від 17.03.2021р. №169-VІІІ. Також, на думку відповідача, спірне рішення не може бути оскаржено позивачем, оскільки адресоване іншій особі та не впливає на права та обов'язки ТОВ «Комплекс «Курортний». Крім того, орган місцевого самоврядування вказував, що оскаржуване рішення вичерпало свою дію фактом його виконання. До того ж, відповідач наголошував, що рішення від 17.03.2021р. №169-VІІІ Одеською міською радою прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені приписами чинного законодавства.
Згідно із письмовими поясненнями третьої особи, Обслуговуючий кооператив Дачно-Будівельний кооператив «Берег» звернувся до Одеської міської ради із заявою щодо надання в оренду земельної ділянки площею 0,0935га, кадастровий номер земельної ділянки 5110137500:51:003:0082, землі рекреаційного призначення, для організації проїзду (із земель загального користування дачного кооперативу). За наслідками розгляду вказаного звернення Одеською міською радою прийнято рішення «Про проведення інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935 га, за адресою: м. Одеса, пров. Курортний, 2» №169-VIII від 17.03.2021р. При цьому, означений акт індивідуальної дії органом місцевого самоврядування прийнято у межах своїх повноважень. Також, учасник справи зазначав, що даний спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. Крім того, на думку третьої особи, ТОВ «Комплекс «Курортний» не має повноважень на звернення до суду з позовною заявою від імені невизначеного кола осіб та не наведеного жодного доводу на підтвердження його порушеного права.
20.12.2021р. до Одеського окружного адміністративного суду від Обслуговуючого кооперативу Дачно-Будівельний кооператив «Берег» надійшло клопотання про закриття провадження у справі.
В обґрунтування означеного звернення учасник справи зазначав, що даний спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки у межах спірних правовідносин наявний спір про право цивільне. Також, третя особа акцентувала увагу суду першої інстанції на тому, що оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію фактом виконання.
Також, 28.12.2021р. до Одеського окружного адміністративного суду від Одеської міської ради надійшло клопотання про закриття провадження у справі, відповідно до п.1 ч.1 ст.238 КАС України, з огляду на те, що даний спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. Відповідач стверджував, що спірні правовідносини мають приватноправовий характер.
Не погоджуючись із клопотаннями відповідача третьої особи про закриття провадження у справі ТОВ «Комплекс «Курортний» до Одеського окружного адміністративного суду подано заперечення, у яких позивач вказує про те, що оскаржуване рішення Одеської міської ради від 17.03.2021р. №169-VІІІ підлягає скасуванню, у зв'язку з порушенням процедури його прийняття. Як стверджував позивач, у межах спірних правовідносин немає спору про право, а при порушенні процедури прийняття рішення не може враховуватися те, що воно вичерпало свою дію фактом виконання. До того ж, ТОВ «Комплекс «Курортний» зазначало, що даний позов до суду першої інстанції подано у вересні 2021р., а договір оренди укладено 18.11.2021р., тобто після звернення позивача за захистом прав, свобод та охоронюваних законом інтересів.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 17.02.2022р. закрито провадження у справі № 420/16469/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Комплекс «Курортний» до Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог: Обслуговуючий кооператив Дачно-Будівельний кооператив «Берег» про визнання протиправним та скасування рішення.
Закриваючи провадження у справі, на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України, суд першої інстанції вказав на те, що дану справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Зокрема, окружним адміністративним судом установлено, що оскаржуване рішення Одеської міської ради від 17.03.2021 p. №169-VIII «Про проведення інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935 га, за адресою: м. Одеса, пров. Курортний, 2», вичерпало свою дію шляхом його реалізації, та наразі не порушує чиїхось прав чи охоронюваних законом інтересів.
Не погоджуючись із ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 17.02.2022 року у справі №420/16469/21 ТОВ «Комплекс «Курортний» подано апеляційну скаргу, в якій зазначено, що оскаржуване судове рішення прийнято з порушенням норм процесуального права, висновки окружного адміністративного суду не відповідають обставинам справи, у зв'язку з чим останнє, на думку скаржника, підлягає скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В обґрунтування апеляційної скарги позивач вказує про помилковість висновків окружного адміністративного суду стосовно того, що даний спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. Зокрема, судом першої інстанції не враховано, що ТОВ «Комплекс «Курортний» звернулось до суду з вимогою про скасування рішення суб'єкта владних повноважень у зв'язку із порушенням процедури його прийняття. У межах спірних правовідносин немає спору про право, а при порушенні процедури прийняття рішення не може враховуватися його фактична реалізація. Як стверджує позивач, при прийнятті спірного рішення органом місцевого самоврядування не враховано приватні інтереси позивача та громади, а також не отримано попередньої згоди територіальної громади на вилучення у неї земельної ділянки. Крім того, під час вирішення даного спору не підлягають врахуванню висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 17.02.2021р. у справі №813/1009/17, оскільки досліджувані судом касаційної інстанції правовідносини є відмінними по відношенню до даних правовідносин.
Не погоджуючись із апеляційною скаргою Одеською міською радою до П'ятого апеляційного адміністративного суду подано відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначено, що ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 17.02.2022р. у справі № 420/16469/21 є законною, а висновки суду першої інстанції обґрунтованими.
В силу приписів пункту 1 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, у системному зв'язку з положеннями чинного законодавства, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга позивача задоволенню не підлягає, з урахуванням такого.
Зокрема, колегією суддів установлено, що Одеській міській раді на праві приватної власності (форма власності комунальна) належить земельна ділянка (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), загальною площею 0,0935га, про що свідчать наявні у матеріалах справи Відомості з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 23.11.2021р.
З матеріалів справи убачається, що 01.09.2020р. Обслуговуючий кооператив Дачно-Будівельний кооператив «Берег» звернувся до Одеської міської ради із заявою щодо надання в оренду земельної ділянки площею 0,0935га, кадастровий номер земельної ділянки 5110137500:51:003:0082, землі рекреаційного призначення, для організації проїзду (із земель загального користування дачного кооперативу).
17.03.2021р. Одеською міською радою прийнято рішення «Про проведення інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935 га, за адресою: м. Одеса, пров. Курортний, 2» №169-VIII.
Означеним актом індивідуальної дії вирішено:
1. Провести інвентаризацію земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935 га, за адресою: м. Одеса, пров. Курортний, 2, для організації проїзду.
2. Надати дозвіл Обслуговуючому кооперативу Дачно-Будівельний кооператив «Берег» на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935 га, за адресою: м. Одеса, пров. Курортний, 2, для організації проїзду.
Апеляційним судом установлено, що на виконання вищевказаного рішення органу місцевого самоврядування ТОВ «Земельне кадастрове бюро» було розроблено технічну документацію із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки.
Рішенням Одеської міської ради «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935га про визначення місця розташування земельної ділянки, за адресою: м.Одеса, пров.Курортний,2/6, та надання її в оренду Обслуговуючому кооперативу Дачно-Будівельний кооператив «Берег» від 15.09.2021р. №588-VІІІ:
- затверджено технічну документацію із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935га, за адресою: м.Одеса, пров.Курортний,2;
- визначено місце розташування земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), за адресою: м.Одеса, пров.Курортний,2/6;
- надано Обслуговуючому кооперативу Дачно-Будівельний кооператив «Берег» земельну ділянку, вказану у пунктах 1, 2 цього рішення, в оренду на 49 років, цільове призначення - 03.15 для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.
Колегією суддів з'ясовано, що 18.11.2021р. між Одеською міською радою (Орендодавець) та Обслуговуючим кооперативом Дачно-Будівельний кооператив «Берег» (Орендар) укладено договір оренди землі, за умовами якого Орендодавець на підставі Закону України «Про оренду землі» та рішення Одеської міської ради №588-VІІІ від 15.09.2021р. передає, а Орендар приймає у строкове, платне володіння, користування земельну ділянку площею 0,0935га, місце розташування: Одеська область, м.Одеса, провулок курортний,2/6.
Здійснюючи апеляційний перегляд даної справи колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Пунктом 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Натомість, визначальними ознаками приватноправових відносин є: юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права (як правило, майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
Конституційний Суд України у рішенні від 01.04.2010 року у справі № 10-рп/2010 за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України вирішив, що:
- положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;
- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Згідно із статтею 151-2 Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Як установлено колегією суддів та зазначено вище, спірним рішенням Одеської міської ради «Про проведення інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935 га, за адресою: м. Одеса, пров. Курортний, 2» від 17.03.2021р. №169-VIII, зокрема, надано дозвіл Обслуговуючому кооперативу Дачно-Будівельний кооператив «Берег» на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935 га, за адресою: м. Одеса, пров. Курортний, 2, для організації проїзду.
При цьому, суд апеляційної інстанції зазначає, що отримання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки не означає, що у майбутньому органом місцевого самоврядування бути прийнято позитивне рішення про надання її у власність чи користування.
Технічна документація із землеустрою не визначена законом як підстава набуття права на земельну ділянку та не є правовстановлюючим документом.
Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
Разом із цим, у межах даної справи установлено, що на виконання спірного рішення Одеської міської ради «Про проведення інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935 га, за адресою: м. Одеса, пров. Курортний, 2» від 17.03.2021р. №169-VIII ТОВ «Земельне кадастрове бюро» було розроблено технічну документацію із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки.
Рішенням Одеської міської ради «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935га про визначення місця розташування земельної ділянки, за адресою: м.Одеса, пров.Курортний,2/6, та надання її в оренду Обслуговуючому кооперативу Дачно-Будівельний кооператив «Берег» від 15.09.2021р. №588-VІІІ:
- затверджено технічну документацію із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), площею 0,0935га, за адресою: м.Одеса, пров.Курортний,2;
- визначено місце розташування земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0082), за адресою: м.Одеса, пров.Курортний,2/6;
- надано Обслуговуючому кооперативу Дачно-Будівельний кооператив «Берег» земельну ділянку, вказану у пунктах 1, 2 цього рішення, в оренду на 49 років, цільове призначення - 03.15 для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.
Отже, в такому випадку рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою управлінську владну функцію, трансформувалося і набуло іншої природи правовідносин, на які правила адміністративного судочинства не поширюються, а тому адміністративний суд не вправі розглядати вимоги про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень, яке вичерпало свою дію і по суті більше не порушує чиїхось прав чи свобод.
У протилежному випадку судовий розгляд за правилами адміністративного судочинства вимог про визнання протиправним акта органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою фактично призведе до порушення правил предметної юрисдикції та розгляду адміністративним судом спору про право цивільне, тобто спору, який вже має приватноправовий характер.
Так, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.
Натомість, визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін.
Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постанові від 17.02.2021 року у справі №813/1009/17, а також Верховного Суду, викладеною в постанові від 27.05.2021р. у справі 631/1877/14-а.
Відтак, з урахуванням вищевикладеного, апеляційний суд уважає правильним висновок суду першої інстанції, що дану справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, у зв'язку з чим, відповідно до п.1 ч.1 ст.238 КАС України, провадження у справі підлягає закриттю.
При цьому, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи скаржника стосовно порушення Одеською міською радою процедури прийняття спірного рішення, а також того, що у межах спірних правовідносин немає спору про право, оскільки як установлено апеляційним судом спірні правовідносини набули цивільно-правового характеру, а тому мають досліджуватись та розглядатись у межах іншого судочинства.
До того ж, суд апеляційної інстанції вказує, що реалізація оскаржуваного, у межах розгляду даної справи, рішення органу місцевого самоврядування є самостійною та достатньою підставою для застосування адміністративним судом наслідків, що передбачені п.1 ч.1 ст.238 КАС України.
Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно із практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи позивача, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.
З урахуванням наведеного, при ухваленні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для його скасування.
З підстав визначених статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 238, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 329 КАС України, апеляційний суд
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Комплекс «Курортний» залишити без задоволення, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 17.02.2022 року у справі №420/16469/21 - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її підписання суддями та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання сторонами копії судового рішення.
Суддя-доповідач Димерлій О.О.
Судді Крусян А.В. Танасогло Т.М.