25 травня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/17281/21 пров. № А/857/6674/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
судді-доповідача Шинкар Т.І.,
суддів Іщук Л.П.,
Обрізка І.М.,
секретаря судового засідання Максим Х.Б.,
розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 представника ОСОБА_2 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Сидор Н.Т.) про залишення позовної заяви без розгляду, постановлену у відкритому судовому засіданні в м.Львові о14 год. 57 хв. 28 березня 2022 року, повне судове рішення складено 04 квітня 2022 року, у справі №380/17281/21 за позовом ОСОБА_2 до Офісу Генерального прокурора, Рівненської обласної прокуратури про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
08.10.2021 ОСОБА_2 звернувся в суд з позовом до Офісу Генерального прокурора, Рівненської обласної прокуратури, просив: визнати протиправним та скасувати Наказ Генерального прокурора №125к від 06.09.2019, яким позивача звільнено з посади прокурора Рівненської області та органів прокуратури; поновити позивача в органах прокуратури України на посаді керівника Рівненської обласної прокуратури; стягнути з Рівненської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу до моменту фактичного поновлення на роботі; стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь позивача витрати на правову допомогу. Також просив допустити до негайного виконання рішення суду про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за один місяць.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року відмовлено в задоволенні заяви позивача про поновлення пропущеного строку звернення до суду, позовну заяву залишено без розгляду.
Постановляючи вказану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки спір у цій справі пов'язаний з проходженням та звільненням позивача з публічної служби, то у даному випадку застосуванню підлягає місячний строк звернення до суду, який обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Суд першої інстанції вказав, що з позовом позивач звернувся 06.10.2021, тобто з пропуском, встановленого частиною 5 статті 122 КАС України місячного строку, а саме більше ніж через 2 роки. Суд першої інстанції вказав, що позивач, обіймаючи керівну посаду в органах прокуратури, мав достатній життєвий і професійний досвід, значну юридичну обізнаність, досвід правотлумачення та правозастосування, а тому повинен був знати про встановлений процесуальним законом місячний строк звернення до суду за захистом порушеного права з дня, коли він дізнався про порушення своїх прав, тобто 09.09.2019. Суд першої інстанції зауважив, що матеріали справи не містять жодних доказів вжиття активних заходів позивачем з метою з'ясування та перевірки обсягу його порушених прав до цього часу. Суд першої інстанції дійшов висновку, що наведені позивачем підстави пропуску строку звернення до суду мають суб'єктивний характер та не позбавляли останнього можливості звернутись до суду з даним позовом у встановлені КАС України строки.
Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 представник ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу, просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року, поновити строк звернення до адміністративного суду та передати справу на розгляд до суду першої інстанції. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що оскаржувана ухвала постановлена при неповному з'ясуванні обставин, що мають значення для справи, неправильному застосуванню норм матеріального та з порушенням норм процесуального права, внаслідок чого висновки суду не відповідають обставинам справи. Скаржник вказує, що достовірно знаючи про факт звільнення з посади прокурора Рівненської області та органів прокуратури з 09.09.2019 включно до 16.09.2021 позивач був впевнений, що таке звільненні відбулось відповідно до вимог чинного законодавства, що не могло призвести до порушення його законних прав та інтересів. Скаржник зазначає, що про порушення своїх прав та законних інтересів позивач вперше дізнався 16.09.2021, перебуваючи в приміщенні Державного бюро розслідувань. Скаржник вказує, що у заяві про поновлення строку звернення до суду позивач зазначає, що 16.09.2021 вперше дізнався (а не остаточно визначив обсяг порушеного права) про порушення своїх законних прав та інтересів та обґрунтовує відповідні обставини долученими до позовної заяви доказами. Вважає, що місячний строк звернення до суду слід обраховувати саме з 16.09.2021.
Рівненська обласна прокуратура подала відзив на апеляційну скаргу, вказавши, що така є необґрунтованою та не підлягає задоволенню, оскільки позивачем не надано жодних обґрунтованих аргументів чи доказів на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду, тоді як за захистом своїх прав позивач звернувся через два роки з видачі оскаржуваного наказу.
В судовому засіданні представник позивача подану апеляційну скаргу підтримав, представник відповідачів щодо апеляційної скарги заперечив, просив залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.
Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.
Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, наказом Генерального прокурора №125к від 06.09.2019, керуючись пунктом 3 частини 1 статті 9, пунктом 2 частини 2 статті 41 Закону України «Про прокуратуру», звільнено радника юстиції 3 класу ОСОБА_2 з посади прокурора Рівненської області та органів прокуратури з 10.09.2019 у зв'язку з поданням заяви про звільнення з посади за власним бажанням (пункт 7 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру»).
Оскільки Генеральний прокурор не вносив до Ради прокурорів України відповідне звернення щодо внесення рекомендацій про звільнення з адміністративної посади прокурора Рівненської області та відповідно Радою прокурорів України такі рекомендації не надавались, вважаючи, що був порушений порядок звільнення, ОСОБА_2 звернувся з позовом до суду.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Відповідно до частини 1 статті 168 КАС України позов пред'являється шляхом подання позовної заяви в суд першої інстанції, де вона реєструється та не пізніше наступного дня передається судді.
Згідно з пунктом 5 частини 1 статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).
Під строком звернення до адміністративного суду розуміється строк, протягом якого особа має право звернутися з адміністративним позовом і розраховувати на одержання судового захисту. Дотримання цього строку є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах, яка дисциплінує учасників цих відносин, запобігає зловживанням, сприяє стабільності діяльності суб'єктів владних повноважень щодо виконання своїх функцій. Відсутність цієї умови приводила б до постійного збереження стану невизначеності та неостаточності у відносинах.
Статтею 122 КАС України встановлено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Частиною 5 вказаної статті встановлено, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Таким чином, за змістом наведеної процесуальної норми законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об'єктивної можливості цієї особи знати про ці факти. Для звернення до адміністративного суду з позовом щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлено місячний строк і цей строк обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що такі законодавчо встановлені скорочені строки звернення до адміністративного суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, не ставлять під сумнів саму суть права доступу до суду, а переслідують легітимну мету - якнайскорішого поновлення порушених прав добросовісного позивача. Водночас, не порушується пропорційність між застосованими законодавцем засобами (строком звернення до суду за захистом порушеного права протягом одного місяця з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів) та метою звернення до суду.
При цьому суд апеляційної інстанції зауважує, що «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення високої вірогідності того, що особа могла дізнатися про порушення своїх прав, зокрема, якщо особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені. День, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є, зокрема, умови, за яких вона мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.
В свою чергу, порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретного органу, особи (або осіб) щодо неї.
Відповідно до частини 6 статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов'язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.
Відповідно до частин 1 та 2 статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Водночас, частинами 3 та 4 статті 123 КАС України визначено, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Отже, умовами застосування наслідків пропуску строку звернення до суду є насамперед його пропуск, а також відсутність підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів.
Вирішення судом питання про наявність або відсутність підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними в конкретній справі залежить від вказаних у позовній заяві причин, підтверджених відповідними засобами доказування, та доданих до неї матеріалів.
При цьому, законодавством не встановлено перелік випадків, які можуть розцінюватись судом як поважні причини пропуску строків, а тому, відповідно, вирішення цього питання знаходиться у виключній компетенції суду, до якого з адміністративним позовом звертається позивач. Питання поважності причин пропуску строку звернення до суду є оціночним та залежить від доказів, якими підтверджуються обставини та підстави такого пропуску.
Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, яка звертається до суду, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного звернення до суду та підтверджені належними доказами.
З матеріалів справи вбачається, що разом з позовною заявою подано заяву про поновлення строків звернення до адміністративного суду, яка мотивована тим, що при ознайомленні з матеріалами кримінального провадження №62020000000000653, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань від 13.08.2020, позивачу стало відомо, що Генеральний прокурор Рябошапка Р.Г. не вносив до Ради прокурорів України звернень щодо внесення рекомендацій про звільнення прокурорів згідно з переліком, зокрема й позивача, з адміністративної посади.
Вказана інформація надана листом від 30.12.2020 №05/1/3-18вих-20 Радою прокурорів України на запит слідчого у кримінальному провадженні №62020000000000653, яким повідомлено, що Генеральний прокурор Рябошапка Р.Г. не вносив до Ради прокурорів України звернень щодо внесення рекомендацій про звільнення позивача з адміністративної посади.
Позивач зазначає, що про вказані обставини дізнався лише 16.09.2021 при ознайомленні з матеріалами наведеного кримінального провадження.
Таким чином, позивач стверджує, що про порушення свого конституційного права на працю та незаконність наказу Генерального прокурора №125 к від 06.09.2019 дізнався при ознайомленні 16.09.2021 з матеріалами кримінального провадження №62020000000000653.
Разом з тим, до матеріалів справи долучено копію заяви (рапорту) ОСОБА_2 подану Генеральному прокурору Рябошапці Р.Г. від 06.09.2019 про звільнення з займаної адміністративної посади прокурора Рівненської області та органів прокуратури з 10 вересня 2019 року за власним бажанням (пункт 2 частини 2 статті 41, пункт 7 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру»).
Відповідно до наказу Генерального прокурора №125 к від 06.09.2019 саме заява ОСОБА_2 стала підставою для звільнення за пунктом 7 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру»).
З вказаним наказом ОСОБА_2 ознайомився 09.09.2019, що підтверджено підписом на такому наказі.
Враховуючи зазначені обставини, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що позивач був обізнаний з фактом свого звільнення з 09.09.2019, але до суду звернувся з позовом лише 06.10.2021, тобто по спливу більше, ніж двох років. За цей час позивач не був позбавлений можливості з'ясувати наявність/відсутність звернення Генерального прокурора Рябошапка Р.Г. до Ради прокурорів України щодо внесення рекомендацій про звільнення позивача з адміністративної посади.
Після ознайомлення з оскаржуваним наказом та отримання трудової книжки позивач достеменно знав про своє звільнення з прокуратури і протягом більше, ніж двох років мав можливість оскаржити його в суді у порядку, передбаченому КАС України.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції зауважує, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2011 №17-рп/2011 визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
Частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожній фізичній або юридичній особі гарантовано право на розгляд судом протягом розумного строку цивільної, кримінальної, адміністративної або господарської справи, а також, справи про адміністративне правопорушення, у якій вона є стороною.
У такий спосіб здійснюється «право на суд», яке відповідно до практики Європейського суду з прав людини включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати «вирішення» спору судом (рішення у справі «Kutic v. Croatia», заява №48778/99).
Разом з тим, Європейський суд з прав людини, наголошує, що застосування строків позовної давності має кілька важливих цілей, а саме: забезпечувати юридичну визначеність і остаточність, захищати потенційних відповідачів від прострочених позовів, та запобігати несправедливості, яка може статися в разі, якщо суди будуть змушені вирішувати справи про події, що мали місце у далекому минулому, спираючись на докази, які вже, можливо, втратили достовірність і повноту із плином часу (пункт 51 рішення від 22.10.1996 за заявами №22083/93, 22095/93 у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства», пункт 570 рішення від 20.09.2011 за заявою у справі «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії»).
При цьому очікується, що заявник продемонструє уважне ставлення до дотримання процесуальних вимог національного законодавства, наприклад до строків для подання адміністративного позову (рішення Європейського суду з прав людини від 7 вересня 1999 року у справі «Йодко против Литви» (Jodko v. Lithuania).
Водночас навіть наявність об'єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа «Олександр Шевченко проти України», заява № 8371/02, пункт 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи, що може бути зумовлено скасуванням рішення або визнанням незаконної дії (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.
Згідно з статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Зазначене дозволяє суду апеляційної інстанції дійти висновку, що реалізація позивачем права на звернення до суду з позовною заявою в межах строку звернення до суду залежить виключно від нього самого, а не від дій чи бездіяльності посадових осіб відповідачів. Тривала пасивна поведінка особи не вказує на дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.
Підсумовуючи вказане, надаючи правову оцінку аргументам сторін, зважаючи на те, що позивач пропустив строк звернення до суду з позовом, а наведені ним причини пропуску цього строку не дають підстав для визнання їх поважними, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що строк звернення до суду пропущений через відсутність зусиль позивача і належної старанності, особливо з огляду на його реальну обізнаність з фактом видачі наказу про звільнення та отримання трудової книжки, а тому наявні правові підстави для залишення позову без розгляду.
За таких обставин, з врахуванням статті 316 КАС України, прецедентної практики ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при прийнятті оскаржуваної ухвали судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та додержано норми процесуального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.
Керуючись статтями 123, 230, 241 243, 308, 312, 316, 321, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 представника ОСОБА_2 залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі №380/17281/21 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Л. П. Іщук
І. М. Обрізко
Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 27.05.2022 згідно з ч.3 ст.321 КАС України