26 травня 2022 року справа № 580/3050/20
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Руденко А. В., розглянувши у письмовому провадженні в спрощеному позовному провадженні без виклику сторін в приміщенні суду адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -
До Черкаського окружного адміністративного суду звернулась ОСОБА_1 з позовною заявою до Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області, в якій просить:
- визнати протиправними дії відповідача щодо неприйняття розпорядження по розрахунку доплати до пенсії позивача у розмірі однієї мінімальної заробітної плати підвищення пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає у зоні посиленого радіоекологічного контролю, що суперечить нормам статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»;
- зобов'язати відповідача усунути порушення права позивача на доплату до пенсії та виготовити відповідне розпорядження згідно постанови Тальнівського районного суду Черкаської області від 01.09.2011 у справі №2-а-4581/11.
Обгрунтовуючи позовну заяву, позивач зазначає, що постановою Тальнівського районного суду Черкаської області від 01.09.2011 у справі №2-а-4581/11 зобов'язано управління Пенсійного фонду України в Тальнівському районі провести перерахунок та виплату ОСОБА_1 як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території зони посиленого радіоекологічного контролю щомісячної доплати до пенсії відповідно до ст. 39, 67 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" з 10.11.2010.
Зважаючи на ту обставину, що постанова суду має безстроковий характер, позивач у травні 2020 року звернулася до відповідача із заявами щодо відновлення виплати підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, яка проживає в зоні посиленого радіоекологічного контролю, проте відповідач послався на те, що на даний час не визначено правових підстав для проведення нарахувань та виплати доплат громадянам, які проживають на території зони посиленого радіоекологічного контролю, оскільки Рішення Конституційного Суду України №6-р/2018 не містить положень щодо порядку його виконання, а до статті 39 Закону №796-ХІІ не внесено змін і у перерахунку відмовив.
Позивач вважає відмову незаконною, оскільки судовими рішеннями захищено її право на момент виникнення спору і в контексті положень ст. 22 Конституції України навіть у разі зміни законодавчого регулювання спірних відносин не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав та свобод.
Відповідач проти позову заперечив. У відзиві на позовну заяву, поданому до суду 07.09.2020, зазначив, що позивач проживає в м. Тальне Черкаської області, яке відносилось до зони посиленого радіоекологічного контролю (далі - 4 зона).
Разом з тим, згідно п. 2 розділу І Закону № 76 - VIII у статтю 2 Закону № 791а-ХІІ внесено зміни, якими визначено лише три зони радіоактивного забруднення територій: 1) зона відчуження; 2) зона безумовного (обов'язкового) відселення; 3) зона гарантованого добровільного відселення, з огляду на що позивач не має права на доплату до пенсії у розмірі однієї мінімальної заробітної плати, встановлену статтею 39 Закону № 796-ХІІ.
Окрім того, відповідно до пункту 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" мінімальна заробітна плата з 01 січня 2017 року не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат. До внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини, вона застосовується у розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 01 січня календарного року, починаючи з 01 січня 2017 року.
Щодо виготовлення розпорядження згідно постанови Тальнівського районного суду Черкаської області від 01.09.2011 у справі №2-а-4581/11 відповідач зазначив, що вищезазначене рішення суду виконано управлінням в повному обсязі, оскільки позивачу було провело та нарахувало доплату пенсії за період з 10.11.2020 по 22.07.2011 в сумі 7 897,46 грн, що підтверджується відповідною довідкою.
Ухвалою від 11.08.2020 суддя Черкаського окружного адміністративного суду Руденко А. В. прийняла позовну заяву до розгляду та відкрила провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження.
Ухвалою суду від 09.09.2020 зупинено провадження у справі №580/3050/20 до набрання чинності рішенням Верховного Суду у зразковій адміністративній справі №580/2371/20.
Ухвалою суду від 26.05.2022 поновлено провадження у справі №580/3050/20.
Дослідивши доводи учасників справи, викладені у заявах по суті, подані письмові докази, суд встановив таке.
Позивач ОСОБА_1 є потерпілою внаслідок Чорнобильської катастрофи, категорія 1, особою з інвалідністю ІІІ групи та одержувала державну та додаткову пенсії по інвалідності, призначені на підставі ст. 50, 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".
Постановою Тальнівського районного суду Черкаської області від 01.09.2011 у справі №2-а-4581/11 зобов'язано управління Пенсійного фонду України в Тальнівському районі провести перерахунок та виплату ОСОБА_1 як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території зони посиленого радіоекологічного контролю щомісячної доплати до пенсії відповідно до ст. 39, 67 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" з 10.11.2010.
На виконання постанови Тальнівського районного суду Черкаської області від 01.09.2011 у справі №2-а-4581/11 був здійснений перерахунок пенсії позивача з 10.11.2010 по 22.07.2011.
14.05.2020 позивач звернулася до відповідача із заявою, якою просила відновити виплати, передбачені ч. 2 ст. 39 Закону № 796-ХІІ, а саме з дня ухвалення рішення Конституційним Судом України від 17.07.2018 у справі 6-р/2018.
Листом № 1529-1780/С-02/8-2300/20 від 26.05.2020 Головне управління Пенсійного фонду України в Черкаській області повідомило позивача, що пп. 7 п. 4 розділу 1 Закону № 76 статтю 39 Закону № 796 виключено.
Законом № 987 до Закону № 796 включено статтю 39 такого змісту: "Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України".
Рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпунктів 2-7, 12 та 14 пункту 4 розділу 1 Закону № 76 визнано неконституційним, зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу 1 Закону № 76. Велика Палата Верховного суду постановою від 18.03.2020 у зразковій справі №240/4937/18 дійшла висновку, що з моменту ухвалення Рішення №6-р/2018 (17.07.2018) відновлено дію статті 39 Закону № 796 у редакції, що діяла до 01.01.2015 у частині, яка не змінена Законом № 987. Разом з цим, Рішення № 6-р/2018 не містить положень щодо порядку його виконання, зміни до статті 39 Закону № 796 не внесено.
Крім того, Законом № 76 внесено зміни до Закону України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 27 лютого 1991 року №791а-ХІІ, а саме: у статті 2 виключено визначення зони посиленого радіоекологічного контролю, а також виключено статтю 2 Закону № 796 щодо визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій.
Дію вказаних норм Рішенням №6-р/2018 не відновлено. Тому, наразі законодавчо не визначено правових підстав для проведення нарахувань та виплати доплат громадянам, які проживають чи працюють на території зони посиленого радіоекологічного контролю.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд виходить з такого.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Нормами статті 46 Конституції України передбачено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
За приписом пункту 6 частини 1 статті 92 Конституції України основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення визначаються виключно законами України.
Спеціальним законом, який визначає основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров'я та створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення, є Закон України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” від 28 лютого 1991 року № 796-XII (далі - Закон № 796-XII).
Згідно ст. 49 Закону №796-ХІІ (в редакції, яка діяла станом на час звернення позивача із заявою про розрахунок пенсії) пенсії особам, віднесеним до категорій 1, 2, 3, 4, встановлюються у вигляді: а) державної пенсії; б) додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю, яка призначається після виникнення права на державну пенсію.
Стаття 39 Закону №796-ХІІ, у редакції чинній до 1 січня 2015 року, передбачала, що громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах: - у зоні безумовного (обов'язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати; - у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати; - у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата. Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25% від розміру мінімальної заробітної плати. Громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов'язкового) відселення після повного відселення жителів, за рішенням Адміністрації зони відчуження, встановлюється доплата згідно з положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України.”
28 грудня 2014 року прийнято Закон №76-VIII “Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України”, який набрав чинності 01 січня 2015 року, підпунктом 7 пункту 4 Розділу І якого внесено зміни до Закону №796-ХІІ шляхом виключення статей 31, 37, 39 та 45.
04 лютого 2016 року прийнято Закон № 987-VIII “Про внесення зміни до Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”, який згідно Прикінцевих положень, набрав чинності з 1 січня 2016 року, яким включено до Закону №796-ХІІ статтю 39 такого змісту: “Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження. Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України”.
Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2018 від 17 липня 2018 року визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону №76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону №76-VІІІ визнані неконституційними та втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
За змістом частин другої і третьої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Водночас, Закон №796-ХІІ не регулює питання поділу території на відповідні зони, режим їх використання та охорони, умови проживання та роботи населення, господарську, науково - дослідну та іншу діяльність у цих зонах тощо.
Зазначені правовідносини, зокрема питання поділу території на відповідні зони врегульовано Законом України від 27.02.1991 №791а-ХІІ “Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи” (далі - Закон №791а-ХІІ).
Визначення категорій зон радіоактивного забруднення передбачено статтею 2 Закону №791а-ХІІ.
Частина перша цієї статті, у редакції чинній до 01.01.2015, визначала чотири зони радіоактивного забруднення, а саме: зона відчуження; зона безумовного (обов'язкового) відселення; зона гарантованого (добровільного) відселення; зона посиленого радіоекологічного контролю.
Відповідно до частин 2-3 статті 2 Закону №791а-ХІІ повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення делеговані Кабінету Міністрів України.
Перелік населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення затверджено постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23.07.1991 №106. Відповідно до додатку 1 Переліку - м. Тальне Черкаської області, де проживає позивач, віднесено до зони посиленого радіоекологічного контролю (4 зона), однак пунктом 2 розділу І Закону №76-ХІІ у статтю 2 Закону №791а-ХІІ внесено зміни, якими абзац 5 частини 2 статті 2 цього закону виключено. Зазначені зміни набрали законної сили з 01.01.2015.
Отже, з 01.01.2015 стаття 2 Закону №791а-ХІІ визначає такі категорії зон радіоактивного забруднення територій:
1) зона відчуження - це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 році;
2) зона безумовного (обов'язкового) відселення - це територія, що зазнала інтенсивного забруднення довгоживучими радіонуклідами, з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 15,0 Кі/км-2 та вище, або стронцію від 3,0 Кі/км-2 та вище, або плутонію від 0,1 Кі/км-2 та вище, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період;
3) зона гарантованого добровільного відселення - це територія з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км-2, або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км-2, або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/км-2, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період.
Отже, з 01.01.2015 зона посиленого радіоекологічного контролю виключена з переліку зон радіоактивного забруднення територій, визначених Законом №791а-ХІІ.
Законом України від 28.12.2014 року №76-VIII виключено, також, статтю 23 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”, яка встановлювала компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії 4.
Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2018 від 17 липня 2018 року, яке стало однією з підстав звернення до суду з даним позовом, визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 2, абзаци перший, другий підпункту 3, підпункт 4, абзаци перший, другий підпункту 5, абзаци перший - четвертий підпункту 6, підпункт 7 пункту 4 розділу I Закону України “Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України” від 28 грудня 2014 року №76-VIII.
Водночас зміни, внесені Законом № 76-VIII до Закону №791а “Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи” неконституційними не визнавались.
Отже, чинна на момент звернення до суду редакція статті 2 Закону №791а-ХІІ не змінювалась, не виключалась іншими законами та не визнавалась неконституційною.
Відтак, суд дійшов висновку, що відновлення дії ст. 39 Закону №796-ХІІ, у редакції чинній до 01 січня 2015 року, не надає права на отримання підвищення пенсії у розмірі однієї мінімальної заробітної плати непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території, що відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю.
Підвищення пенсії, передбачене ст. 39 Закону №796-ХІІ є соціальною пільгою, яка встановлена за проживання на території радіоактивного забруднення, водночас станом на день звернення до суду з даним позовом, вищевказаний населений пункт не відноситься до території радіоактивного забруднення, а позивач, відповідно, не є особою, яка проживає на такій території.
Конституційний Суд України у Рішенні від 26 грудня 2011 року №20-рп/2011 наголосив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства.
Суд зазначає, що надання правової оцінки факту визнання неконституційними положень Закону №76-VІІІ, якими з 01 січня 2015 року виключено, зокрема, статтю 39 Закону №796-ХІІ, у контексті права на виплату підвищення до пенсії громадянам, які проживають на території, що відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю, нерозривно пов'язано з тим, що скасування законодавчого визначення відповідної зони неконституційним не визнано та вказана норма є чинною.
Таким чином, суд дійшов висновку, що у позивача із 17 липня 2018 року не виникло права на отримання підвищення до пенсії як непрацюючого пенсіонера на підставі статті 39 Закону №796-ХІІ через відсутність ознаки проживання на території радіоактивного забруднення.
Вказана правова позиція викладена у рішенні Верховного Суду від 23.09.2020 у зразковій справі №580/2371/20, яке залишено без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 31.03.2021.
Посилання позивача на ту обставину, що її право на отримання доплати підтверджено постановою Тальнівського районного суду Черкаської області від 01.09.2011 у справі №2-а-4581/11 і не може бути скасоване є необгрунтованим.
Так, згідно практики Європейського суду з прав людини, викладеної зокрема у рішенні “Великода проти України” від 03.06.2014, законодавчі норми можуть змінюватися, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист. У зазначеному рішенні Європейський суд став на бік держави України та наголосив на складній економічній ситуації в країні, а також на необхідності пошуку саме державою Україна додаткових інструментів її подолання шляхом раціонального використання бюджетних коштів та необхідності збереження “справедливого балансу” між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами щодо захисту прав і свобод окремої особи.
Також Суд констатував, що подальша дія судового рішення закінчилася, коли у законодавство, яке регулювало пенсійні виплати, було внесено зміни.
Отже дія постанови Тальнівського районного суду Черкаської області від 01.09.2011 у справі №2-а-4581/11 закінчилась з 01.01.2015.
Зважаючи на зміст заяви позивача та викладене вище, відповідач не допустив порушення її прав, оскільки відсутні правові підстави для призначення доплати як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення.
Згідно частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. При цьому в силу положень частини 2 статті 77 вказаного Кодексу, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
За вказаних обставин, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві доводи позивача є необґрунтованими, а вимоги такими, що не підлягають до задоволення.
Керуючись ст. 2, 5, 6, 14, 77, 241-246, 255, 263, 295, КАС України суд, -
вирішив:
У задоволенні позову відмовити повністю.
Копію рішення направити учасникам справи.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду у строк, встановлений статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо її не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційного суду за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня підписання судового рішення.
Головуючий Алла РУДЕНКО