26 травня 2022 року
м. Київ
справа № 810/3710/18
адміністративне провадження № К/9901/26651/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич», третя особа - ОСОБА_1 , про тимчасове припинення виробництва, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року (у складі судді Лапія С.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року (у складі: головуючого судді Літвінової Н.М., суддів Сорочко Є.О., Федотова І.В.),
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2018 року Головне управління Держпродспоживслужби в Київській області (далі - позивач, ГУ Держпродспоживслужби) звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» (далі - відповідач, ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу») в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просило застосувати заходи реагування до відповідача, а саме: зобов'язати ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» тимчасово зупинити виробництво (виготовлення), реалізацію продукції, виконання робіт, надання послуг з оздоровлення та відпочинку за адресою: Київська обл., Переяслав-Хмельницький р-н., с. Циблі, вул. Героїв Дніпра, 1 до виконання вимог приписів від 17 липня 2018 року № 10-09/09, від 26 липня 2018 року № 10-09/10 та розпоряджень від 16 липня 2018 року № 10-01.1-02/6187, від 31 липня 2018 року № 10-01.1-02/6729.
2. Протокольною ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року залучено до участі у справі в якості третьої особи ОСОБА_1 (далі - третя особа, ОСОБА_1 ).
3. Позовні вимоги обґрунтовувались тим, що при проведенні лабораторно-інструментальних досліджень зразків питної води та об'єктів довкілля на санітарно-мікробіологічні та фізико-хімічні показники ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» встановлено невідповідність за санітарно-мікробіологічними показниками об'єктів зовнішнього середовища та невідповідність води питної із артсвердловини. При цьому, відповідачем у добровільному порядку виявлені порушення не усунуто.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року позов задоволено повністю.
5. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що належними і допустимим доказами підтверджується факт діяльності відповідача з порушенням законодавства у сфері харчових продуктів, а будь-яких доказів, які б підтверджували усунення вказаних порушень, надано не було; посадові особи ГУ Держпродспоживслужби в Київській області, проводячи перевірку діяльності ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич», діяли в межах своїх повноважень та на підставі діючих норм законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
6. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями Товариство з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, відповідач просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 03.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.08.2019, та прийняти нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
7. На переконання касатора, можливим у даній ситуації було лише зупинення обігу харчових продуктів на харчоблоці товариства; зупинити ж надання послуг, виконання робіт та провадження діяльності (що було ухвалено судами) у правовідносинах з Держспоживслужбою та її підрозділами неможливо та є порушенням норм діючого законодавства.
8. Скаржник вказує, що перевірки проводились, у тому числі на підставі окремого документу, виданого Прем'єр-міністром України Володимиром Гройсманом, текстуальна частина якого не була надана відповідачу, а лише зазначено посилання на реквізити останнього; із наявних документів у справі вбачається, що позивач не мав у своєму розпорядженні документу у вигляді доручення з саме тим переліком питань, що потребують перевірки; відповідач вважає, що органом контролю у даному випадку перевищено повноваження, надані Законом.
9. Касатор зазначає, що у якості підстав винесення розпоряджень про зупинення діяльності табору та з метою ідентифікації імовірно небезпечних бактерій на окремих поверхнях інвентарю Товариства було використано висновки ДУ «Київський обласний лабораторний центр МОЗ України», який на переконання відповідача не мав належної акредитації та відповідних повноважень на проведення вказаних досліджень; перелік державних лабораторій Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, які можуть проводити лабораторні дослідження (випробовування) для цілей державного контролю не містить будь-яких посилань на ДУ «КОЛЦ МОЗ України».
10. Щодо відсутності підстав та недоведення позивачем фактичної необхідності для звернення до суду з позовом про припинення діяльності товариства, відповідач зазначає, що виявлені порушення були усунені, а факт загрози життю та здоров'ю людини саме через виявлені порушення не доведений; позивачем не доведено належними та допустимими доказами, чому саме повне, а не часткове зупинення діяльності було необхідною та достатньою для усунення загрози для життя та/або здоров'я людини.
11. Щодо порушення процедури ініціювання питання про зупинення діяльності Товариства в рамках адміністративного процесу, відповідач зазначає, що схема ініціювання питання така: прийняття розпорядження про тимчасове припинення виробництва (обігу) продуктів; у випадку неможливості усунення та/або неусунення виявлених порушень - прийняття постанови (рішення) про тимчасове припинення експлуатаційного дозволу; звернення до суду з ініціюванням питання про зупинення діяльності. На переконання касатора, у матеріалах справи наявні лише розпорядження про зупинення експлуатації потужності Товариства без прийнятого окремого рішення (постанови) про остаточне зупинення діяльності.
12. Окрім того, касатор зазначає, що при відборі зразків органом контролю було ряд процесуальних порушень: відбір зразків було здійснено без окремого процесуального рішення про відбір зразків, що позбавило права Товариства на перевірку результатів досліджень та ставить під сумнів доказову базу у даному процесі.
13. До Верховного Суду від Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому, позивач, посилаючись на наявність об'єктивних підстав для повного зупинення господарської діяльності та законність оскаржуваних судових рішень, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 03.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.08.2019 - залишити без змін.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
14. Касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» до Верховного Суду надійшла 19 вересня 2019 року.
15. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19.09.2019 визначено склад колегії суддів: Желєзний І.В. - головуючий суддя, судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.
16. Розпорядженням Заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 25.09.2019 №1569/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл даної касаційної скарги.
17. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25.09.2019 визначено склад колегії суддів: Желєзний І.В. - головуючий суддя, судді: Берназюк Я.О., Саприкіна І.В.
18. Ухвалою Верховного Суду від 26 вересня 2019 року задоволено заяви про самовідвід суддів Желєзного І.В., Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.
Відведено суддів Желєзного І.В., Берназюка Я.О., Саприкіну І.В. від участі у розгляді цієї справи.
19. Розпорядженням Заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30.09.2019 № 1595/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл даної касаційної скарги.
20. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.09.2019 визначено склад колегії суддів: Жук А.В. - головуючий суддя, судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
21. Ухвалою Верховного Суду від 31 жовтня 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року у справі №810/3710/18.
22. Ухвалою Верховного Суду від 19.05.2022 дану справу призначено до попереднього розгляду за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
23. Судами попередніх інстанцій встановлено, що листами Мінсоцполітики від 05 травня 2018 року № 8587/0/2-18/37 та Держспоживслужби від 15 червня 2018 року № 602-121-4/4100, доручення Прем'єр-міністра України від 06 червня 2018 року № 18688/1/1/18 центральним і місцевим органам виконавчої влади доручено вжити заходів для вирішення питань, пов'язаних з оздоровленням та відпочинком дітей, забезпечення відповідного контролю, проведення оздоровчої кампанії у 2018 році на належному рівні (т. 1, а.с. 44, 45 - 50).
24. Бориспільський міжрайонний відділ лабораторних досліджень ДУ «Київський обласний лабораторний центр МОЗ України» листом від 06.07.2018 № 01.01-04/866 повідомив Управління Держпродспоживслужби у Переяслав-Хмельницькому районі про результати лабораторних досліджень у ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» (т. 1, а.с. 205).
25. Крім того, наказом ГУ Держпродспоживслужби в Київській області від 12 липня 2018 року № 1300-Д призначено проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) з виїздом на місце із застосуванням засобу відеофіксації з 13 липня 2018 року по 16 липня 2018 року обстеження ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» за адресою: Київська обл., Переяслав-Хмельницький р-н., с. Циблі, вул. Героїв Дніпра, 1 на предмет додержання оператором ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами та дотримання вимог санітарного законодавства (т. 1, а.с. 51).
26. Посадовими особами Переяслав-Хмельницького районного управління ГУ Держпродспоживслужби в Київській області проведено захід державного контролю стосовно додержання ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами та дотримання вимог санітарного законодавства, за наслідками якого складено акт від 16 липня 2018 року № 1300/а (т. 1, а.с. 52 - 68) та акт санітарно-епідеміологічного обстеження об'єкта від 16 липня 2018 року (т. 1, а.с. 69 - 76).
27. Згідно висновків актів перевіркою встановлено:
- невідповідність за санітарно-мікробіологічними показниками об'єктів зовнішнього середовища (протокол випробувань від 16 липня 2018 року № 2426/2745- 2784, т. 1, а.с. 77 - 78), а саме - виявлено БГКП, St. Aureus з машини для протирання готових страв та спецодягу кухаря ОСОБА_2 , виявлено БГКП зі стола готової продукції; виявлено St. aerus з тарілки для перших страв;
- невідповідність води питної із артсвердловини ДСанПіН 2.2.4-171-10 «Гігієнічні вимоги до води питної, призначеної для споживання людиною» по фізико-хімічним показникам (протокол випробування на фізико-хімічні показники від 16 липня 2018 року № 2429/255, т. 1, а.с. 79 - 81), а саме - вміст хлоридів 390 мг/дм3 при нормі 350 мг/дм3.
28. При цьому, акт від 16 липня 2018 року № 1300/а підписано генеральним директором ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» ОСОБА_3 без зауважень та заперечень та одержано останнім копію Акту санітарно-епідеміологічного обстеження об'єкта від 16 липня 2018 року (т. 1, а.с. 68).
29. На підставі п. 3 ч. 4 ст. 11, ч. 1 ст. 67 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин», п. 1 ч. 2, ч. 7 ст. 20, п. 1 ч. 1 ст. 37 Закону країни «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів». Головним управлінням Держпродспоживслужби в Київській було видано розпорядження від 16 липня 2018 року № 10-01.1-02/6187 (т. 1, а.с. 9, 89), яким ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» зобов'язано:
- припинити виробництво та/або обіг харчових продуктів на потужностях харчоблоку (їдальні) ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» (реєстраційний помер потужності r-UA-10-09-421) терміном до 10 робочих днів;
- застосувати коригувальні дії з метою усунення причин виявленої невідповідності;
- інформацію з матеріалами щодо вжитих заходів надати ГУ Держпродспоживслужби в Київській області на електронну адресу: sanzak@dpssko.gov.ua та у паперовому вигляді;
- повідомлено, що у разі не усунення ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» порушень Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин» до 30.07.2018 року, матеріали будуть передані до суду щодо тимчасового припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів.
30. Вказане розпорядження отримано представником ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» 17 липня 2018 року, що також підтверджується підписом останнього (т. 1, а.с. 9).
31. Також, Переяслав-Хмельницьким районним управлінням ГУ Держпродспоживслужби в Київській області внесено припис від 17 липня 2018 року № 10-09/09, яким приписано до 30.07.2018 року вжити заходи для усунення виявлених порушень (т. 1, а.с. 87).
32. Крім того, Переяслав-Хмельницьке районне управління ГУ Держпродспоживслужби у Київській області повідомило позивача листом від 17 липня 2018 року № 10-31.1.9-08/213 про те, що ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» прийняв дітей на оздоровлення (т. 1, а.с. 10).
33. Наказом ГУ Держпродспоживслужби у Київській області від 17 липня 2018 року призначено у період з 18 липня 2018 року по 19 липня 2018 року позапланову перевірку ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» на предмет виконання вимог розпорядження від 16 липня 2018 року № 10-01.1-02/6187 та видано відповідне направлення (посвідчення) на проведення заходу (т. 1, а.с. 11, 12).
34. Відповідачем не допущено посадових осіб ГУ Держпродспоживслужби у Київській області до проведення перевірки, що підтверджується листом Переяслав-Хмельницького ВП ГУ НП в Київській області від 18 липня 2018 року № 717 та Актом від 19 липня 2018 року (т. 1, а.с. 13, 14).
35. Наказом ГУ Держпродспоживслужби в Київській області від 23 липня 2018 року № 1394-Д призначено проведення з виїздом на місце із застосуванням засобу відеофіксації із залученням фахівців ДУ «Київський ОЛЦ МОЗ України» проведення з 24 липня 2018 року по 25 липня 2018 року відповідних лабораторних досліджень обстеження ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» за адресою: Київська обл., Переяслав-Хмельницький р-н., с. Циблі, вул. Героїв Дніпра, 1 на предмет перевірки виконання вимог розпорядження ГУ Держпродспоживслужби в Київській області від 16 липня 2018 року № 10-01.1-02/6187 та припису Переяслав-Хмельницького районного управління від 17 липня 2018 року № 10-09/09 та видано відповідне направлення (т. 1, а.с. 90, 91).
36. За результатами перевірки складено Акт санітарно-епідеміологічного обстеження об'єкта від 25 липня 2018 року № 1394/а (т. 1, а.с. 92 - 95).
37. Згідно висновків Акту встановлено, що вимоги припису від 17.07.2018 року № 10-09/09 не усунуті у повному обсязі.
38. Крім іншого, з метою усунення порушень Переяслав-Хмельницьким районним управлінням Головного управління Держпродспоживслужби у Київській області повторно внесено припис від 26 липня 2018 року № 10-09-10 (т. 1, а.с. 96 - 99).
39. Також, Головним управлінням Держпродспоживслужби у Київській області прийнято розпорядження від 31 липня 2018 року № 10-01.1-02/6729, яким генерального директора ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» зобов'язано:
- припинити виробництво та/або обіг харчових продуктів на потужностях харчоблоку (їдальні) ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» (реєстраційний помер потужності r-UA-10-09-421) з 01 серпня 2018 року терміном до 10 робочих днів;
- застосувати коригувальні дії з метою усунення причин виявленої невідповідності;
- інформацію з матеріалами щодо вжитих заходів надати Головному управлінню Держпродспоживслужби в Київській області на електронну адресу: sanzak@dpssko.gov.ua та у паперовому вигляді;
- повідомлено, що у разі не усунення ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» порушень Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин» до 14 серпня 2018 року, матеріали будуть передані до суду щодо тимчасового припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
40. Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №4бО-ІХ, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу III «Перегляд судових рішень».
41. Разом з тим, пунктом 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
42. Оскільки касаційна скарга подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-1Х, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
43. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
44. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
45. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновків, що касаційна скарга задоволенню не підлягає, з огляду на що слід зазначити наступне.
46. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
47. Згідно абз. 1, 2 пп. 1 п. 4 Положення про Головне управління Держпродспоживслужби в Київській області, затвердженого наказом Держпродспоживслужби від 23.08.2017 № 761, Головне управління відповідно до покладених на нього завдань у галузі ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів забезпечує здійснення державного ветеринарно-санітарного нагляду (контролю) за безпечністю та окремими показниками якості харчових продуктів.
48. У силу приписів абз. 3 - 7 пп. 1 п. 4 Положення позивач відповідно до покладених на нього завдань у галузі ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів здійснює державний нагляд (контроль) за: харчовими продуктами, іншими об'єктами санітарних заходів, пов'язаними з продуктами тваринного походження, біологічними продуктами, субстанціями, штамами мікроорганізмів, а також потужностями, що використовуються для їх виробництва, переробки, зберігання та обігу; діяльністю суб'єктів господарювання, які здійснюють виробництво, перевезення, зберігання, реалізацію органічної продукції (сировини); проведенням ветеринарно-санітарної експертизи на потужностях, які використовуються для виробництва харчових продуктів, а також на агропродовольчих ринках; безпечністю харчових продуктів у процесі їх виробництва та/або обігу.
49. Закон України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин» (далі - Закон № 2042-VIII) визначає правові та організаційні засади державного контролю, що здійснюється з метою перевірки дотримання операторами ринку законодавства про харчові продукти, корми, здоров'я та благополуччя тварин, а також законодавства про побічні продукти тваринного походження під час ввезення (пересилання) таких побічних продуктів на митну територію України.
50. Положення частини 1 статті 2 Закону № 2042-VIII визначають, що законодавство про державний контроль складається з Конституції України, цього Закону, Митного кодексу України, законів України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», «Про ветеринарну медицину», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та інших виданих відповідно до них нормативно-правових актів.
51. Відповідно до п.п. 1, 2, 5, 9 частини 1 статті 11 Закону № 2042-VIII під час здійснення заходів державного контролю державні інспектори та державні ветеринарні інспектори мають право, у тому числі: безперешкодного доступу без попередження до потужностей під час їх роботи; здійснювати інспектування потужностей, випробувальних лабораторій, що розміщуються на потужностях і пов'язані з виробництвом та/або обігом харчових продуктів та/або кормів; перевіряти документи щодо дотримання операторами ринку законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин і отримувати їх копії; здійснювати позапланові інспектування потужностей з метою перевірки виконання операторами ринку приписів, розпоряджень та рішень, прийнятих за результатами здійснення попередніх заходів державного контролю.
52. Відповідно до частини 4 статті 18 Закону № 2042-VIII заходи державного контролю можуть здійснюватися позапланово у разі виявлення невідповідності або появи обґрунтованої підозри щодо невідповідності, а також в інших встановлених законом випадках.
53. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).
54. Згідно статтею 1 Закону №877-V заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
55. За правилами частини 1 статті 6 Закону №877-V підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, доручення Прем'єр-міністра України про перевірку суб'єктів господарювання у відповідній сфері у зв'язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
56. Як було вірно встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до листів Мінсоцполітики від 05 травня 2018 року № 8587/0/2-18/37 та Держспоживслужби від 15 червня 2018 року № 602-121-4/4100, доручення Прем'єр-міністра України від 06 червня 2018 року № 18688/1/1/18 центральним і місцевим органам виконавчої влади доручено вжити заходів для вирішення питань, пов'язаних з оздоровленням та відпочинком дітей, забезпечення відповідного контролю, проведення оздоровчої кампанії у 2018 році на належному рівні.
57. Крім того, наказом ГУ Держпродспоживслужби в Київській області від 12 липня 2018 року № 1300-Д призначено проведення позапланової перевірки ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» на предмет додержання гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами та дотримання вимог санітарного законодавства.
58. Відтак, проводячи позапланове обстеження відповідача щодо додержання останнім вимог законодавства у сфері харчових продуктів, позивач з'ясовував питання відповідно до підстав проведення позапланової перевірки, визначених в згаданих дорученні Прем'єр-міністра України та наказі ГУ Держпродспоживслужби в Київській області.
59. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про необґрунтованість доводів скаржника щодо неправомірності проведених позивачем перевірок.
60. Щодо доводів касатора про відсутність у ДУ «Київський обласний лабораторний центр МОЗ України» права проводити дослідження, належної акредитації та відповідних повноважень на проведення вказаних досліджень, Верховний Суд зазначає наступне.
61. Закон № 2042-VIII визначає правові та організаційні засади державного контролю, що здійснюється з метою перевірки дотримання операторами ринку законодавства про харчові продукти, корми, здоров'я та благополуччя тварин, а також законодавства про побічні продукти тваринного походження під час ввезення (пересилання) таких побічних продуктів на митну територію України.
62. З аналізу змісту вищезазначеного Закону, вбачається, що дослідження для цілей державного контролю мають проводитися акредитованими лабораторіями.
63. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 1 Закону № 2042-VIII акредитована лабораторія - це лабораторія будь-якої форми власності, що розташована в Україні або іншій країні, акредитована на відповідність вимогам стандарту ISO/IEC 17025 (ДСТУ ISO/IEC 17025) Національним органом України з акредитації, іноземним органом з акредитації, який є повним членом ILAC (Міжнародної організації із співробітництва в галузі акредитації лабораторій), або іншим іноземним органом з акредитації, діяльність якого відповідає вимогам стандарту ISO/IEC 17011 (ДСТУ ISO/IEC 17011).
64. Разом з тим, п. 1 ч. 2 Прикінцевих та перехідних положень протягом трьох років з дня опублікування Закону «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин», яке відбулося 04 квітня 2017 року в газеті «Голос України», лабораторні дослідження (випробування) для цілей державного контролю можуть проводитися державними лабораторіями, перелік яких затверджується та оприлюднюється компетентним органом на його офіційному веб-сайті.
65. Викладене свідчить, що законодавець надав на обмежений строк повноваження проводити лабораторні дослідження у сфері харчових продуктів, кормів, побічних продуктів тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин лабораторіям, які не мають відповідної акредитації, однак затверджені та включені компетентним органом до оприлюдненого на веб-сайті списку.
66. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, у ході розслідування Бориспільським міжрайонним відділом лабораторних досліджень ДУ «Київський обласний лабораторний центр МОЗ України» були відібрані проби для лабораторних досліджень.
67. Згідно Акту санітарно-епідеміологічного розслідування від 06 липня 2017 року Бориспільським міжрайонним відділом лабораторних досліджень ДУ «Київський обласний лабораторний центр МОЗ України» надіслано наступну інформацію щодо лабораторних досліджень ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» з 30 змивів на БКГП - пат. стафілокок та пат. флору на харчоблоку 10 позитивних (33%), з них у 8 виявлена БГКП, а саме: з дошки для різання хліба, з ваг (для ковбаси та сиру), з дошки для гастрономії, з друшляка, зі столу для салатів, з рук кухарів харчоблоку; у 2 виявлено пат. стафілокок - з черпака та каструлі для молока.
68. При цьому, суди попередніх інстанцій вказували що, як вбачається з наявної у вільному доступні на веб-сайті Національного агентства з акредитації України інформації, атестатом про акредитацію від 12 грудня 2016 року №2H1347 Державна установа «Київський обласний центр МОЗ України» акредитована на відповідність вимогам стандарту ISO/IEC 17025.
69. Враховуючи наведене, Верховний Суд погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що Державна установа «Київський обласний центр МОЗ України» відповідала встановленим приписам чинного законодавства та була уповноважена на проведення лабораторних досліджень відповідача.
70. Щодо доводів касатора про відсутность підстав та недоведення позивачем фактичної необхідності для звернення до суду з позовом про припинення діяльності товариства, відповідач зазначає, що виявлені порушення були усунені, а факт загрози життю та здоров'ю людини саме через виявлені порушення не доведений, Верховний Суд зазначає наступне.
71. Відповідно до частин 1-3 статті 67 Закону № 2042-VIII не пізніше наступного дня з дня виявлення порушення законодавства про харчові продукти та корми головний державний інспектор (головний державний ветеринарний інспектор) приймає рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів та/або кормів, якщо таке виробництво та/або обіг становлять загрозу для життя та/або здоров'я людини та/або тварини. Рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів та/або кормів повинно обмежувати відповідну господарську діяльність лише в частині, що є необхідною та достатньою для усунення загрози для життя та/або здоров'я людини та/або тварини, та має визначати, який конкретний вид діяльності та з використанням якої потужності (її частини) підлягає тимчасовому припиненню.
Рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів та/або кормів набирає чинності з моменту його вручення операторові ринку і оприлюднення на офіційному веб-сайті компетентного органу та діє протягом визначеного таким рішенням строку, але не більше 10 робочих днів.
Якщо для усунення оператором ринку порушення законодавства про харчові продукти та/або корми необхідно припинити виробництво та/або обіг харчових продуктів та/або кормів на час, що перевищує граничний строк, встановлений частиною другою цієї статті, головний державний інспектор (головний державний ветеринарний інспектор) звертається в порядку, встановленому КАС України, до суду з позовом про зобов'язання оператора ринку тимчасово припинити виробництво та/або обіг харчових продуктів та/або кормів. Позов про зобов'язання оператора ринку тимчасово припинити виробництво та/або обіг харчових продуктів та/або кормів має бути подано до суду не пізніше закінчення строку дії рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів та/або кормів.
72. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що рішення про тимчасове припинення обігу харчових продуктів приймається у випадку, якщо такий обіг становить загрозу для життя та/або здоров'я людини. Рішення про тимчасове припинення обігу харчових продуктів повинно обмежувати відповідну господарську діяльність лише в частині, що є необхідною та достатньою для усунення загрози для життя та/або здоров'я людини, та має визначати, який конкретний вид діяльності та з використанням якої потужності (її частини) підлягає тимчасовому припиненню.
73. Як вірно зазначав суд апеляційної інстанції, наведені законодавчі приписи встановлюють не лише критерії, яким повинно відповідати рішення уповноваженого органу про тимчасове припинення обігу харчових продуктів, а й рішення суду за наслідками розгляду позовної заяви органу державного контролю, поданої на виконання вимог частини 3 статті 67 Закону № 2042-VIII.
74. Разом з тим, як вже було встановлено судами попередніх інстанцій, висновками лабораторних досліджень 30 змивів на БКГП, взятих у ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич», встановлено - пат. стафілокок та пат. флору на харчоблоку 10 позитивних (33%), з них у 8 виявлена БГКП, а саме: з дошки для різання хліба, з ваг (для ковбаси та сиру), з дошки для гастрономії, з друшляка, зі столу для салатів, з рук кухарів харчоблоку; у 2 виявлено пат. стафілокок - з черпака та каструлі для молока.
75. Крім того, як вбачається зі змісту наявного в матеріалах справи Акту санітарно-епідеміологічного розслідування масового захворювання дітей від 03 липня 2018 року діти, що перебували на відпочинку у ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич», потрапили в ізолятор зі скаргами на нудоту, блювоту та загальну слабкість.
76. Викладене вказує на фактичне існування реальної загрози для життя та здоров'я дітей, які можуть знаходитися у ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич», а тому суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про необхідність повного зупинення виробництва та відпочинку (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг з оздоровлення та відпочинку до усунення встановлених приписами та розпорядженнями ГУ Держпродспоживслужби порушень.
77. Окрім того, твердження касатора про ініціювання позивачем питання щодо зупинення діяльності суб'єкта господарювання без рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обіг харчових продуктів є помилковим, оскільки спростовується наявним в матеріалах справи розпорядженням позивача від 16 липня 2018 року №10-01.1-02/6187, яким відповідача було зобов'язано припинити виробництво та/або обіг харчових продуктів на потужностях харчоблоку.
78. Щодо доводів касатора про відсутність у Держпродспоживслужби повноважень на звернення до суду про зупинення діяльності відповідача, Верховний Суд зазначає наступне.
79. Відповідно до статті 2 Закону № 2042-VIII центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та у сфері ветеринарної медицини, його територіальні органи зобов'язані забезпечити дотримання з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин", виключно вимог частин першої, четвертої, шостої - сьомої, абзацу другого частини десятої, частин дванадцятої - чотирнадцятої статті 4, частин першої (крім вимоги щодо отримання погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного контролю, або відповідного державного колегіального органу на проведення позапланового заходу) та третьої статті 6, частин першої - четвертої, шостої, восьмої - десятої статті 7, частин першої та другої статті 12, статей 13-18, 20, 21 цього Закону.
80. З наведеного, суд апеляційної інстанції вірно зазначив, що вжите законодавцем поняття «виключно», у контексті зазначеного вище положення, означає, що суб'єкт владних повноважень забезпечує дотримання лише перерахованих в гіпотезі даної статті норм. Посилання відповідача на відсутність у позивача передбачених частиною 7 статті 7 Закону № 2042-VIII повноважень на звернення до адміністративного суду з позовом про зупинення діяльності суб'єкта господарювання є передчасним.
81. Підсумовуючи, Верховний Суд зазначає, що доводи касаційної скарги стосуються виключно процесуальних деталів здійснення позивачем перевірки відповідача, натомість в жодному разі не спростовують наявність зафіксованих порушень, що несли реальну загрозу для життя та здоров'я дітей, які могли знаходитися у ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич».
82. Крім того, в матеріалах справи будь яких доказів, які б підтверджували усунення встановлених позивачем порушень немає.
83. На підставі встановлених вище обставин, суди попередніх інстанцій не допустили порушення норм матеріального та процесуального права та дійшли правильних висновків про обґрунтованість позовних вимог, оскільки відповідачем порушено вимоги чинного законодавства про харчові продукти, а при проведенні перевірки посадові особи позивача діяли в межах своїх повноважень.
84. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків оскаржуваних судових рішень та цієї постанови, змість цих доводів фактично зводиться до дублювання та суб'єктивної переоцінки раніше заявлених доводів у відзиві на позовну заяву та апеляційній скарзі, яким судами попередніх інстанцій надана належна правова оцінка.
85. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративною судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
86. Згідно частини 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
87. Враховуючи наведене, оцінивши за матеріалами справи та встановленими обставинами доводи касаційної скарги та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
88. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись ст. 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу "Славутич" залишити без задоволення.
2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року у справі № 810/3710/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко