25 травня 2022 року
м. Київ
справа № 640/9998/21
адміністративне провадження № К/990/12123/22
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Калашнікової О.В.,
перевірив касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2021 року
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2022 року
у справі №640/9998/21
за адміністративним позовом ОСОБА_1
до Київської міської прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -
До Верховного Суду як суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2022 року у справі №640/9998/21, предметом розгляду якої є:
- визнання протиправним та скасування рішення Другої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №67 про неуспішне проходження прокурором Київської місцевої прокуратури №2 міста Києва ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
- визнання протиправним та скасування наказ Керівника Київської міської прокуратури від 22 лютого 2021 року №269к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Київської місцевої прокуратури №2 міста Києва та органів прокуратури з 12 березня 2021 року;
- поновлення ОСОБА_1 в органах прокуратури з 12 березня 2021 року;
- поновлення ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді прокурора Київської місцевої прокуратури №2 міста Києва з 12 березня 2021 року або рівнозначній (рівноцінній) посаді, яку він займав станом на 12 березня 2021 року;
- стягнення з Київської міської прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 12 березня 2021 року і до моменту фактичного поновлення на роботі.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2021 року. залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2022 року, в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.
У поданій касаційній скарзі скаржник з посиланням на неправильне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
Під час перевірки зазначеної касаційної скарги на предмет дотримання вимог статті 330 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що доводи касаційної скарги викладені у спосіб, який унеможливлює встановити по якій саме підставі оскаржується судові рішення в касаційному порядку.
Відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до пункту 4 частини другої статті 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається постанова Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права у подібних правовідносинах, що не був врахований в оскаржуваному судовому рішенні.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах) скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та (або) апеляційної інстанцій було застосовано неправильно, а також обґрунтувати у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права та як, на думку скаржника, відповідна норма повинна застосовуватися.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 4 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається в чому полягає порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення (рішень). Зокрема, якщо скаржник вважає, що судами порушено норми процесуального права щодо недослідження зібраних у справі доказів, неповного встановлення обставин справи, або встановлення обставин, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів, у касаційній скарзі має бути конкретно зазначено або обставини, які встановлені на підставі недопустимих доказів та чому, на думку скаржника, останні є недопустимими, або зібрані у справі докази, які судом не досліджені, що могло б давати підстави для висновку про порушення цим судом норм процесуального права.
У разі подання касаційної скарги на судове рішення, зазначене у частинах другій і третій статті 328 цього Кодексу, в касаційній скарзі зазначається обґрунтування того, в чому полягає неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення (рішень).
Отже, системний аналіз наведених положень КАС України дає підстави для висновку, що при касаційному оскарженні судових рішень, зазначених у частині першій статті 328 КАС України, у касаційній скарзі обґрунтування неправильного застосування судом (судами) норм матеріального права чи порушення норм процесуального права має обов'язково наводитись у взаємозв'язку із посиланням на відповідний пункт частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу для касаційного оскарження судового рішення.
При цьому, варто зауважити, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України недостатньо самого лише зазначення постанови Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права, обов'язковою умовою є те, що правовідносини у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду і у якій подається касаційна скарга) мають бути подібними.
Підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник визначає пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України, зазначаючи, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 24 червня 2021 року у справі №280/5009/20 в частині оспорювання кількості балів на етапі атестації, а також, на думку позивача, судами в оскаржуваних судових рішеннях застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 24 травня 2021 року у справі №815/1554/17 в частині відсутності правової визначеності в оскаржуваному наказі.
Верховний Суд наголошує на тому, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник повинен чітко вказати норму права, яку на його думку, застосовано судами попередніх інстанцій всупереч висновкам Верховного Суду.
Підстави касаційного оскарження викладаються в касаційній скарзі з вказівкою на конкретні висновки судів, рішення яких оскаржуються, із одночасним зазначенням положень (пункту, частини, статті) закону або іншого нормативно-правового акта, який застосований цими судами при прийнятті відповідного висновку. Це дозволяє суду касаційної інстанції на виконання вимог статті 341 КАС України перевірити правильність застосування норм матеріального і процесуального права у конкретній справі.
Всупереч вищенаведеному, скаржником не зазначено конкретну норму права, яку на його думку, застосовано судом апеляційної інстанції всупереч висновків Верховного Суду щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах.
При цьому недостатньо самого лише зазначення постанови Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права, обов'язковою умовою є те, що правовідносини у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду і у якій подається касаційна скарга) мають бути подібними.
Подібність правовідносин означає, зокрема, подібність суб'єктного складу учасників відносин, об'єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи. При цьому, обставини, які формують зміст таких правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, самі по собі не формують подібності правовідносин, важливими факторами є також доводи і аргументи сторін, які складають межі судового розгляду справи.
Посилання на практику Верховного Суду (без аналізу та врахування обставин справи, за яких судом касаційної інстанції було зроблено відповідні висновки, без доведення подібності правовідносин у справах) щодо оцінки того чи іншого аргументу, які зроблені на підставі встановлених фактичних обставин конкретної справи і наявних в матеріалах справи доказів, не є свідченням застосування судами попередніх інстанцій у цій справі норм матеріального права без урахування висновків Верховного Суду щодо їх застосування.
При цьому, у скарзі лише зроблено вказівку на постанову Верховного Суду без будь-якого обґрунтування подібності правовідносин із загальним посиланням на ухвалення судами рішень з порушенням норм матеріального та процесуального права, що не є належним правовим обґрунтуванням підстав касаційного оскарження судових рішень, передбачених частиною четвертою статті 328 КАС України.
У касаційній скарзі позивачем зазначено, що предметом спору у даній справі є незаконність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем та наказу про звільнення позивача з посади на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», на виконання вимог підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, при цьому, як вказує скаржник, відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування зазначених норм у подібних правовідносинах.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, у зв'язку з прийняттям Верховною радою України 19 вересня 2019 року Закону України №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (набув чинності 25 вересня 2019 року), яким передбачено створення у системі органів прокуратури Офісу Генерального прокурора, - позивачем було подано заяву встановленого зразка про переведення на посаду прокурора окружної прокуратури та у зв'язку з цим, пройти відповідну атестацію.
Відповідно до Наказу від 03 жовтня 2019 року №221 "Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації" (зі змінами, внесеними наказами Генерального прокурора від 17 грудня 2019 року № 336, від 04 лютого 2020 року № 65, від 19 лютого 2020 № 102) Генеральним прокурором Р. Рябошапкою затверджено порядок проходження прокурорами атестації.
Наказом Генерального прокурора від 10 вересня 2020 року №423 (зі змінами, внесеними наказом Генерального прокурора від 24 листопада 2020 року №557) створено Другу кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) та визначено її персональний склад, до якого увійшли: ОСОБА_2 (голова комісії), ОСОБА_3 (секретар комісії), ОСОБА_4 , а також делеговані міжнародними і неурядовими організаціями, проектами міжнародної технічної допомоги, дипломатичними місіями - ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 .
З оскаржуваних рішень вбачається, що відповідно до відомостей про результати іспиту у формі анонімного тестування під час першого етапу атестації позивач набрала 65 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту.
Так, Другою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято рішення №67 про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням ком'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, згідно з яким ОСОБА_1 не допущено до проходження іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички шляхом припинення участі в атестації.
На підставі вказаного рішення, керуючись статтею 11 Закону України "Про прокуратуру", підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" 22 лютого 2021 року керівником Київської міської прокуратури О. Кіпер прийнято наказ 269к, яким ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Київської місцевої прокуратури №2 міста Києва та органів прокуратури, у зв'язку з неуспішним проходженням атестації, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 12 березня 2021 року.
Водночас, у постанові Верховного Суду від 21 вересня 2021 року у справі № 200/5038/20-а викладено правовий висновок щодо питання правомірності звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII (ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури), у зв'язку з неуспішним проходженням прокурором атестації.
Так, посилаючись на рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-рп(II)/2020, де, з-поміж іншого, зазначено, що до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): "закон спеціальний має перевагу над загальним", Верховний Суд виснував, що до спірних правовідносин застосованим є пункт 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ, оскільки він передбачає процедуру атестації прокурорів і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі, а отже, має перевагу над загальним Законом №1697-VII.
Верховний Суд указав, що у пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ вказівку на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, як на підставу для звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону № 113-ІХ, що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року № 221 (надалі - Порядок № 221) відповідно до Закону № 113-ІХ).
Виходячи із системного аналізу положень абзацу першого пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-IX, Верховний Суд вказав, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації; і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.
Крім того, Верховний Суд у згаданій постанові виснував, що законодавець, увівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, окреслив, які саме дії мають учинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю.
Аналогічну правову позицію Верховним Судом викладено також у постанові від 21 вересня 2021 року у справі № 160/6204/20 та від 29 вересня 2021 року у справах №440/2682/20, №640/24727/19.
Також, у справі №440/2682/20 Верховний Суд зазначив, що синтаксичний розбір абзацу першого цього пункту вказує на таке: "<…> прокурори <…> звільняються <…> Генеральним прокурором <…> на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII за умови настання однієї з таких підстав <…>. Такий розбір і аналіз цієї норми дає змогу зробити висновок про те, що: по-перше, підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації; по-друге, закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Закон визначає, що звільнення відбувається не з підстав, установлених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, а на підставі цього пункту, що є нормативною підставою. Отже, фактологічною підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1 - 4 пункту 19 розділу ІІ Закону № 113-IX, а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII. В цій же постанові Верховний Суд зазначив, що загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді передбачені статтею 51 Закону №1697-VII. Безпосередні умови звільнення прокурора з посади передбачені статтями 52 - 60 цього Закону, норми яких корелюються з нормами щодо загальних умов звільнення, встановлених частиною першою статті 51 цього Закону. Зокрема, щодо приписів пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, то їм корелюють положення статті 60 цього Закону, якими конкретизовано підстави звільнення прокурора з посади в разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Разом з тим, Суд вказує, що у справі №160/6204/20 Верховний Суд зазначив, що оскаржуване рішення кадрової комісії є мотивованим, містить посилання на нормативно-правові акти та обґрунтування щодо набрання позивачем балів за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички. На підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту, відповідачем правомірно прийнято оскаржуваний наказ про звільнення позивача з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
Враховуючи викладене, Суд вважає недоведеним наявність підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Позивач зазначаючи, що судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частиною 2 статті 353 КАС України, тобто порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Частиною другою статті 353 КАС України встановлено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо зокрема:
1)суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Аналіз вищенаведених норм дозволяє дійти висновку про те, що обґрунтування необхідності касаційного оскарження у зв'язку із недослідженням судами попередніх інстанцій зібраних у справі доказів, можливе за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі інших підстав для касаційного оскарження, передбачених частиною четвертою статті 328 КАС України. Тобто, указане порушення процесуального права не може бути самостійною підставою для касаційного оскарження.
У відсутності обґрунтованих підстав визначених пунктом 1-3 частини 2 статті 328 КАС України суд позбавлений можливості прийняти доводи скаржника щодо наявності підстави передбаченої пунктом 4 частини 4 статті 328 КАС України, в частині не дослідження доказів.
Верховний Суд звертає увагу на те, що відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права.
Інші доводи та аргументи заявника зводяться до тлумачення норм матеріального права, переоцінки доказів та неповного з'ясування обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій, що виключає можливість його перегляду з цих підстав судом касаційної інстанції, повноваження якого визначені статтею 341 КАС України.
Враховуючи викладене, Суд вважає недоведеним наявність підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Пунктом 4 частини п'ятої статті 332 КАС України встановлено, що касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем, зокрема якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
Враховуючи приписи пункту 4 частини п'ятої статті 332 КАС України та не викладення з належним обґрунтуванням відповідачем у касаційній скарзі підстав для касаційного оскарження судових рішень у цій справі, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, з огляду на наявність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, тому касаційну скаргу необхідно повернути особі, яка її подала.
Керуючись статтею 248, пунктом 4 частини п'ятої статті 332 КАС України, Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2022 року у справі №640/9998/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Київської міської прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії - повернути особі, яка її подала.
Роз'яснити, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до суду касаційної інстанції в порядку, встановленому законом.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
СуддяО.В. Калашнікова