25 травня 2022 року
м. Київ
справа № 560/1651/19
провадження № К/9901/30113/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Коваленко Н.В., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою виконавчого комітету Хмельницької міської ради
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 червня 2019 року (суддя Польовий О.Л.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року (головуючий суддя Сторчак В.Ю., судді Граб Л.С., Іваненко Т.В.)
у справі №560/1651/19
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до виконавчого комітету Хмельницької міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до виконавчого комітету Хмельницької міської ради, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 23 травня 2019 року № 428 про демонтаж тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності.
2. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року, позов задоволено.
3. Не погодившись з вказаними судовими рішеннями, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нове судове рішення, яким у позові відмовити.
4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що згідно зі свідоцтвом про державну реєстрацію ОСОБА_1 зареєстрований фізичною особою-підприємцем.
6. Відповідно до договору про пайову участь в утриманні об'єкта благоустрою від 01 квітня 2017 року №25, укладеного між комунальним підприємством "Парки і сквери м.Хмельницького" (виконавець) та ФОП ОСОБА_1 (замовник), замовник зобов'язується оплати пайову участь в утриманні об'єкта благоустрою: парк культури і відпочинку імені Чекмана по вул. Паркова 1 на території якого розташована лавка-причіп площею 6,00 кв.м. (основна) та 2 кв.м. (додаткова) власником якого є замовник, а виконавець зобов'язується забезпечити належне утримання прилеглої до зазначеної споруди території. Цей договір вважається укладеним і набирає чинності з моменту його підписання сторонами та його скріплення печатками сторін та закінчується 31 жовтня 2017 року. Якщо інше не передбачено цим договором або чинним в Україні законодавством, цей договір може бути розірваний тільки за домовленістю сторін, про що сторони зобов'язані попередити одна одну в письмовій формі за 14 днів до припинення даного договору.
7. Також між ФОП ОСОБА_1 та комунальним підприємством "Парки і сквери міста Хмельницького" були укладені договори про пайову участь в утриманні об'єкта благоустрою від 01 квітня 2016 року №25, від 28 квітня 2015 року №33, від 01 листопада 2014 року №1, від 01 квітня 2014 року №15.
8. Паспорт прив'язки тимчасової пересувної споруди для провадження підприємницької діяльності виданий 27 квітня 2012 року, дійсний до 01 листопада 2012 року. Надалі зазначений паспорт продовжувався до 01 листопада 2013 року (виданий 01 березня 2013 року), до 01 листопада 2014 року (виданий 31 березня 2014 року), до 01 листопада 2015 року (виданий 27 квітня 2015 року), до 01 листопада 2016 року (виданий 21 квітня 2016 року), до 01 листопада 2017 року (виданий 29 березня 2017 року).
9. 17 квітня 2018 року було проведено демонтаж лавки-автопричепа 6 кв.м. та передано її на зберігання на території ХКП "Хмельницькбудзамовник".
10. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 червня 2018 року у справі №822/548/18 визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради в частині демонтажу лавки-автопричепа 6 кв.м., що належить ОСОБА_1 на праві власності.
11. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2019 року, у справі №2240/3168/18 позов ФОП ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Хмельницької міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - задоволено: визнано протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Хмельницької міської ради щодо повернення лавки - автопричепа 6 кв.м. та майна, що в ній перебувало на момент демонтажу, що належать ФОП ОСОБА_1 на праві власності, на місце її розташування, а саме: парк культури і відпочинку ім. Чекмана по вул. Паркова ; зобов'язано Виконавчий комітет Хмельницької міської ради здійснити повернення лавки - автопричепа 6 кв.м. та майна, що в ній перебувало на момент демонтажу, що належать ФОП ОСОБА_1 на праві власності, на місце її розташування, а саме: парк культури і відпочинку
ім. Чекмана по вул. Паркова. 12 . 04 квітня 2019 року Виконавчим комітетом Хмельницької міської ради виконано рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року у справі №2240/3168/18, яким зобов'язано Виконавчий комітет Хмельницької міської ради здійснити повернення лавки - автопричепа 6 кв.м. та майна, що в ній перебувало на момент демонтажу, що належать ФОП ОСОБА_1 на праві власності, на місце її розташування, а саме: парк культури і відпочинку
ім. Чекмана по вул. Паркова. 13 . 04 квітня 2019 року складено протокол про адміністративне правопорушення №000161, відповідно до якого виявлено самовільне встановлення тимчасової споруди (лавка-автопричіп), який розміщений на території парку і відпочинку ім. М.Чекмана, що є порушенням пункту 4.5.4 Правил благоустрою території м. Хмельницького.
14. Згідно з актом від 04 квітня 2019 року за результатами обстеження лавки-автопричепа ФОП ОСОБА_1 встановлено, що термін дії паспорту прив'язки тимчасової споруди закінчився, а договір з балансоутримувачем території відсутній.
15. Позивач звернувся до КП "Парки і сквери міста Хмельницького" з заявою, в якій просив продовжити строк дії паспорта прив'язки. Листом від 18 квітня 2019 року №100 ФОП ОСОБА_1 відмовлено у погодженні продовження паспорту прив'язки, оскільки 11 квітня 2019 року Виконавчим комітетом Хмельницької міської ради прийнято рішення №341 "Про затвердження комплексних схем розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території парків та скверів м. Хмельницького", яким затверджено комплексну схему розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території парку культури і відпочинку ім. М.К. Чекмана.
16. В листі управління торгівлі Хмельницької міської ради від 22 квітня 2019 року №194, адресованого міському голові, висловлено прохання розглянути проект рішення "Про демонтаж тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності".
17. Відповідно до рішення Виконавчого комітету Хмельницької міської ради "Про демонтаж тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" від 23 травня 2019 року №428, вирішено демонтувати тимчасову споруду - лавку-автопричіп для здійснення підприємницької діяльності, яка належать позивачу на праві власності та розміщена на території парку культури і відпочинку ім. М.Чекмана.
18. 24 травня 2019 року проведено демонтаж вказаної тимчасової споруди.
19. ФОП ОСОБА_1 не погодився з рішенням про демонтаж тимчасової споруди, у зв'язку з чим звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що відповідачем порушено принцип належного урядування, внаслідок допущення помилок, що вплинули на майнові права позивача. Відповідачем не доведено правомірність винесення рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 23 травня 2019 року №428 про проведення демонтажу лавки-автопричепа площею 6 кв.м, що належать ОСОБА_1 на праві власності.
21. Суди врахували, що відповідач, всупереч пункту 3.2 Порядку демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та тимчасових конструкцій, затвердженого рішенням Хмельницької міської ради від 21 вересня 2016 року №55 (далі - Порядок), маючи відомості щодо власника тимчасової пересувної споруди для провадження підприємницької діяльності - лавки-автопричепа площею 6,0 м.кв. в парку ім. Чекмана, не вручив йому вимогу, а опублікував на сайті Хмельницької міської ради відомості щодо демонтажу зазначеного об'єкта. Також в оскаржуваному рішенні Виконавчого комітету Хмельницької міської ради не зазначено підстав визначених пунктом 2.3 Порядку для демонтажу належної позивачу лавки-автопричепу.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
22. Касаційна скарга мотивована порушенням судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права.
23. Скаржник у касаційній скарзі стверджує, що суди не надали належної оцінки тому, що в пункт 2.3 Порядку вносилися зміни, а також того, що ОСОБА_1 відмовився від підпису в протоколі про адміністративне правопорушення.
24. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій і, зокрема, зазначає про те, що відповідач повинен був вручити вимогу про добровільне виконання рішення про демонтаж тимчасової споруди. Застосовувати пункт 3.3 Порядку у відповідача не було правових підстав, оскільки саме 04 квітня 2019 року виконавчий комітет встановив лавку-автопричеп на виконання судового рішення у справі №2240/3168/18.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
26. Згідно з підпунктом 7 пункту "а" частини 1 статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.
27. Статтею 1 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" визначено, що благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
28. Згідно з пунктами 1, 2 частини 1 статті 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить: затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.
29. Приписами частини 1 статті 13 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" передбачено, що до об'єктів благоустрою населених пунктів належать території загального користування, зокрема, парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам'ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші).
30. На об'єктах благоустрою забороняється самовільно встановлювати об'єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски тощо (пункт 5 частини 1 статті 16 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»).
31. Згідно із частиною 4 статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
32. На виконання статті 28 вказаного Закону Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 21 жовтня 2011 року № 244 затвердило Порядок № 244, який визначає механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.
33. Відповідно до визначення, наведеного в пункті 1.3 Порядку №244 тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі-ТС) - це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
34. Підставою для розміщення ТС є паспорт прив'язки ТС (пункт 2.1 Порядку № 244).
35. Згідно із пунктом 1.4 цього ж Порядку паспорт прив'язки ТС - це комплект документів, у яких визначено місце встановлення ТС на топографо-геодезичній основі М 1:500, схему благоустрою прилеглої території.
36. Відповідно до пункту 2.30 Порядку №244 у разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив'язки, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу.
37. Встановлення малої архітектурної форми - торгових рядів у вигляді тимчасових приміщень (споруд) для провадження підприємницької діяльності здійснюється лише за наявності і на підставі паспорта прив'язки, виданого конкретній особі (замовнику), який має намір встановити таку споруду із включенням до паспорту прив'язки його реквізитів (найменування, П. І. Б., адреса, контактна інформація).
38. Встановлення ж вищевказаних тимчасових споруд іншими особами, не вказаними у паспорті прив'язки, або без такого документа забороняється законом і вважається самовільним розміщенням цих споруд, порушує благоустрій населених пунктів, організація і контроль за станом якого здійснюється органами місцевого самоврядування згідно з наявними у них повноваженнями у цій сфері, зокрема, відповідними радами і їх виконавчими органами.
39. З метою впорядкування на території міста розміщення тимчасових споруд та забезпечення відповідності їх розміщення комплексній схемі розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, іншим прийнятим рішенням Хмельницької міської ради та її виконавчого комітету, розроблений Порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та тимчасових конструкцій, затвердженого рішенням Хмельницької міської ради від 21 вересня 2016 року №55 (за текстом - Порядок).
40. Згідно з пунктами 2.1 - 2.2 Порядку всі розміщені на території міста Хмельницького ТС та ТК повинні відповідати комплексній схемі розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, іншим прийнятим рішенням Хмельницької міськради та її виконавчого комітету, виданим паспортам прив'язки ТС та укладеним на підставі них договорам.
ТС та ТК, які не включені до комплексної схеми розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, або місця для їх розміщення не визначені іншими рішеннями міської ради чи її виконавчого комітету, та по яких відсутні укладені договори щодо їх розміщення, вважаються встановленими самовільно та підлягають демонтажу.
41. Пунктом 2.3 Порядку у редакції від 21 вересня 2016 року визначено, що демонтажу на підставі рішення виконавчого комітету підлягають наступні ТС та ТК:
- які встановлені самовільно;
- термін дії паспортів прив'язки щодо яких закінчився та відповідно не подані документи на їх поновлення;
- щодо яких закінчився термін дії укладених договорів щодо розміщення ТС/ТК та не подані документи на їх поновлення;
- які розміщені з відхиленням від паспорта прив'язки;
- паспорти прив'язки яких анульовано управлінням архітектури та містобудування.
42. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що строк паспорта прив'язки тимчасової пересувної споруди для провадження підприємницької діяльності закінчився 01 листопада 2017 року. Позивач звертався щодо продовження строку дії паспорту прив'язки.
43. Суд першої інстанції зазначив про те, що відповідачем не враховано, що закінчення терміну дії зазначених документів є лише однією складовою підстави. Другою невід'ємною частиною єдиної підстави є неподання документів на поновлення паспорту прив'язки та договору. Позивач звертався щодо продовження строку дії паспорту прив'язки. Тому зазначена відповідачем підстава не була цілісною та, відповідно, не повинна була застосовуватися в розрізі її окремого елемента. Зазначеними зверненнями також спростовується судження відповідача щодо відсутності в ФОП ОСОБА_1 бажання продовжувати підприємницьку діяльність з використанням лавки-автопричепу в парку ім. Чекмана.
44. Відповідач в апеляційній та касаційних скаргах посилається на те, що судом першої інстанції не взято до уваги внесені зміни до пункту 2.3 Порядку.
45. До відзиву на позовну заяву відповідач додав копію рішення двадцять другої сесії Хмельницької міської ради від 04 липня 2018 року №29 «Про внесення змін до рішень міської ради від 21.09.2016 №55, від 22.03.2017 №30, від 20.09.2017 №28».
46. У вказаному рішенні, передбачено виключення, зокрема з абзаців 3, 4 пункту 2.3 Порядку слів "та відповідно не подані документи на їх поновлення".
47. Отже, знайшли підтвердження доводи касаційної скарги про неврахування судами змін до пункту 2.3. Порядку. Разом з тим, вказане порушення не призвело до неприйняття неправильного висновку про задоволення позову і не є достатньою підставою для скасування судових рішень.
48. Верховний Суд вважає за необхідне наголосити на такому.
49. Відповідно до пункту 3.2 Порядку, у випадку виявлення встановлення тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності та тимчасової конструкції (далі ТС/ТК), які підпадають під демонтаж відповідно до пункту 2.3, складається протокол про адміністративне правопорушення та власнику ТС/ТК вручається вимога щодо добровільного демонтажу ТС/ТК в термін до 3-х днів. Якщо після повторної перевірки порушення не усунені, управління екології та контролю за благоустроєм міста готує листа на управління торгівлі щодо підготовки проекту рішення виконавчого комітету про демонтаж ТС/ТК.
50. За приписами пункту 3.3 Порядку у разі, якщо власника ТС/ТК неможливо встановити, працівниками управління екології та контролю за благоустроєм міста за участю представників управління торгівлі та управління архітектури та містобудування складається відповідний акт у двох примірниках. Один примірник акту та вимога про добровільний демонтаж із зазначенням наслідків її невиконання наклеюється на ТС/ТК та здійснюється фотофіксація ТС/ТК. Другий примірник акта з фотофіксацією зберігається в управлінні екології та контролю за благоустроєм міста. Вимога щодо знесення такої ТС з її фотофіксацією та зазначенням її місця розташування із зазначенням наслідків невиконання такої вимоги оприлюднюються шляхом опублікування на сайті Хмельницької міської ради.
51. Після закінчення 10-тиденного терміну після оприлюднення вищевказаного оголошення, якщо власника не виявлено, або якщо власник відмовився самостійно звільнити об'єкт благоустрою, управління торгівлі готує проект рішення виконавчого комітету про демонтаж ТС/ТК (пункт 3.4 Порядку).
52. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку про те, що демонтажу підлягають лише самочинно зведені тимчасові споруди у тому випадку, якщо власник такої споруди самостійно не демонтував споруду у встановлений у вимозі строк або якщо власник невідомий. При цьому, самочинно зведеною тимчасова споруда вважається у тому разі, якщо відсутні дозвільні документи, визначені законом.
53. При цьому, слід враховувати, що демонтаж самовільно розміщених тимчасових споруд є крайнім заходом, якому має передувати вжиття уповноваженим суб'єктом інших заходів реагування, націлених на достеменне встановлення порушення в галузі благоустрою населених пунктів, його припинення та ліквідацію наслідків, якщо такі є.
54. Аналогічна правова позиція висловлена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року у справі № № 686/15823/16-а.
55. У цій справі судами встановлено та матеріалами справи підтверджено те, що 04 квітня 2019 року виконавчий комітет встановив лавку-автопричеп на виконання судового рішення у справі №2240/3168/18 і в цей же день складено протокол про адміністративне правопорушення №000161, відповідно до якого виявлено самовільне встановлення тимчасової споруди (лавка-автопричіп), який розміщений на території парку і відпочинку ім. М.Чекмана, що є порушенням пункту 4.5.4 Правил благоустрою території м.Хмельницького.
56. Суд першої інстанції зазначив, що всупереч пункту 3.2 Порядку виконавчий комітет, маючи відомості щодо власника тимчасової пересувної споруди для провадження підприємницької діяльності - лавки-автопричепа площею 6,0 м.кв. в парку ім. Чекмана, не вручив ФОП ОСОБА_1 вимогу, а опублікував на сайті Хмельницької міської ради відомості щодо демонтажу зазначеного об'єкта.
57. Матеріали справи не містять приписів виданих відносно ОСОБА_1 з вимогою демонтувати спірну тимчасову споруду самостійно та відповідно, позивачу не надавався строк для вчинення таких дій.
58. Вказане спричинило порушення процедури демонтажу, позбавило позивача на добровільне виконання рішення про демонтаж.
59. Суд апеляційної інстанції встановив, що 14 травня 2019 року адміністративною комісією при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради винесена постанова про закриття провадження по протоколу про адміністративне правопорушення від 04 квітня 2019 року №000161 на підставі частини 1 статті 247 КУпАП, у зв'язку з відсутністю складу та події адміністративного правопорушення.
60. Вищенаведене у сукупності, дає підстави вважати, що виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 23 травня 2019 року № 428 про демонтаж тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності було прийнято з порушенням норм чинного законодавства.
61. З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про протиправність дій відповідачів щодо демонтажу спірної тимчасової споруди, оскільки позивачу не надавався строк для добровільного її демонтажу.
62. Також слід погодитися з висновками суду першої інстанції про порушення відповідачем принципу належного урядування, що призвело до протиправних дій виконавчого комітету Хмельницької міської ради, встановлених судовими рішеннями у справах №822/548/18, №2240/3168/18 і №560/1651/19.
63. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
64. З огляду на викладене, касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційну скаргу виконавчого комітету Хмельницької міської ради залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 червня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року у справі №560/1651/19 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя Н.В. Коваленко
Суддя О.П. Стародуб