справа№380/19998/21
19 травня 2022 року
м. Львів
Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Грень Н.М., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до голови Рава-Руської міської ради Івануси Івана Івановича про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,-
до Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до голови Рава-Руської міської ради Івануси Івана Івановича, в якій позивач просить:
- визнати протиправною бездіяльність голови Рава-Руської міської ради Івануса Івана Івановича щодо незабезпечення повторного розгляду рішення ХІ-ої сесії Рава- Руської міської ради Львівського району Львівської області VIII-го демократичного скликання №5 від 03.08.2020 р. Про звіт заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів з урахуванням зауважень (вето) міського голови;
- зобов'язати голову Рава-Руської міської ради Івануса Івана Івановича організувати та забезпечити повторний розгляд рішення ХІ-ої сесії Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області VIII-го демократичного скликання №5 від 03.08.2020 р. Про звіт заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів з урахуванням зауважень (вето) міського голови.
Позовні вимоги обґрунтовує тим, що відповідач вчинив протиправну бездіяльність, не організувавши повторного розгляду звіту заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів після зупинення рішення ХІ-ої сесії Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області УІІІ-го демократичного скликання від 03.08.2021 №5 «Про звіт заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів» з внесенням відповідних зауважень. Адже і нормами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», і положеннями Регламенту Рава-Руської міської ради УІІІ-го демократичного скликання (зі змінами) передбачено, що рада зобов'язана у двотижневий термін повторно розглянути зупинене рішення. Відповідач як особа, відповідальна за організацію роботи ради, скликання, внесення пропозицій та формування порядку денного сесії ради, головування на її пленарних засіданнях, є відповідальним за належну організацію роботи ради щодо повторного розгляду нею рішення №5 від 03.08.2021 «Про звіт заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів». Вважає, що своєю бездіяльністю відповідач порушив права, свободи та законні інтереси позивача як члена цієї громади, позаяк створив таку правову ситуацію, при якій закони діють вибірково, а наділені повноваженнями особи можуть ухилятися від виконання законодавчих приписів.
Ухвалою судді від 28.12.2021 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін, за наявними у справі матеріалами.
Відповідач не скористався правом подання відзиву на позовну заяву у встановлений судом строк.
Суд, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги та відзив, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для вирішення спору, встановив наступне.
03.08.2021 на ІV-му пленарному засіданні ХІ-ої сесії Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області УІІІ-го демократичного скликання ухвалено рішення №5 «Про звіт заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів».
Розпорядженням від 06.08.2021 міський голова м. Рава-Руська зупинив рішення ХІ-ої сесії Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області УІІІ-го демократичного скликання ухвалено рішення №5 від 03.08.2021 «Про звіт заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів». Відповідно до п.4 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Рава-Руська міська рада Львівського району Львівської області зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути питання «Про звіт заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів».
Оскільки протягом визначеного законодавством строку Рава-Руська міська рада повторно не розглянула вказане вище питання, позивач оскаржив до суду бездіяльність міського голови щодо організації повторного розгляду рішення.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам та аргументам учасників справи, суд керується наступним.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Частиною 2 зазначеної статті встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно з положеннями статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Відповідно до п.п. 11 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує.
Згідно зі ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.
Статтею 3 Закону № 280/97-ВР передбачено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
При цьому, статтею 6 Закону № 280/97-ВР встановлено, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Суд зазначає, що з вказаних приписів законодавства слідує, що територіальна громада наділяє повноваженнями та правом представницький орган місцевого самоврядування представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
В свою чергу, слід зазначити, що згідно п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частин першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Водночас, за змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004, поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". У цьому ж Рішенні зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Правова позиція щодо тлумачення поняття «законний інтерес» викладена у постанові Верховного Суду від 20.02.2019 року у справі №522/3665/17.
У цій постанові Верховний Суд звернув увагу на те, що заінтересованість позивача повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об'єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.
Проаналізувавши правові норми, Верховний Суд у згаданій постанові визначив, що законний інтерес має такі ознаки: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; (б) пов'язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; (в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; (г) є персоналізованим (суб'єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її"); (д) суб'єктом порушення позивач вважає суб'єкта владних повноважень.
Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Слід зазначити, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Однак порушення вимог Закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями/бездіяльністю.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
При цьому, обов'язковою умовою для задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних закономінтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Отже, встановлення факту наявності порушення права, свободи чи інтересу особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковим під час судового розгляду та обов'язковою умовою для визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень.
Відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.
Вказаний висновок відповідає практиці ЕСПЛ, що викладена у його Рішенні від 30 жовтня 2014 року, по Справі «Швидка проти України», (Заява № 17888/12), остаточним стало 30.01.2015, у п. 54 якого вказав, що Конвенція покликана гарантувати не якісь теоретичні або ілюзорні права, а права, які є ефективними на практиці.
Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.
Звертаючись з позовом до суду, позивач підставою для звернення з даною позовною заявою зазначив бездіяльність голови Рава-Руської міської ради в частині організації роботи ради щодо повторного розгляду нею рішення №5 від 03.08.2021 «Про звіт заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів», яке було зупинене відповідно до розпорядження міського голови від 06.08.2021 №160. При цьому, позивач не навів жодного обґрунтування негативного впливу такої бездіяльності на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Позивачем не вказано, з якими конкретними матеріальними або нематеріальним благами пов'язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу.
Судом в ході розгляду даної справи не встановлено, що позивач безпосередньо є потерпілим від оскаржуваної бездіяльності та що вона спричинила суттєвий негативний вплив саме на позивача і він зазнав реальної шкоди.
Також суд вважає за необхідне зазначити, що така бездіяльність не пов'язана ні з прийняттям нормативного акта чи індивідуального акта, які б стосувалися прав, свобод та інтересів позивача. Така, на думку позивача, бездіяльність пов'язана із повторним розглядом рішення «Про звіт заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів», яке за своєю юридичною природою є ненормативним актом. Таке рішення пов'язане з внутрішньою організацією роботи місцевої ради та стосується сфери контролю над здійсненням повноважень посадовими особами органу місцевого самоврядування.
Оскільки позивач не є учасником (суб'єктом) правовідносин, які виникли в процесі прийняттям рішення «Про звіт заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів», яке є правовим актом ненормативного характеру, то і відповідно не породжує для позивача і права на захист.
Щодо покликання позивача на позицію Верховного Суду, висловлену в постанові від 28.01.2021 у справі №320/2380/19, то суд такі відхиляє, оскільки спірні правовідносини у цих двох справах є відмінними. Так, касаційна інстанція залишила в силі рішення суду апеляційної інстанції, яким було задоволено позовні вимоги позивача у справі та визнано протиправною бездіяльність міського голови щодо організації та забезпечення повторного розгляду радою рішення «Про погодження місця розташування 3-х стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1». Отже, у цій справі бездіяльність була пов'язана із прийняттям рішення, що стосувалося безпосередньо прав позивача на провадження підприємницької діяльності, тобто акта індивідуальної дії. Відповідно така бездіяльність порушувала права та законні інтереси позивача, а тому останній наділений правом оскаржити таку бездіяльність у суді. У справі, що розглядається, як зазначалося вище, бездіяльність відповідача пов'язана з прийняттям акта ненормативного характеру, який жодним чином не стосується прав та інтересів позивача.
Таким чином, з огляду на те, що обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача його бездіяльністю, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог та визнання протиправною бездіяльності голови Рава-Руської міської ради Івануса Івана Івановича щодо незабезпечення повторного розгляду рішення ХІ-ої сесії Рава-Руської міської ради Львівського району Львівської області VIII-го демократичного скликання №5 від 03.08.2020 «Про звіт заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів» з урахуванням зауважень (вето) міського голови та зобов'язання вчинити дії.
Згідно з вимогами ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Оцінивши докази, які є у справі за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позову.
Відповідно до вимог ст.139 КАС України судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 72, 73, 242-246, 250, 257-262 КАС України, суд, -
вирішив:
у задоволенні позову ОСОБА_1 до голови Рава-Руської міської ради Івануси Івана Івановича про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії - відмовити.
Рішення може бути оскаржене, згідно зі ст. 295 КАС України, протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Рішення набирає законної сили, згідно зі ст. 255 КАС України, після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя Грень Н.М.