про відмову у відкритті провадження
19 травня 2022 р. м. Чернівці Справа №600/1925/22-а
Суддя Чернівецького окружного адміністративного суду Григораш В.О., розглянувши матеріали позову ОСОБА_1 , в інтересах якого звернулась адвокат Попова-Завгородня Сніжана Григорівна до Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича, Чернівецької міської ради та Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" про визнання незаконними та скасування розпоряджень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
18.05.2022 до Чернівецького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 , в інтересах якого звернулась адвокат Попова-Завгородня Сніжана Григорівна (позивач) до Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича (відповідач-1), Чернівецької міської ради (відповідач-2) та Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" (відповідач-3) з такими позовними вимогами:
визнати незаконними та скасувати розпорядження Розпорядження Чернівецького міського голови Клічука Р.В. від 14.04.2022 №496-к "Про припинення повноважень директора комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" та Розпорядження Чернівецького міського голови Клічука Р.В. від 14.04.2022 №497-к "Про звільнення ОСОБА_1 - директора комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка";
поновити ОСОБА_1 на роботі на директора комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" з 14.04.2022;
стягнути з комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 15.04.2022 по день винесення рішення суду з розрахунку 870,03 грн одноденної заробітної плати;
рішення в частині поновлення ОСОБА_1 роботі на посаді директора комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць - допустити до негайного виконання.
У відповідності до вимог п. 4 ч. 1 ст. 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
У відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Розглянувши матеріали адміністративної справи, проаналізувавши законодавства, яке регулює спірні правовідносини, суд приходить до висновку про необхідність відмови у відкритті провадження у справі, виходячи з наступних підстав.
Судом встановлено наступні обставини у справі та відповідні їм правовідносин.
Розпорядження Чернівецького міського голови №1461-к від 02.12.2020 "Про призначення ОСОБА_1 - директором комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Черінвці" імені Леоніда Каденюка" призначено Кірєєва Ігоря Анатолійовича - директора комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка", що належить до комунальної власності територіальної громади м. Чернівці, за трудовим контрактом (строковим трудовим договором) в редакції від 02.12.2020 №2236, на термін з 02.12.2020 по 01.12.2023, за його згодою.
Розпорядженням Чернівецького міського голови від 14.04.2022 №496-к "Про припинення повноважень директора КП "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" припинено повноваження директора комунального підприємства "Міжнародний аеропорт " ОСОБА_2 .
Вважаючи протиправним Розпорядження Чернівецького міського голови від 14.04.2022 №496-к, позивач звернувся до суду з даним позовом.
До вказаних правовідносин суд застосовує наступні положення законодавства та робить висновки по суті спору.
Положеннями ст. 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Частиною 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція), яка з огляду на приписи ч. 1 ст. 9 Конституції України є частиною національного законодавства, встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до пункту 3.2 Рішення Конституційного Суду України у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України" Про судоустрій і статус суддів", Кримінально-процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України (щодо принципу інстанційності в системі судів загальної юрисдикції) від 12.07.2011 №9-рп/2011 принцип спеціалізації полягає у створенні відповідних спеціалізованих судів для здійснення цивільного, кримінального, адміністративного, господарського судочинства.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право, яке має існувати на час звернення до суду, а, по-друге, суб'єктний склад такого спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У пунктах 1-3, 7, 17 ч. 1 ст. 4 КАС України наведено визначення термінів, згідно з якими:
- адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;
- публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи;
- адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ;
- суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;
- публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування;
- суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, у тому числі спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби охоплюють весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби.
Разом з цим, до цієї категорії не належать трудові спори: а) керівників та інших працівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій; б) працівників, які працюють за трудовим договором у державних органах і органах місцевого самоврядування; в) працівників бюджетних установ та інше.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
Проте, сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень - не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин, ознаками яких є не лише спеціальний суб'єктний склад, але й спеціальні підстави виникнення, пов'язані з виконанням або невиконанням хоча б однією зі сторін стороною публічних владно-управлінських функцій.
Разом з тим, приватно-правові відносини, серед іншого, вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника.
Частинами 3 - 5 ст. 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Закон України "Про місцеве самоврядування" від 21.05.1997 № 280/97- ВР (далі - Закон №280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
За приписами ст. 1 Закону №280/97-ВР посадова особа місцевого самоврядування - особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Згідно з ч. 2 ст. 2 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
За приписами ст. 5 Закону №280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Відповідно до ст. 17 Закону №280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
Статтею 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07.06.2001 № 2493-ІІІ (далі Закон - № 2493-ІІІ) встановлено, що служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
За нормами ст. 62 Господарського кодексу України визначено, що підприємство - самостійний суб'єкт господарювання, створений компетентним органом державної влади або органом місцевого самоврядування, або іншими суб'єктами для задоволення суспільних та особистих потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, науково-дослідної, торговельної, іншої господарської діяльності в порядку, передбаченому цим Кодексом та іншими законами.
Підприємства можуть створюватись як для здійснення підприємництва, так і для некомерційної господарської діяльності.
За приписами ст. 63 Господарського кодексу України серед видів та організаційних форм підприємств залежно від форм власності, передбачених законом, які можуть діяти в Україні визначено комунальне підприємство, що діє на основі комунальної власності територіальної громади.
Відповідно до ст. 65 Господарського кодексу України управління підприємством здійснюється відповідно до його установчих документів на основі поєднання прав власника щодо господарського використання свого майна і участі в управлінні трудового колективу. Власник здійснює свої права щодо управління підприємством безпосередньо або через уповноважені ним органи відповідно до статуту підприємства чи інших установчих документів.
Для керівництва господарською діяльністю підприємства власник (власники) безпосередньо або через уповноважені органи чи наглядова рада такого підприємства (у разі її утворення) призначає (обирає) керівника підприємства, який є підзвітним власнику, його уповноваженому органу чи наглядовій раді.
У разі найму керівника підприємства з ним укладається договір (контракт), в якому визначаються строк найму, права, обов'язки і відповідальність керівника, умови його матеріального забезпечення, умови звільнення його з посади, інші умови найму за погодженням сторін.
Керівника підприємства може бути звільнено з посади достроково на підставах, передбачених договором (контрактом) відповідно до закону.
Особливості управління підприємствами окремих видів (організаційних форм підприємств) встановлюються цим Кодексом та законами про такі підприємства.
Відповідно до ч. 3 ст. 8 Господарського кодексу України господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 78 Господарського кодексу України комунальне унітарне підприємство (до яких належить Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка") - утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління.
Частина 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України визначає, що особливою формою трудового договору є контракт, в якому строк його дії, права, обов'язки і відповідальність сторін (в тому числі матеріальна), умови матеріального забезпечення і організації праці працівника, умови розірвання договору, в тому числі дострокового, можуть встановлюватися угодою сторін. Сфера застосування контракту визначається законами України.
Таким чином, комунальні підприємства, що діють на основі комунальної власності територіальної громади, не є суб'єктами владних повноважень у розумінні положень КАС України, а діяльність керівника комунального підприємства, з яким укладено особливу форму трудового договору (контракт), не належить до публічної служби, визначеної цим Кодексом.
Відтак, спори, які виникають з приводу призначення чи звільнення керівника комунального підприємства, установи чи організації, не належать до юрисдикції адміністративних судів.
Як видно з наявних матеріалів, 02.12.2020 між Чернівецькою міською радою та ОСОБА_1 (керівник) укладено Трудовий контракт №2236 пунктом 2.1. якого встановлено, що керівник здійснює поточне (оперативне) керівництво підприємством, організує його виробничо-господарську, соціально-побутову та іншу діяльність, забезпечує виконання завдань підприємства, передбачених статутом підприємства та цим контрактом. У своїй діяльності керується Конституцією "України, Законами України, у тому числі Повітряним кодексом, Кодексом законів про працю, Законом України "Про оплату праці", Законом України "Про колективні договори і угоди", Законом України "Про соціальний діалог в Україні", Постановами Верховної Ради України, Указами Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, рішеннями Чернівецької міської ради і її виконавчого комітету, розпорядженнями Чернівецького міського голови, іншими нормативно-правовими актами та документами розпорядчого характеру.
Вищенаведені обставини свідчать про те, що в розумінні ст. 140 Конституції України та наведених приписів Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" - не є органом місцевого самоврядування, а позивач - не є особою, яка прийнята на публічну службу чи яка обіймає посаду в органах місцевого самоврядування відповідно до Закону України" Про службу в органах місцевого самоврядування".
Водночас, не є посадою публічної служби та посадою в органах місцевого самоврядування і посада директора комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка".
При цьому, як вже було зазначено вище, відповідач у цих правовідносинах виступає не як суб'єкт владних повноважень, а як суб'єкт, до сфери управління якого входить підприємство, та роботодавець у трудових відносинах.
Відповідно до абз.1 ч. 1 ст. 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку (цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Статтею 1 ЦПК України встановлено, що захист порушених прав фізичних осіб є завданням цивільного судочинства, та справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, розглядаються в порядку цивільного судочинства (ч. 1 ст. 15 ЦПК України).
Водночас, адміністративний суд, завдання якого полягає, насамперед, у перевірці додержання процедури розгляду та прийняття суб'єктом владних повноважень відповідного рішення, розглядаючи справи щодо таких рішень, не вправі вийти за межі їх публічно-правових аспектів і встановлювати обставини, які підлягають оцінці за правилами цивільного судочинства.
В контексті конкретних обставин та зумовленого ними нормативного регулювання правовідносин, що склалося між його суб'єктами, суд дійшов висновку, що оскільки позивач заявив позов на захист своїх трудових прав, а оскаржуване рішення пов'язане із звільненням керівника підприємства, яка не відноситься до публічної служби, позовні вимоги позивача підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства згідно правил підсудності, визначених ЦПК України, що виключає можливість вирішення даного спору в порядку адміністративного судочинства.
Аналогічні правові позиції щодо неможливості розгляду адміністративним судом спорів за участю суб'єкта владних повноважень, який у відповідних трудових відносинах виступає як роботодавець, містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 р. у справі № 815/6096/17 (К/9901/49528/18) (провадження № 11-1282апп18) та постанові Верховного Суду від 11.07.2018 р. у справі № 363/4064/16-а (провадження № К/9901/5401/17).
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Беручи до уваги наведене, суд дійшов висновку, що зазначена категорія спору не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Відповідно до пункту першим частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, то наявні правові підстави для відмови у відкритті провадження у даній справі.
Частиною шостою статті 170 КАС України визначено, що у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Зважаючи на характер спірних правовідносин, суд роз'яснює позивачеві, що заявлений до розгляду спір може бути поданий і розглянутий місцевим загальним судом в порядку, передбаченому Цивільним процесуальним кодексом України.
Керуючись статтями 170, 241, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 , в інтересах якого звернулась адвокат Попова-Завгородня Сніжана Григорівна до Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича, Чернівецької міської ради та Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Чернівці" імені Леоніда Каденюка" про визнання незаконними та скасування розпоряджень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Згідно статті 256 КАС України ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).
У відповідності до статей 293, 295 КАС України ухвали суду першої інстанції можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від рішення суду повністю або частково. Апеляційна скарга на ухвалу подається до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Чернівецький окружний адміністративний суд протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення (складання).
Суддя В.О. Григораш