19 травня 2022 року м. ПолтаваСправа № 440/2129/22
Полтавський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Костенко Г.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні справу за позовом ОСОБА_1 до Глобинської міської ради Полтавської області про визнання рішення протиправним та зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Глобинської міської ради Полтавської області про:
- визнання протиправним рішення Глобинської міської ради Полтавської області від 07.10.2021 №4319 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 ";
- зобов'язати Глобинську міську раду Полтавської області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 .
Підставою позову є порушення права позивача на безоплатне отримання земельної ділянки у власність у межах норм, передбачених статтею 121 Земельного кодексу України, внаслідок прийняття відповідачем спірного рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 09.02.2022 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи, витребувано докази.
02.05.2022 Полтавським окружним адміністративним судом отримано відзив на позов, в якому відповідач проти позову заперечував, наполягаючи на правомірності та обґрунтованості відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність.
Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося на підставі частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України.
Дослідивши докази та письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, суд встановив такі обставини справи та відповідні правовідносини.
12.01.2021 ОСОБА_1 набув права власності на будівлі виробничої бази за адресою: АДРЕСА_1 , які знаходяться на земельній ділянці комунальної власності площею 1,000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, що підтверджується договором дарування будівель виробничої бази та витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності (а.с.11-13).
Рішенням двадцятої сесії восьмого скликання Глобинської міської ради Полтавської області від 02.07.2021 №2463 затверджено Гр. ОСОБА_1 "Технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (код згідно КВЦПЗ В 03.07) гр. ОСОБА_1 на території АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки 5320610100:50:004:0573)", на земельну ділянку загальною площею 0,1000 га, кадастровий номер земельної ділянки - 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням згідно КВЦПЗ В 03.07 - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, місце розташування: АДРЕСА_1 (а.с.22 -40).
В подальшому позивач звернувся до Глобинської міської ради із заявою від 03.09.2021 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 (а.с.9, 49 зворотній бік).
Рішенням сімнадцятої сесії Глобинської міської ради VІІІ скликання №4319 від 07.10.2021 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 " відмовлено гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 , у зв'язку з відсутністю відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права (а.с.10, 58).
Позивач не погодився з відмовою Глобинської міської ради, у зв'язку з чим звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку оскаржуваному рішенню Глобинської міської ради Полтавської області від 07.10.2021 №4319 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 ", суд дійшов таких висновків.
Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовідносини у сфері забезпечення права громадян на землю урегульовано Земельним кодексом України від 25.10.2001 №2768-ІІІ (надалі - ЗК України, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Частиною 1 статті 3 ЗК України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до приписів частин 1, 2 статті 20 ЗК України при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.
При зміні цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення.
Віднесення земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення земельних ділянок здійснюється щодо земельних ділянок приватної власності - їх власниками.
Частиною 3 статті 20 ЗК України передбачено, що категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України від 21.05.97 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (надалі - Закон №280/97-ВР) передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
За змістом статті 59 Закону №280/97-ВР рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.
Як встановлено судовим розглядом, позивач звернувся до Глобинської міської ради із заявою від 03.09.2021 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 (а.с.9, 49 зворотній бік).
Рішенням сімнадцятої сесії Глобинської міської ради VІІІ скликання №4319 від 07.10.2021 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 " відмовлено гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 , у зв'язку з відсутністю відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права (а.с.10, 58).
Суд враховує, що частиною сьомою статті 118 ЗК України встановлено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а саме: надати дозвіл або відмову в наданні такого дозволу.
Так само, частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Отже, якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування, виконані усі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, то відповідно підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
Як встановлено судом зі змісту спірного рішення, відповідач, відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, виходив з відсутністю відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права.
Зміст спірного рішення свідчить, що таке рішення не містить підстав, передбачених законодавством, та мотивів для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.
Як зазначалось вище, єдиною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відповідно до частини 7 статті 118 Земельного кодексу України є невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Суд констатує, що у спірному рішенні не конкретизовано, у чому саме бажане місце розташування земельної ділянки, зазначене заявником в графічних матеріалах, не відповідає законам або прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, генеральним планам населених пунктів та іншої містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, тощо.
Отже, суд приходить до висновку, що рішення Глобинської міської ради Полтавської області від 07.10.2021 №4319 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 " не відповідає критерію обґрунтованості та мотивованості, прийняте без врахування усіх істотних обставин, що мають значення для розгляду заяви позивача.
Відповідно до частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Отже, суб'єкт владних повноважень не може обґрунтовувати правомірність рішення, що оскаржується, іншими обставинами, ніж ті, що зазначені безпосередньо в документі, що оскаржується. За іншого підходу суб'єкт владних повноважень міг би самостійно та довільно змінювати (доповнювати) обґрунтування своїх дій (рішень) після їх вчинення (ухвалення), що не сумісне з принципами правової визначеності та належного урядування, які є фундаментальними для правової держави.
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 травня 2020 року у справі № 826/17201/17.
Відтак, рішення сімнадцятої сесії Глобинської міської ради VІІІ скликання №4319 від 07.10.2021 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 " підлягає скасуванню.
Обираючи ефективний та належний спосіб захисту порушеного права позивача, суд виходить з наступних міркувань.
Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом нормативно-правового акта.
Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Враховуючи повноваження суду та предмет доказування у цій справі, рішення сімнадцятої сесії Глобинської міської ради VІІІ скликання №4319 від 07.10.2021 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 " перевіряється судом на предмет правомірності, виходячи лише із тих мотивів, які покладалися відповідачем в основу його винесення.
Беручи до уваги те, що відповідачем у рішенні не викладено законодавчо обґрунтовані підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, суд позбавлений можливості дослідити їх для надання оцінки правомірності відмови та виконанню позивачем усіх визначених законом умов, необхідних для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
За таких обставин, належним способом захисту та відновлення прав позивача є зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 03.09.2021 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 .
Така позиція суду узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 05.12.2019 у справі №806/2540/17 та у постанові Великої Палати від 06.11.2019 у справі №509/1350/17.
Таким чином, позовна вимога про зобов'язання Глобинську міську раду Полтавської області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 задоволенню не підлягає.
Отже, адміністративний позов належить задовольнити частково.
Зважаючи на те, що позивач звільнений від сплати судового збору, підстави для розподілу судового збору відсутні.
Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,
Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) до Глобинської міської ради (вул. Центральна, 285, м. Глобине, Кременчуцький район, Полтавська область, код ЄДРПОУ 22547673) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення сімнадцятої сесії Глобинської міської ради VІІІ скликання №4319 від 07.10.2021 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 ".
Зобов'язати Глобинську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 03.09.2021 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5320610100:50:004:0573, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель, торгівлі, на цільове призначення згідно КВЦПЗ 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, місце розташування: АДРЕСА_1 .
В іншій частині позовних вимог відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених підпунктом 15.5 підпункту 15 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.
Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Г.В. Костенко