18 травня 2022 року
м. Київ
справа № 815/7282/16
адміністративне провадження № К/9901/43401/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14.02.2017 (суддя - Бутенко А.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2017 (судді - Скрипченко В.О., Золотніков О.С., Осіпов Ю.В.)
у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити певні дії,
У грудні 2016 позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:
-визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо відмови у листі від 30.08.2016 №М-11448/0-4797/6-16 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0000 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Вигодянської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів);
- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо доповнення переліку земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами, не земельною ділянкою, а певною територією (кадастровим кварталом: 5121081700:01:001);
- скасувати наказ головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 16.08.2016 №134 «Про доповнення переліку земельних ділянок в частині лоту №1029»;
- зобов'язати повторно розглянути його клопотання від 19.07.2016 та надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0000 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Вигодянської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів).
Судами попередніх інстанцій встановлено, що з метою забезпечення децентралізації влади, збільшення повноважень органів місцевого самоврядування з управління територіями, подолання корупції та збільшення надходжень до місцевих бюджетів, підвищення ефективності територіального планування та якості управлінських рішень органів місцевого самоврядування, Віце-прем'єр-міністром - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України складено Доручення від 08.10.2014 №37732/0/1-14, у якому, серед іншого, викладено прохання забезпечити: обов'язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою; надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (крім тих, що знаходяться у користуванні) для ведення фермерського господарства та особистого селянського господарства на конкурсній основі за результатами відкритих публічних земельних аукціонів; затвердження на регулярній основі та оприлюднення на офіційному сайті Держземагентства переліків земельних ділянок, що виставляються на земельні торги, за результатами аналізу матеріалів інвентаризації, іншої землевпорядної документації, звернень фізичних та юридичних осіб щодо таких земельних ділянок.
14.10.2014 відбулося засідання колегії Держземагентства України, на якому на вирішення поставлено питання:
-про обов'язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності, за результатами розгляду якого, членами колегії вирішено: начальникам головних управлінь Держземагентства в областях, м.Києві за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які не перебувають у їхньому користуванні, що надходитимуть з 15.10.2014, забезпечити обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою (п.2);
-під час розгляду клопотань про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності надсилати органам місцевого самоврядування (сільським, селищним, міським радам) за місцем розташування земельної ділянки запити про висловлення позиції щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування.
До запиту додавати копії клопотань та графічних матеріалів до них (п. 2.1).
У разі надходження у десятиденний строк від органу місцевого самоврядування мотивованих заперечень стосовно надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, які безпосередньо передбачені законом, зокрема, ч. 7 ст. 118 та ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України, відмовляти заявникові у задоволенні відповідного клопотання (п. 2.3).
Також на розгляд колегії Держземагентства України поставлено питання про продаж прав на земельні ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на конкурентних засадах, за наслідками якого членами колегії вирішено:
- начальникам головних управлінь Держземагентства в областях, м. Києва взяти під особистий контроль забезпечення виконання доручення Віце-прем'єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 08.10.2014 року №37732/0/1-14 (п. 2.1);
- за результатами аналізу матеріалів інвентаризації, іншої землевпорядної документації, звернень фізичних та юридичних осіб, зокрема щодо надання в оренду земельних ділянок для ведення фермерського господарства та ведення особистого селянського господарства скласти, затвердити та оприлюднити на офіційному сайті Держземагентства України перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги, включаючи несформовані земельні ділянки, що мають бути об'єктами землеустрою під час підготовки відповідних лотів до продажу (крім тих, на яких розташовано нерухоме майно, або тих, які на законних підставах знаходяться у користуванні заявників, або тих, щодо яких надано дозвіл на розроблення відповідної документації із землеустрою або станом на 15.10.2014 року у відповідному головному управлінні вже зареєстровано клопотання про надання такого дозволу) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (п.2.2);
- за результатами аналізу поточних робіт із землеустрою та звернень фізичних і юридичних осіб на регулярній основі виявляти земельні ділянки, що користуються попитом та права на які можуть бути продані на земельних торгах, включати такі земельні ділянки до вищезазначених переліків шляхом видання наказів про внесення змін і доповнень до них та оприлюднювати оновлені переліки на офіційному сайті Держземагентства України (п. 2.3).
Відповідно до абзацу 2 пункту 13 Положення про Державне агентство земельних ресурсів України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 №445, Держземагентством України прийнято Наказ №328 від 15.10.2014 "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014 року", згідно якого введено в дію рішення колегії Держземагентства України від 14.10.2014 (протокол засідання №2), серед яких: №2/1 "Про обов'язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності", №2/2 "Про продаж прав на земельні ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на конкурентних засадах".
08.06.2016, з метою збільшення надходжень до місцевих бюджетів, подолання корупції та підвищення ефективності розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення, Головою Держгеокадастру видано керівникам Головних управлінь Держгеокадастру в областях та м. Києві окреме доручення №296/3-16-0.17 щодо забезпечення виконання доручення Віце-прем'єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 08.10.2014 №37732/0/1-14 про затвердження на регулярній основі та оприлюднення на офіційному веб-сайті Держгеокадастру переліків земельних ділянок, що виставляються на земельні торги.
10.08.2016 управлінням Держгеокадастру у Біляївському районі Одеської області на адресу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області листом №22-1502-0.4-2313/2-16 надіслано перелік земель сільськогосподарського призначення державної власності для формування земельних ділянок, як об'єктів цивільних прав, що не надані у власність чи у користування та підлягають продажу на земельних торгах, які розташовані на території Біляївського району Одеської області (за межами населеного пункту).
Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області винесено Наказ №134 від 16.08.2016 "Про доповнення переліку земельних ділянок", яким доповнено перелік земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами згідно Додатку №1, затвердженого Наказом Головного управління Держземагентства в Одеській області "Про затвердження переліку земельних ділянок" №77 від 18.09.2014, земельними ділянками, визначеними Додатком №1 цього наказу.
Згідно Додатку №1 до Наказу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 16.08.2016 №134 до переліку земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами, серед іншого, включено лот №1029, котрий має наступні характеристики: місце розташування - Одеська область, Біляївський район, Вигодянська сільська рада (за межами населеного пункту), кадастровий номер земельної ділянки - 5121081700:01:001*, цільове призначення (функціональне використання) земельної ділянки - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, орієнтовна площа земельної ділянки (га) - 22,30, із них рілля - 22,30. Символ "*" слід розуміти як кадастровий квартал земельної ділянки.
19.07.2016 позивач з вернувся до відповідача з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0000 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Вигодянської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів).
Листом від 30.08.2016 №О-11448/0-4795/6-16, за підписом заступника начальника Головного управління Вербовщук С.Г., відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та запропонував придбати право на земельну ділянку на земельних торгах.
В обгрунтування відмови, відповідач зазначив, що відповідно до доручення Віце-прем'єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 08.10.2014 №37732/0/1-14 та наказу Держземагентства України від 15.10.2014 №328 Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014 Головним управлінням Держземагентства в Одеській області Наказом від 18.09.2014 №77 із змінами від 16.08.2016 №134 затверджено перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами, до якого включено земельну ділянку, що вказана у заяві ОСОБА_2 . Частиною 3 статті 136 Земельного кодексу України передбачено, що земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
Не погодившись з відмовою Головного управлення Держгеокадастру в Одеській області, позивач звернувся до суду з даною позовною заявою.
В обгрунтування позовних вимог покликався на те, що відмова відповідача не відповідає вимогам закону, зокрема вимогам ч. 7 ст. 188 ЗК України.
Покликався на те, що наказом Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 16.08.2016 №134 доповнено Перелік земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами, не земельною ділянкою, як того вимагає чинне законодавство, а певною територією, оскільки замість кадастрового номеру земельної ділянки вказано лише кадастровий квартал.
Також вказував на безпідставність посилання відповідача, в обгрунтування оскаржуваної відмови, на доручення Віце-прем'єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України Гройсмана В.Б., оскільки таке стосується виключно сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності держави, та жодним чином не зобов'язує органи виконавчої влади включати певні території (кадастрові зони та квартали) у переліки земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами та відмовляти громадянам у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14.02.2017, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2017, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що розглядаючи питання про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень, та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. При цьому позивач не позбавлений права прийняти участь в земельних торгах щодо придбання права на зазначену земельну ділянку.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обгрунтування касаційної скарги позивач посилається на порушення судами норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.
Зокрема, посилався на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки доводам позивача про те, що до Переліку земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами, може бути включена лише сформована земельна ділянка, а не кадастровий квартал, а, відтак, дії відповідача щодо відмови йому у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, як і наказ від 16.08.2016 №134 "Про доповнення переліку земельних ділянок" в частині лоту №1029 є протиправними, відповідно оскаржуваний наказ підлягає скасуванню.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
За правилами частини шостої, сьомої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у її наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
При цьому частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідно до частини першої статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
Частиною другою 134 ЗК України визначено випадки, коли земельні ділянки державної або комунальної власності не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах).
Відповідно до статті 136 ЗК України організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.
У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.
Добір земельних ділянок державної чи комунальної власності, у тому числі разом з розташованими на них об'єктами нерухомого майна (будівлями, спорудами) державної чи комунальної власності, які або права на які виставляються на земельні торги, здійснюється з урахуванням затверджених містобудівної документації та документації із землеустрою, а також маркетингових досліджень, інвестиційної привабливості, звернень громадян та юридичних осіб щодо намірів забудови.
Земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
Аналіз приписів статті 136 Земельного кодексу України свідчить про те, що включення земельної ділянки державної чи комунальної власності, або прав на неї, до переліку земельних ділянок для продажу на земельних торгах є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
Відповідно до частини третьої статті 135 ЗК України організатором земельних торгів є фізична або юридична особа - власник земельної ділянки, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, що здійснює реалізацію права державної чи комунальної власності на земельні ділянки, які уклали з виконавцем земельних торгів договір про проведення земельних торгів.
Системний аналіз зазначених норм дає підстави для висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, як розпорядник земель сільськогосподарського призначення державної власності, є організатором земельних торгів та відповідно до вимог чинного законодавства наділений повноваженнями визначати перелік земельних ділянок державної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, підставою для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою було те, що земельна ділянка, яку він виявив бажання отримати у власність для ведення особистого селянського господарства, внесена до переліку земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами.
Враховуючи, що на момент розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та прийняття відповідачем рішення з цього питання, земельна ділянка щодо якої позивачем було подано клопотання, наказом Головного управління Держземагенства в Одеській області від 18.09.2014 №77, із змінами внесеними наказом від 16.08.2016 №134, була включена до переліку земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами, що в силу приписів частини третьої статті 136 Земельного кодексу України є самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, суди попередніх інстанцій дійшли обгрунтованого висновку щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог та ухвалили рішення про відмову в позові в частині визнання протиправною відмови відповідача у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою та зобов'язання повторно розглянути клопотання позивача та надати такий дозвіл.
Подібна позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах висловлена в постановах Верховного Суду від 03.04.2018 у справі №815/3059/17, від 12.10.2020 у справі №815/203/17 та від 22.10.2020 у справі №815/7279/16 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї під час розгляду цієї справи.
Що стосується позовних вимог про визнання протиправними дій відповідача щодо доповнення переліку земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами, не земельною ділянкою, а певною територією (кадастровим кварталом: 5121081700:01:001) та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 16.08.2016 №134 "Про доповнення переліку земельних ділянок" в частині лоту №1029, то питання правомірності таких дій відповідача та зазначеного наказу вже була предметом розгляду Верховного Суду, який у постанові від 22.10.2020 у справі №815/7279/16 дійшов висновку щодо правомірності включення Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області спірної земельної ділянки до переліку земельних ділянок, права оренди на які виставлені на земельні торги, тому в цій частині висновки судів попередніх інстанцій також є обгрунтованими.
Доводи касаційної скарги в цілому не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог, а їх зміст зводиться до додаткової перевірки доказів, що в силу приписів частини другої статті 341 КАС України, знаходиться поза межами повноважень суду касаційної інстанції.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, оскільки при ухваленні рішень суди порушень норм матеріального та процесуального права не допустили, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14.02.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2017- без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук