18 травня 2022 року
м. Київ
справа № 200/13074/18-а
адміністративне провадження № К/9901/20498/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стеценка С.Г., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27.02.2019 (головуючий суддя: Голубова Л.Б.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2019 (головуючий суддя: Міронова Г.М., судді: Арабей Т.Г., Геращенко І.В.) у справі №200/13074/18-а за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Маріупольської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення від 22.03.2017 №46,
І. РУХ СПРАВИ
У листопаді 2018 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 або позивач) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду із позовом до Виконавчого комітету Маріупольської міської ради (далі - відповідач), в якому просив протиправним і скасувати рішення Виконавчого комітету Маріупольської міської ради №46 від 22.03.2017 «Про затвердження Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя».
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 27.02.2019, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове про задоволення позову в повному обсязі.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 17.05.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до інформації, зазначеній у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, позивач зареєстрований фізичною особою-підприємцем у період з 07.06.2006 по 01.09.2017. Нова реєстрація позивача, як фізичної особи-підприємця, відбулася 16.07.2018.
12.05.2017, 05.06.2017, 20.06.2017, 10.07.2017 між позивачем (продавець) та ПП «ВЕСТ КЛАЙФ» (покупець) були укладені договори купівлі-продажу 36 білбордів розміром 3х6 метрів: № 12/05, № 05/06, № 20 /06, № 10 /07.
Знаходження у власності позивача вказаних конструкцій зовнішньої реклами та наявність дозволів на них сторонами не заперечується.
22.03.2017 Виконавчий комітет Маріупольської міської ради прийняв рішенням №46, яким затвердив Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя.
Судами попередніх інстанцій, на підставі пояснень позивача, встановлено, що при зверненні до ГУ містобудування і архітектури Маріупольської міської ради із заявами про переоформлення дозволів на зовнішню рекламу йому було відмовлено з посиланням на рішення Виконавчого комітету Маріупольської міської ради від 22.03.2017 №46 «Про затвердження Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя», яким, серед іншого, встановлену заборону розміщення засобів зовнішньої реклами в центральній частині міста.
Оскільки частина білбордів, проданих позивачем ПП «ВЕСТ КЛАЙФ» знаходилася в центральній частині м. Маріуполя, а вказаним рішенням від 22.03.2017 №46 заборонено розміщення конструкцій зовнішньої реклами в центрі міста, позивач 10.07.2018 уклав із покупцем додаткові угоди до договорів купівлі продажу від 12.05.2017, 05.06.2017, 20.06.2017, 10.07.2017, згідно яких сторони виклали пп. 1.1, 1.5 договорів та специфікацій до них в новій редакції, тобто, фактично білборди повернулися до покупця.
Вважаючи, що рішенням Виконавчого комітету Маріупольської міської ради від 22.03.2017 №46 порушені права та інтереси позивача, останній звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
На обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що відповідач не наділений повноваженнями регуляторного органу, відповідно оскаржуване рішення прийнято неналежним на те органом.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що оскаржуване рішення прийнято у межах та у спосіб визначених законом повноважень.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач наділений повноваженнями встановлювати на місцевості порядок розміщення зовнішньої реклами. Згідно із рішенням Маріупольської міської ради від 27.09.2009 №5/36.5955 виконкому міської ради надано право приймати акти регуляторного характеру. За таких обставин, суди дійшли висновку про законність оскаржуваного рішення. Одночасно суд першої інстанції відхилив доводи відповідача про застосування до цих правовідносин наслідків пропуску строку звернення до суду, зазначивши про те, що дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб'єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з'ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що виконавчі комітети органу місцевого самоврядування не наділені повноваженнями регуляторного органу, проте їм можуть бути делеговані повноваження щодо участі у здійсненні державної регуляторної політики в межах та у спосіб, встановлені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». У спірному випадку, відповідач наділений повноваженнями лише щодо підготовки регуляторних актів для їх подальшого розгляду належним регуляторним органом - Маріупольською міською радою.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Надаючи правову оцінку оскаржуваному рішенню Виконавчого комітету Маріупольської міської ради №46 від 22.03.2017 «Про затвердження Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя» на предмет відповідності його визначеним частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, суди першої та апеляційної інстанцій розглядали справу з дотриманням загального порядку, передбаченого для судового розгляду справ, зокрема, щодо оскарження актів індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень.
Колегія суддів вважає такий підхід неправильним у зв'язку із наступним.
Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Частиною шостою статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) визначено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
Згідно із частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
У статті 4 КАС України визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Регуляторна діяльність в Україні регламентується нормами спеціального законодавства - Законом України від 11.09.2003 №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV).
У цьому Законі терміни вживаються в такому значенні:
регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб'єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта також викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Ще однією визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб'єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб'єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляються права та обов'язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб'єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
Крім того, необхідно вказати на таку особливістю нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб'єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об'єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб'єктами, що беруть на себе права чи обов'язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб'єктивного права або охоронюваного законом інтересу.
Тим часом ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб'єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов'язки. І об'єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб'єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.
Ще однією важливою ознакою нормативно-правового акта є неодноразовість його застосування.
Тобто співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв'язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб'єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.
Так, керуючись Законом України «Про рекламу», постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067 «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами, статтею 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідач прийняв рішення від 22.03.2017 №46, яким затвердив Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя (далі - Положення).
Згідно із пунктами 1.2., 1.3. розділу І цього документу, Положення регулює відносини між органами місцевого самоврядування та юридичними і фізичними особами, що виникають у процесі розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя.
Це Положення є обов'язковим для виконання всіма суб'єктами, що здійснюють розміщення зовнішньої діяльності.
Отже, дія цього Положення стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, мешканців відповідної територіальної громади, суб'єктів господарської діяльності. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності. Крім того, оскаржуваний Порядок має необмежений термін дії, зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб.
У зв'язку із наведеним колегія суддів приходить до висновку, що Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя, затверджене рішенням Виконавчого комітету Маріупольської міської ради від 22.03.2017 №46, є нормативно-правовим актом.
Так, статтею 264 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду судами попередніх інстанцій цієї справи) передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.
Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Тобто, вказаною нормою встановляються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов'язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97 та «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року №1207/96.
Відповідно до частини першої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Отже, для оскарження нормативно-правових актів передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки, зокрема строки втрати їх юридичної сили.
Також суд враховує, що розгляд справи в іншому порядку та надання правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акта фактично є визначенням іншого моменту втрати його чинності, тобто є зміною підстави позову, що може бути заявлено лише в суді першої інстанції.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 26.11.2019 у справі №183/6195/17(2-а/183/251/17), від 21.12.2019 у справі №826/14366/15, від 09.04.2020 у справі №807/150/16, від 09.12.2020 у справі №813/746/18, від 26.03.2021 у справі №522/5362/17, від 07.06.2021 у справі №296/10605/16-а та від 24.06.2021 у справі № 560/3160/20.
На цій підставі колегія суддів приходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи.
Одночасно колегія суддів врахує ту обставину, що суд першої інстанції, відхиляючи доводи відповідача про необхідність залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку із пропуском шестимісячного строку, правильно визначив правову природу оскаржуваного у цій справі рішення, проте не застосував до спірних правовідносин процедуру розгляду справ, визначену для оскарження нормативно-правових актів.
Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
Без дослідження і з'ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27.02.2019 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2019 у справі №200/13074/18-а скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
С. Г. Стеценко
В. М. Шарапа