Справа № 308/8379/21
Іменем України
04 травня 2022 року м. Ужгород
Закарпатський апеляційний суд у складі:
судді-доповідачки Готри Т. Ю.,
суддів Куштана Б.П., Собослоя Г. Г.,
за участю секретарки судового засідання Жганич К. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні матеріали за позовною заявою керівника Ужгородської окружної прокуратури Домніцького Ю. до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, витребування земельної ділянки, за апеляційною скаргою керівника Ужгородської окружної прокуратури Домніцького Ю. на ухвалу судді Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 27 липня 2021 року, постановлену суддею Дегтяренко К. С.,
У липні 2021 року керівник Ужгородської окружної прокуратури Домніцький Ю. звернувся до суду з позовом до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, витребування земельної ділянки.
Позов обґрунтував тим, що під час вивчення стану дотримання вимог земельного законодавства в частині правомірності розпорядження Ужгородською міською радою земельними ділянками на території міста, прокуратурою встановлено про існування рішення цієї ради від 22.12.2020 за № 30 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність», яким ОСОБА_1 було затверджено проект із землеустрою щодо відведення земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:69:001:0438, площею 1,6 га, для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1 з одночасною її передачею у власність.
Згодом цю земельну ділянку було відчужено ОСОБА_2 на підставі договору купівлі-продажу від 05.01.2021, яка в подальшому була поділена на дві окремі земельні ділянки: 1) кадастровий номер 2110100000:69:001:0448, площею 0,7719 га; 2) кадастровий номер 2110100000:69:001:0447, площею 0,8281 га.
Однак, як установлено під час моніторингу реєстру речових прав на нерухоме майно, то ОСОБА_1 уже був використав своє право на отримання безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 08.05.2019 за № 1008-сг щодо передачі йому у власність земельної ділянки за кадастровим номером 2120481200:01:000:0037 у розмірі 2,0 га.
За таких обставин прокурор стверджував, що вказане рішення Ужгородської міської ради від 22.12.2020 за № 30 прийнято всупереч вимогам земельного законодавства, а тому воно підлягає до визнання незаконним та скасуванню з одночасним витребування спірних земельних ділянок на користь територіальної громади міста.
Як на підставу для представлення інтересів держави в суді та набуття статусу позивача зазначав, що у даному випадку Держгеокадастр не наділений повноваженнями розпорядника з усіма правами власника на захист права власності, а надані йому законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють правом самостійного звернення до суду з таким позовом. Також у цих спірних правовідносинах не може бути позивачем і сама Ужгородська міська рада, оскільки вона є відповідачем, рішення якої оскаржується в судовому порядку.
Посилаючись на наведені вище обставини просив: 1) визнати незаконним та скасувати рішення Ужгородської міської ради № 30 від 22.12.2020 в частині затвердження проекту землеустрою ОСОБА_1 щодо земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:69:001:0438, площею 1,6 га, для ведення особистого селянського господарства з передачею її у власність; 2) витребувати від ОСОБА_2 земельні ділянки за кадастровими номерами 2110100000:69:001:0448, площею 0,7719 га, та 2110100000:69:001:0447, площею 0,8281 га, утворені шляхом поділу земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:69:001:0438, площею 1,6 га, на користь територіальної громади міста Ужгород; 3) вирішити питання розподілу судових витрат, пов'язаних зі сплатою судового збору.
Ухвалою судді Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області Дегтяренко К.С. від 06.07.2021 цей позов залишено без руху з одночасним наданням керівнику Ужгородської окружної прокуратури строку для усунення недоліків позовної заяви. Такими недоліками позовної заяви слугувало те, що у прокурора відсутні підстави для представництва інтересів держави у цих спірних правовідносинах, а відтак є відсутнім і його право на звернення до суду з указаним позовом, оскільки у даному випадку Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), у тому числі через утворені територіальні органи, є належним і компетентним державним органом, який управі безпосередньо звернутися до суду з таким позовом. Однак прокурором не надано суду доказів із приводу його попереднього звернення до Держгеокадастру та який би здійснював бездіяльність і самостійно не звертався до суду в інтересах держави.
Унаслідок не усунення прокурором у своїй заяві від 20.07.2021 цих недоліків позовної заяви, ухвалою судді Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області Дегтяренко К.С. від 27.07.2021 цей позов повернуто позивачу. Водночас скасовано заходи забезпечення позову у вигляді накладення арешту на нерухоме майно - земельні ділянки за кадастровими номерами 2110100000:69:001:0448, площею 0,7719 га, та 2110100000:69:001:0447, площею 0,8281 га, утворені шляхом поділу земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:69:001:0438, площею 1,6 га, які було вжито на підставі ухвали судді цього ж суду від 05.07.2021.
Не погоджуючись із цієї ухвалою судді Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області Дегтяренко К.С. від 27.07.2021 в частині повернення позовної заяви позивачу, керівник Ужгородської окружної прокуратури Домніцький Ю. подав на неї апеляційну скаргу внаслідок її незаконності через порушення суддею норм процесуального права.
Скарга мотивована тим, що суддею місцевого суду належним чином не звернуто уваги на перебування спірної земельної ділянки в комунальній власності та яка не належала до земель сільськогосподарського призначення державної власності в агропромисловому комплексі, а тому у цьому випадку в Держгеокадастру відсутні повноваження на самостійне звернення до суду з таким позовом, що також узгоджується з усталеною практикою Верховного Суду.
Зважаючи на це апелянт стверджував, що в даному випадку прокурор набув статусу позивача і не повинен був заздалегідь перед поданням позову звертатися до Держгеокадастру.
Посилаючись на наведені вище обставини просив оскаржену ухвалу про повернення позовної заяви прокурору скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
У судовому засіданні прокурорка Закарпатської обласної прокуратури Андрейчик А.М. апеляційну скаргу підтримала з підстав наведених у ній, просила її задовольнити, оскаржену ухвалу в частині повернення позову прокурору скасувати, а справу направити для продовження розгляду до місцевого суду.
Представник відповідача ОСОБА_1 - адвокат Радь І.І. щодо задоволення апеляційної скарги заперечив, просив таку залишити без задоволення, а оскаржену ухвалу - без змін.
Інші учасники справи в судове засідання не з'явилися, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, а тому, на думку колегії суддів і відповідно до вимог ч. 2 ст. 372 ЦПК України, їх неявка не перешкоджає розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідачку, пояснення прокурорки Андрейчик А.М., представника відповідача ОСОБА_1 - адвоката Радь І.І., перевіривши доводи апеляційної скарги та матеріали справи, колегія суддів уважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.
Ухвала судді в частині скасування вжитих заходів забезпечення позову в апеляційному порядку не оскаржена, а відтак на підставі ст. 367 ЦПК України апеляційним судом в цій частині не перевіряється.
Предметом апеляційного розгляду в цій справі є наявність або відсутність у прокурора підстав на звернення до суду з даним позовом та набуття чи не набуття ним статусу позивача.
Так, колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 3 ч.1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Це положення Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї статті (абзаци 1 і 2 ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Як кореспондують абзаци 1-3 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Системне тлумачення положень частин 3-5 ст. 56 ЦПК України і ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Водночас тлумачення пункту 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України з урахуванням сталої практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. «Нездійснення захисту» має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. «Здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Водночас прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави є законодавчо визначеними, а тому суд згідно з принципом «jura novit curia» (суд знає закони) має самостійно перевірити наявність чи відсутність повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
За приписом абзацу 1 ч. 1 ст. 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контрою) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення й охорони природних ресурсів.
Колегія суддів констатує про помилковість твердження прокурора, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) як центральний орган виконавчої влади наділена повноваженнями щодо державного нагляду (контролю) лише в агропромисловому комплексі (пункт 1 «Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», затвердженого постановою КМУ від 14.01.2015 № 15 /тут і надалі в редакції чинної на час звернення прокурором до суду з цим позовом), оскільки Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28.04.2021, який набрав чинності 27.05.2021, тобто ще до звернення 01.07.2021 прокурором із цим позовом до суду, та який є вищої юридичної сили, було внесено зміни, зокрема, у статті 15-1, 188 ЗК України, статті 5, 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», де «центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі» було замінено на «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин». Отож, починаючи з 27.05.2021 Держгеокадастр здійснює державний контроль за використанням та охороною земель не лише в агропромисловому комплексі, як про це безпідставно стверджував прокурор.
Водночас згідно з пунктом «а» ч. 1 ст. 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» /в редакції чинній на час звернення прокурора до суду з даним позовом 01.07.2021/ до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр) належать здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині, зокрема, додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладення цивільно-правових угод, передачі у власність земельних ділянок; вирішення інших питань відповідно до закону.
Аналогічні положення містяться й у підпункті 25-1, 56 пункту 4 «Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», затвердженого постановою КМУ від 14.01.2015 № 15, де Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний контроль, зокрема, за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі: - за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладення цивільно-правових угод, передачі у власність земельних ділянок; - за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю. Здійснює інші повноваження, визначені законом.
Наведене свідчить, що ні пункт «ж» ч. 1 ст. 15-1 ЗК України, ні положення Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», затвердженого постановою КМУ від 14.01.2015 № 15, не містять вичерпного переліку повноважень Держгеокадастру.
Також указані вище вимоги законодавства не встановлюють обов'язку центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, тобто Держгеокадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель виключно лише щодо земель державної власності.
Заразом колегія суддів зауважує, що органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різні функції, а саме:
1) функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності;
2) функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами місцевого самоврядування, фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Поряд із цим Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 «Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», затвердженого постановою КМУ від 14.01.2015 № 15).
Доводи апелянта про те, що оскільки спірна земельна ділянка для ведення особистого селянського господарства не перебувала у державній власності, а тому Держгеокадастр у даному випадку не наділений усіма повноваженнями власника на захист права власності, що унеможливлює його звернення до суду з позовом, колегія суддів уважає голослівними, так як у цьому випадку Держгеокадастр управі звертатися до суду не як розпорядник земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності, у тому числі в порядку ст. 152 ЗК України, а як орган державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, зокрема щодо дотриманням органами місцевого самоврядування, фізичними особами вимог земельного законодавства та установленого порядку набуття і реалізації права на землю.
На переконання колегії суддів, не заслуговує на увагу посилання в апеляційній скарзі прокурора «на висновки у подібних правовідносинах Верховного Суду від 09.09.2020 у справі № 917/342/19, від 05.02.2019 у справі № 910/7813/18, від 06.11.2020 у справі № 308/7241/19 про те, що якщо земельна ділянка не є земельною ділянкою сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, Держгеокадастр у такому разі не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а наданні законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі», оскільки спірна земельна ділянка є ділянкою сільськогосподарського призначення (особисте селянське господарство), а державний нагляд (контроль) лише в агропромисловому комплексі виключено зазначеним вище Законом від 28.04.2021, який прийнятий після вказаних прокурором правових позицій суду касаційної інстанції за 2019-2020 роки.
Колегія суддів також зауважує і те, що в даних спірних правовідносинах Держгекокадастр чи його територіальний орган не є відповідачем у цій справі, рішення, дії чи бездіяльність якого б оскаржувалася, а відтак апріорі процесуально виключало би його можливість одночасно бути позивачем і відповідачем, де б прокурор у такому випадку безсумнівно підтвердив своє представництво інтересів держави та набув статусу позивача.
Матеріали справи не містять належних і допустимих доказів того, що Держгеокадастр (його територіальний орган у Закарпатській області) не може чи не бажає здійснювати захист інтересів держави та звертатися до суду з відповідним позовом до відповідачів у цій справі.
З урахуванням наведеного колегія суддів погоджується з обґрунтованим висновком суду першої інстанції про те, що у даному випадку прокурором не доведено відсутності у Держгеокадастру (його територіального органу у Закарпатській області) повноважень на звернення до суду з цим позовом, тобто виключної підстави для звернення до суду прокурором за захистом інтересів держави, а відтак суддею місцевого суду правильно повернуто цей позов прокурору після не усунення ним в установлений суддею строк недоліків позовної заяви.
Отже, на переконання колегії суддів, доводи апеляційної скарги не спростовують правильності висновків судді місцевого суду.
Європейський суд з прав людини вказав, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний із належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «SERYAVIN AND OTHERS v. UKRAINE», заява № 4909/04, рішення ЄСПЛ від 10.02.2010, § 58).
За таких обставин оскаржена ухвала судді в межах її апеляційного перегляду є законною й обґрунтованою та підстав для її скасування, на підставі ст. 379 ЦПК України як такої, що перешкоджає подальшому провадженню у справі з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, апеляційний суд не вбачає.
З огляду на викладене, на думку колегії суддів, ухвала судді суду першої інстанції, відповідно до вимог ст. 375 ЦПК України, підлягає залишенню без змін, а апеляційна скарга - без задоволення.
Судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги в розмірі 2 270 грн (а.с.126) слід віднести за рахунок апелянта.
Керуючись статтями 375, 382-384 ЦПК України, апеляційний суд
Апеляційну скаргу керівника Ужгородської окружної прокуратури Домніцького Ю. залишити без задоволення.
Ухвалу судді Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 27 липня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду на протязі тридцяти днів із дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 13 травня 2022 року.
Суддя-доповідачка
Судді