м. Вінниця
05 травня 2022 р. Справа № 120/17498/21-а
Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Шаповалової Т.М., розглянувши у м. Вінниці в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (в письмовому провадженні) адміністративну за позовом ОСОБА_1 до Погребищенської міської ради Вінницького району Вінницької області про визнання рішення протиправним та зобов'язання вчинити дії,
У грудні 2021 до суду надійшла позовна заява за підписом адвоката Путіліна Є.В., подана від імені та в інтересах ОСОБА_1 до Погребищенської міської ради Вінницького району Вінницької області (далі - Погребищенська міська рада) про:
- визнання протиправним та скасування рішення відповідача про відмову ОСОБА_1 в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га з кадастровим номером 0523483800:02:000:0369 на території Очеретнянської сільської ради оформлене протоколом 7 сесії 8 скикання Погребищенської міської ради від 11.03.2021;
- зобов'язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення у власність позивачки земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га за кадастровим номером 0523483800:02:000:0369 на території Очеретнянської сільської ради;
Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що позивачка звернулася до відповідача з клопотанням, у якому просила затвердити проект землеустрою щодо відведення у її власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га за кадастровим номером 0523483800:02:000:0369 на території Очеретнянської сільської ради. Однак за наслідком розгляду заяви відповідачем рішення прийнято не було.
Позивач звернулася до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов'язання вчинити дії щодо розгляду заяви.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 09.07.2021 у справі №120/7518/21-а у задоволенні позову було відмовлено з тих підстав, що в спірних правовідносинах відсутня бездіяльність відповідача, оскільки рішення ради, яке не набрало достатньої кількості голосів вважається відхиленим і прийняття додаткового рішення в даному випадку не потребується.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.11.2021 рішення суду першої інстанції залишено без змін.
З огляду на зазначені обставини, представник позивача змушений звернутися до суду з новим позовом, з іншим предметом та підставами, обгрунтовуючи протиправність рішення відповідача.
Ухвалою суду від 06.12.2021 відкрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 та вирішено розглядати справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
30.12.2021 до суду надійшов відзив на позовну заяву та витребувані у відповідача документи.
Відповідач зазначає, що 11.03.2021 на розгляд 7 сесії 8 скликання Погребищенської міської ради було винесено та розглянуто проєкт рішення "Про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 ", але такий проект не отримав достатньої кількості голосів депутатів ради. Отже, на думку відповідача, Погребищенська міська рада розглянула заяву позивачки у встановлений законом строк та протиправної бездіяльності не допускала.
Відповідач наголошує, що рішення щодо безоплатної передачі земельної ділянки комунальної власності у приватну власність приймається не менш як двома третина голосів депутатів від загального складу ради. При цьому депутати за будь-яке рішення голосують на власний розсуд, керуючись своїми власними переконаннями і правосвідомістю, на які вплинути неможливо. Тому позивачка неправомірно ставить імперативну вимогу про зобов'язання міської ради прийняти рішення щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Також відповідач просить врахувати, що земельна ділянку, на яку претендує позивачка, за цільовим призначенням належить до пасовищ та увійшла до складу об'єднаної земельної ділянки, якій присвоєно новий кадастровий номер. Як наслідок, земельна ділянка за кадастровим номером 0523483800:02:000:0369 припинила існувати як об'єкт цивільних прав та не може бути передана у власність позивачки.
Крім того, відповідач вважає, що позивачка без поважних причин пропустила строк звернення до суду з цим позовом, а щодо ідентичного спору судом вже ухвалено рішення, яке набрало законної сили.
04.01.2022 до суду надійшла відповідь на відзив, в якій представник позивачки заперечує доводи та аргументи відповідача, викладені у відзиві, та просить позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
Представник позивачки зауважує, що предметом оскарження у іншій адміністративній справі, а саме справі №120/7518/21 -а була бездіяльність Погребищенської міської ради щодо прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою, тоді як у цій справі оскаржується рішення відповідача про відмову у затвердженні проекту земелустрою, яке зафіксоване у протоколі пленарного засідання ради. Водночас представник вважає таке рішення невмотивованим, несправедливим і таким, що пояснюється виключно небажанням депутатів голосувати за затвердженні розробленого позивачкою проекту землеустрою.
Також представник позивачки зазначає, що у відповідача не було законних підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою і на момент прийняття оскаржуваного рішення та звернення до суду з цим позовом земельна ділянка за кадастровим номером 0523483800:02:000:0369 існувала. Відтак обґрунтованою та правомірною є позовна вимога про зобов'язання Погребищенської міської ради затвердити проект землеустрою та передати у власність позивачки спірну земельну ділянку площею 2,00 га на території Очеретнянської сільської ради Погребищенського району Вінницької області.
26.01.2022 до суду надійшли заперечення, у яких відповідач ще раз наголошує на тому, що бажана для позивачки земельна ділянка увійшла до складу об'єднаної земельної ділянки, відведеної під пасовище. У зв'язку з цим така земельна ділянка припинила існування, а її реєстрація була скасована. Тобто спірна земельна ділянка за кадастровим номером 0523483800:02:000:0369 перестала бути об'єктом цивільних прав та не може бути передана у власність позивачки.
Крім того, відповідач вважає, що позивачка не дотрималася порядку затвердження проекту земелеустрою, оскільки не попередила Погребищенську міську раду про отримання дозволу на розроблення проєкту землеустрою до передачі земель у комунальну власність, що вимагається положеннями Закону України № 1423-IX від 28 квітня 2021 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин».
Згідно з ч. 5 ст. 250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.
Оцінивши наведені сторонами доводи та надані ними докази, суд при вирішенні справи керується такими мотивами.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За визначенням, наведеним у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України, суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визнання предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
При цьому частиною десятою статті 118 ЗК України передбачено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Конституційний Суд України в рішенні від 01.04.2010 №10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.
Судом встановлено, що спір між сторонами виник на етапі затвердження відповідачем, як уповноваженим органом місцевого самоврядування, розробленого позивачкою проєкту землеустрою щодо відведення у її власність земельної ділянки комунальної власності для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, розташованої на території Очеретнянської сільської ради Погребищенського району Вінницької області.
Між тим, у матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про набуття третіми особами права власності або користування на зазначену земельну ділянку.
Отже, судом не встановлено наявності у даному випадку цивільного спору про право, а тому розгляд та вирішення цієї справи належить до юрисдикції адміністративних судів.
При цьому враховуються висновки, наведені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.03.2018 у справі № 536/233/16-ц, від 30.05.2018 у справі № 127/16433/17, від 28.11.2018 у справі №820/4219/17, від 16.01.2019 у справі № 361/2562/16-а та від 22.01.2019 у справі №371/957/16-а.
Вирішуючи позовні вимоги по суті, суд зазначає таке.
Вивчивши матеріали справи в їх сукупності, оцінивши наведені сторонами доводи, суд встановив, що в лютому 2021 року позивачка ОСОБА_1 звернулася до відповідача з клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у її власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, кадастровий номер 0523483800:02:000:0369, розташованої на території Очеретнянської сільської ради.
11.03.2021 на розгляд 7 сесії Погребищенської міської ради 8 скликання винесений проект рішення ради "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 ", що підтверджується відповідним витягом з протоколу сесії ради.
За результатами голосування за вказаний проєкт проголосували "за" - 3 депутати, "проти" - 0, "утримались" - 14, "не голосували" - 5. Рішення не прийнято.
Підсумки голосування відображено у відомості про поіменне голосування від 11.03.2021.
Листом Погребищенської міської ради від 25.03.2021 № 3460 позивачку повідомлено, що на засіданні сесії ради, яке відбулося 11.03.2021, серед інших питань розглядався проєкт рішення "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 ". Однак такий проект рішення не підтриманий більшістю голосів депутатів від загального складу ради.
Надалі позивачці стало відомо, що рішенням 9 сесії 8 скликання Погребищенської міської ради № 75-9-8/661 від 18.05.2021 старості Очеретянського старостинецького округу ОСОБА_2 надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо об'єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення за кодом цільового призначення 01.08 "Для сінокосіння і випасання худоби", в тому числі земельна ділянка за кадастровим номером 0523483800:02:000:0369, яку позивачка бажає отримати у власність.
Позивачка вважала, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, оскільки не прийняв рішення за результатами розгляду її клопотання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га за кадастровим номером 0523483800:02:000:0369 на території Очеретнянської сільської ради.
Відтак за захистом своїх прав та законних інтересів позивачка звернулася до суду.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 09.07.2021 у справі №120/7518/21-а у задоволенні позову було відмовлено з тих підстав, що рішення ради, яке не набрало достатньої кількості голосів вважається відхиленим і прийняття додаткового рішення в даному випадку не потребується, а тому в спірних правовідносинах відсутня бездіяльність ради.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.11.2021 рішення суду першої інстанції залишено без змін.
З огляду на зазначені обставини, представник позивача змушений звернутися до суду з новим позовом обгрунтовуючи протиправність рішення відповідача про відмову у затвердженні проекту землеустрою.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам та встановленим обставинам справи, суд керується такими мотивами.
Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
За приписами ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 18 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
Статтею 81 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III передбачено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Порядок набуття відповідного права визначається главою 19 Розділу IV ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III.
Частиною першою та другою статті 116 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться в тому числі у разі:
в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Пунктом "б" частини 1 статті 121 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Згідно ч. 1 ст. 122 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до ч. 9 ст. 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Правовий статус Погребищенської міської ради визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
Стаття 26 Закону № 280/97-ВР передбачає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад.
Так, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, серед іншого, відповідно до закону питання регулювання земельних відносин (п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР).
Згідно частин 1, 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Рішення ради щодо безоплатної передачі земельної ділянки комунальної власності у приватну власність (крім земельних ділянок, що перебувають у користуванні громадян, та випадків передачі земельної ділянки власнику розташованого на ній жилого будинку, іншої будівлі, споруди) приймається не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.
Надаючи оцінку правовій природі поведінки відповідача при розгляді клопотання позивача, суд враховує обставини встановлені рішенням Вінницького окружного адміністративного суду у справі №120/7518/21-а та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду у цій же справі, згідно із якими в спірних правовідносинах відсутня протиправна бездіяльність відповідача, а за результатами розгляду клопотання позивачки винесено рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою.
Разом з тим, спірне рішення не обґрунтовується жодними правовими підставами та не обумовлене якимось об'єктивними перешкодами.
Суд не ставить під сумнів право будь-якого депутата Погребищенської міської ради утриматись під голосування за конкретний проект рішення ради, оскільки це є його законним правом.
Водночас таке рішення органу місцевого самоврядування має ґрунтуватися на підставах, визначених законом, та відповідати критеріям правомірності, що передбачені частиною другою статті КАС України.
Відтак, утримуючись під голосування за позитивний проект рішення ради про затвердження проєкту землеустрою, депутат ради повинен усвідомлювати, що у даному випадку така його поведінка матиме конкретні юридичні наслідки у разі не набрання рішенням достатньої кількості голосів, та апріорі вважатиметься невмотивованою відмовою у наданні такого дозволу, оскільки це рішення не буде обґрунтовуватися жодними підставами для його прийняття.
Наведене додатково підтверджується й тим, що на розгляд сесії ради виноситься проєкт, попередньо погоджений профільною комісією ради, яка вивчає відповідне питання на предмет наявності/відсутності законних підстав для прийняття того чи іншого рішення.
Отже, сам факт винесення на голосування депутатів проекту рішення ради про затвердження проекту землеустрою є свідченням того, що законних підстав для відмови у затвердженні проекту немає.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 6 КАС України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Згідно з ч. 3 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд).
Так, у справі "Рисовський проти України", № 29979/04, рішення від 20 жовтня 2011 року, пункти 70, 71, Суд підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування", зазначивши, що він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер'їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), п. 119).
Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), n. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, п. 58).
Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), п. 74).
Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див. зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), n. 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року).
Відтак за обставин, коли позивачка дотрималась встановленої законом процедури та подала на затвердження Погребищенської міської ради погоджений у визначеному порядку проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а відповідач, будучи уповноваженим органом влади, без наведення жодних мотивів відмовив у його затвердженні, то, на переконання суду, негативні наслідки від такої поведінки органу влади не можуть перекладатися на приватну особу.
Надаючи по суті оцінку рішенню рішення 7 сесії 8 скликання Погребищенської міської ради, зафіксованому у протоколі пленарного засідання ради від 11.03.2021, про відмову у затвердженні проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, розташованої на території Очеретнянської сільської ради, суд керується такими мотивами.
Відповідно до абз. 3 ч. 7 ст. 118 ЗК України проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
В силу приписів ч. 9 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання його у власність.
Таким чином, будучи уповноваженим органом місцевого самоврядування на розпорядження бажаної для позивачки земельної ділянки, відповідач був зобов'язаний у двотижневий строк з дня отримання належним чином розробленого та погодженого у встановленому законом порядку проєкту землеустрою щодо відведення у власність позивачки земельної ділянки прийняти рішення про затвердження такого проєкту та передачу у власність позивачки відповідної земельної ділянки.
Натомість відповідач з непередбачених законом підстав надав позивачці відмову та не обґрунтував її з посиланням на підстави, визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України, як-от невідповідність проєкту вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Суд зазначає, що виходячи з аналізу статті 118 ЗК України та інших пов'язаних з нею норм цього Кодексу, можна дійти висновку, що порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Тобто процедура безоплатного отримання земельних ділянок громадянами чітко регламентується законом. Така процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо вирішення "земельного" питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання зазначеними органами встановленої законом процедури є обов'язковим.
Принцип обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. У рішенні по справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, ЄСПЛ вказує на те, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Втім, оскаржуване рішення наведеним критеріям обґрунтованості не відповідає, жодним чином не вмотивоване та прийняте без посилання на передбачені законом підстави.
Враховуючи вищезазначене, суд вважає, що відповідач неправомірно відмовив позивачці у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність в порядку безоплатної приватизації.
З огляду на викладене суд доходить висновку, що рішення 7 сесії 8 скликання Погребищенської міської ради, зафіксоване у протоколі пленарного засідання ради від 11.03.2021, про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, розташованої на території Очеретнянської сільської ради Вінницького (Погребищенського) району Вінницької області, є протиправним і підлягає скасуванню.
Заперечуючи позов, відповідач посилається на те, що позивачка не дотрималася порядку затвердження проєкту земелеустрою, оскільки не попередила Погребищенську міську раду про отримання дозволу на розроблення проєкту землеустрою до передачі земель у комунальну власність, що вимагається положеннями Закону України № 1423-IX від 28 квітня 2021 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин».
Разом з тим вказані доводи відповідача суд вважає безпідставними.
По-перше, відповідач не враховує, що зазначений вище закон був прийнятий 28.04.2021, а набрав чинності 27.05.2021. Водночас рішення про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення у власність позивачки земельної ділянки виносилось на голосування депутатів Погребищенської міської ради ще 11.03.2021.
По-друге, відповідач помилково тлумачить норми відповідного правового акту, адже Законом № 1423-IХ Перехідні положення Земельного кодексу України були доповнені пунктом 24, згідно з яким особи, які отримали дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок були зобов'язані повідомити про це відповідні сільські, селищні, міські ради протягом місяця з дня набрання чинності цим пунктом лише щодо земельних ділянок, зазначених у підпункті "е" цього пункту, до яких спірна земельна ділянка не належить.
До того ж вказані доводи взагалі не були підставою для прийняття оскаржуваного рішення, а отже відповідач неправомірно посилається на них під час судового розгляду справи.
Позивачка просить захистити її порушені права шляхом зобов'язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення у власність позивачки земельної ділянки за кадастровим номером 0523483800:02:000:0369.
Оцінюючи позовні вимоги в цій частині, суд зазначає, що поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
За наслідками аналізу вказаних положень суд зазначає, що дискреційними є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
У такому випадку дійсно суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
Натомість у спірних правовідносинах повноваження відповідача не можуть вважатися дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву громадянина про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви можуть бути лише визначені законом обставини. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб'єкта владних повноважень.
Отже, зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту, застосовується лише за наявності необхідних підстав, але завжди з урахуванням фактичних обставин справи.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 02.07.2020 у справі № 825/2228/18 та від 31.07.2020 у справі № 810/2474/18.
Тобто в кожній конкретній справі суд, констатуючи незаконність рішення суб'єкта владних повноважень, повинен впевнитись у тому, що за встановлених обставин справи не існує законних перешкод для прийняття рішення на користь громадянина, у даному випадку - про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачки.
Наведене також підтверджується положеннями ч. 4 ст. 245 КАС України, за змістом яких суд може зобов'язати відповідача-суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача лише в тому разі, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом. Інакше суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Під час розгляду справи судом встановлено, що рішення 9 сесії 8 скликання Погребищенської міської ради № 75-9-8/661 від 18.05.2021 старості Очеретянського старостинецького округу Лісніченко С.В. надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо об'єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення за кодом цільового призначення 01.08 "Для сінокосіння і випасання худоби", в тому числі земельної ділянки площею 2,0 га за кадастровим номером 0523483800:02:000:0369.
Вказане рішення стало складовою процедури відведення окремих земель на території Очеретнянської сільської ради з метою створення громадського пасовища за рахунок земель державної (тепер - комунальної) власності сільськогосподарського призначення, яка була розпочата ще у 2016 році.
Так, рішенням Очеретянської сільської ради від 11.01.2016 № 37 вирішено клопотати перед Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області про передачу сільській раді земельних ділянок для створення громадських пасовищ орієнтовною площею 213,50 га.
В подальшому голова Очеретянської сільської ради звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 213,50 га для створення громадських пасовищ за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, розташованих на території Очеретнянської сільської ради Погребищенського району Вінницької області.
За результатами розгляду вказаного клопотання прийнятого наказ Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 05.04.2016 за № 2-3084/15-16 про надання Очеретянській сільській раді відповідного дозволу з метою передачі даних земель в комунальну власність для потреб територіальної громади (створення громадського пасовища).
У зв'язку із запровадженням в Україні реформи децентралізації, яка передбачає, зокрема, об'єднання (укрупнення) територіальних громад, та на виконання вимог Закону України Закону України від 16 квітня 2020 року № 562-IX утворено Погребищенську територіальну громаду з адміністративним центром в м. Погребище (Погребищенська міська рада), до складу якої увійшло село Очеретня.
18.05.2021, розглянувши заяву старости Очеретянського старостинецького округу Лісніченко С.В., керуючись ст.ст. 12, 40, 118, 121 ЗК України, ст.ст. 8, 19, 22, 25 Закону України "Про землеустрій" та ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", 9 сесія Погребищенської міської ради 8 скликання прийняла рішення про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо об'єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення (для сінокосіння та випасу худоби) загальною площею 34,4758 га за межами села Очеретня, в тому числі земельна ділянка площею 2,0 га за кадастровим номером 0523483800:02:000:0369.
Наведені вище обставини встановлені під час розгляду адміністративної справи № 120/7518/21-а та відображені у рішенні Вінницького окружного адміністративного суду від 24.09.2021, яке набрало законної сили.
Водночас, як видно з доказів, наданих відповідачем під час розгляду цієї справи, бажана для позивачки земельна ділянка за кадастровим номером 0523483800:02:000:0369 була скасована, оскільки увійшла до складу об'єднаної земельної ділянки.
З огляду на викладене суд погоджується з доводами відповідача про те, що спірна земельна ділянка, на яку претендує позивачка, на сьогодні не є об'єктом цивільних прав та не може бути передана у власність, що закономірно унеможливлює прийняття відповідачем рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність позивачки.
Таким чином, оскільки з матеріалів справи вбачається існування обставин, що безпосередньо впливають на вирішення питання про затвердження проекту землеустрою з метою подальшої передачі у приватну власність спірної земельної ділянки, суд приходить до переконання, що у даному випадку належним способом захисту прав позивачки є зобов'язання відповідача повторно розглянути її клопотання про затвердження розробленого проекту землеустрою, з урахуванням оцінки, наданої судом у цьому рішенні.
Частиною першою статті 9 КАС України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
В силу положень ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Перевіривши основні доводи сторін, оцінивши наявні у справі докази в їх сукупності та беручи до уваги судове рішення у справі № 120/7518/21-а та встановлені цим рішенням обставини, суд приходить до переконання, що позов підлягає частковому задоволенню, а саме шляхом визнання протиправним та скасування рішення 7 сесії 8 скликання Погребищенської міської ради, зафіксоване у протоколі пленарного засідання ради від 11.03.2021, про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, розташованої на території Очеретнянської сільської ради Вінницького (Погребищенського) району Вінницької області, кадастровий номер земельної ділянки 0523483800:02:000:0369, та зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання позивачки про затвердження відповідного проекту землеустрою з урахуванням висновків суду. У задоволенні решти позовних вимог належить відмовити.
При вирішенні справи суд відхиляє твердження відповідача щодо пропуску позивачкою без поважних причин строку звернення до адміністративного суду керуючись наступними мотивами.
Позивачка оскаржує рішення відповідача від 11.03.2021.
Відтак дата прийняття вищезазначеного рішення суб'єкта владних повноважень на перший погляд свідчить про недотримання позивачкою встановленого законом шестимісячного строку звернення до суду з цим позовом.
Разом з тим, беручи до уваги доводи представника позивача, наведені у відповіді на відзив, та додані до позовної заяви докази, суд не вбачає підстав дійти висновку, що позивачка пропустила строк звернення до суду з цим позовом, оскільки про результати розгляду клопотання про затвердження проєкту землеустрою та прийняте рішення про відмову у цьому позивачка фактично дізналася 27.07.2021 з відзиву на позовну заяву Погребищенської міської ради в адміністративній справі № 120/7518/21-а, що додатково підтверджується ухваленим у такій справі судовим рішенням.
З огляду на викладене суд вважає, що строк звернення до суду позивачкою не пропущено.
Крім того, суд вважає помилковими доводи відповідача про те, що рішенням суду у справі № 120/7518/21-а вже вирішено ідентичний спір і позивачка неправомірно повторно звернулася до суду з аналогічним позовом. Суд враховує відмінність як предмету, так і підстав адміністративного позову у справах № 120/7518/21-а та № 120/17498/21-а, що не дає змоги дійти висновку про наявність рішення суду, яке набрало законної сили, у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав і, як наслідок, закрити провадження у справі відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 238 КАС України.
Згідно з ч. 1 ст. 139 КАС України у разі задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала її посадова чи службова особа.
При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог (ч. 3 ст. 139 КАС України).
Таким чином, оскільки позовні вимоги мають немайновий характер, а позов задоволено частково, на користь позивачки належить стягнути половину понесених нею судових витрат зі сплати судового збору, тобто 454,00 грн, за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд -
Адміністративний позов задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення 7 сесії 8 скликання Погребищенської міської ради, зафіксоване у протоколі пленарного засідання ради від 11 березня 2021 року, про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, розташованої на території Очеретнянської сільської ради Погребищенського району Вінницької області, кадастровий номер земельної ділянки 0523483800:02:000:0369.
Зобов'язати Погребищенську міську раду з урахуванням правової оцінки, наданої у рішенні суду за наслідками розгляду цієї справи, повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, розташованої на території Очеретнянської сільської ради Погребищенського району Вінницької області, кадастровий номер земельної ділянки 0523483800:02:000:0369.
В решті позову відмовити.
Стягнути на користь ОСОБА_1 судовий збір в розмірі 454,00 грн (чотириста п'ятдесят чотири гривні нуль копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Погребищенської міської ради.
Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Інформація про учасників справи:
1) позивачка: ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , місце проживання: АДРЕСА_1 );
2) представник позивачки: адвокат Путілін Євген Вікторович (РНОКПП НОМЕР_2 , адреса для листування: АДРЕСА_2 );
3) відповідач: Погребищенська міська рада Вінницького району Вінницької області (код ЄДРПОУ 03772654, місцезнаходження: вул. Богдана Хмельницького, 77, м. Погребище, Вінницька область, 22200).
Повне судове рішення складено 05.05.2022.
Суддя Шаповалова Тетяна Михайлівна