06 квітня 2022 року м. Дніпросправа № 160/17591/21
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Білак С.В. (доповідач), суддів: Олефіренко Н.А., Шальєвої В.А., розглянувши у письмовому провадженні в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду у м. Дніпрі апеляційну скаргу Дніпровської міської ради на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.12.2021 року в адміністративній справі №160/17591/21 (головуючий суддя у першій інстанції Сидоренко Д.В., повний текст ухвали складено 23.12.2021 року) за позовом Дніпровської міської ради до Державної авіаційної служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Міжнародний аеропорт "Дніпропетровськ", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Міністерство інфраструктури України про визнання протиправним та скасування наказу, -
Позивач Дніпровська міська рада звернувся до суду з позовом до Державної авіаційної служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Міжнародний аеропорт "Дніпропетровськ", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Міністерство інфраструктури України про визнання протиправним та скасування наказу Державної авіаційної служби України №1007 від 30.06.2021 року "Про видачу Сертифіката аеродрому "Дніпро"".
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.12.2021 року адміністративну справу №160/17591/21 за позовом Дніпровської міської ради до Державної авіаційної служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Міжнародний аеропорт "Дніпропетровськ", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Міністерство інфраструктури України, про визнання протиправним та скасування наказу №1007 від 30.06.2021 року "Про видачу Сертифіката аеродрому "Дніпро" передано на розгляд Окружного адміністративного суду міста Києва за підсудністю.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушенням норм процесуального та матеріального права, неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначив, що в силу ч.1 ст.25 КАС України, даний позов був поданий на оскарження наказу № 1007 саме як ненормативного індивідуального акту відповідно до правил територіальної підсудності за вибором позивача за його місцезнаходженням до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
Питання стосовно територіальної підсудності спору щодо оскарження індивідуального акту центрального органу виконавчої влади, в якому позивачем виступає особа, яка не є адресатом даного індивідуального акту, вже є вирішеним Верховним Судом в справах № 806/1000/17, № 815/1202/18 з наданням відповідного нормативно-правового обґрунтування.
В спірній ухвалі суд першої інстанції не зазначив мотивів відступлення від правових висновків Верховного Суду щодо застосування положень ч.1 ст.25, п.19 ч.1 ст.4 КАС України.
Справа судом розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю "Міжнародний аеропорт "Дніпропетровськ" надійшло клопотання про відкладення розгляду справи до скасування умов воєнного стану.
Колегія суддів не вбачає підстав для задоволення зазначеного клопотання з наступних підстав.
Відповідно до ч.2 ст.312 КАС України, апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
Враховуючи те, що позивачем оскаржується ухвала про передачу справи на розгляд іншого суду, то у відповідності до ч.2 ст.312 КАС України справа підлягає розгляду в порядку письмового провадження.
Від відповідача Державної авіаційної служби України надійшло клопотання про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням учасників справи.
Колегія суддів не вбачає підстав для задоволення зазначеного клопотання з підстав того, що справа призначена до розгляду в порядку письмового провадження на підставі ч.2 ст.312 КАС України.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що оскільки предметом оскарження є індивідуальний акт суб'єкта владних повноважень, який прийнято не стосовно конкретної особи, тобто Дніпровської міської ради, то справа має вирішуватися адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцезнаходженням відповідача Окружним адміністративним судом міста Києва.
Колегія суддів не погоджується з рішенням суду першої інстанції з наступних підстав.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що предметом даного позову є оскарження наказу Державної авіаційної служби України №1007 від 30.06.2021 року "Про видачу Сертифіката аеродрому "Дніпро", яким видано ТОВ "Міжнародний аеропорт "Дніпропетровськ" сертифікат аеродрому «Дніпро» №UA-005 з датою первинної видачі 01.07.2021 року.
Конституційні гарантії існування місцевого самоврядування та його невід'ємної складової права на звернення до адміністративного суду передбачені у декількох статтях Основного Закону України, норми якої є нормами прямої дії:
- носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина перша статті 5);
- в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7);
- місцеве самоврядування є правом територіальної громади (жителів села, селища та міста) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України; місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (частини першої 1 та часини третьої статті 140);
- права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (стаття 145)
Виходячи з цих конституційних положень у системному зв'язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.
У Рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року визначено, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб'єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року, гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає, зокрема, правову та організаційну самостійність; органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють владу і вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.
Також слід врахувати Рішення Конституційний Суд України № 6-рп/2005 від 5 жовтня 2005 року, в якому зроблено висновок про те, що положення Основного Закону України «носієм суверенітету... є народ» закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу.
Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР):
місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення (частина перша статті 3);
органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (частина друга статті 4);
повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними; вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом (частина четверта статті 4);
органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і вимагати поваги до принципів місцевого самоврядування, які закріплені в конституції чи національному законодавстві (стаття 11).
Аналогічні за суттю гарантії місцевого самоврядування також містяться у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (прийнята XXVII Конгресом Міжнародного союзу місцевої влади (International Union of Local Authorities; IULA) 26 вересня 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія), а також Європейській Хартії міст (Charte urbaine europйenne) (прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи (Congress of Local and Regional Authorities; CLRA) 18 березня 1992 р. у м. Страсбург (Франція).
Основні положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які гарантують право на звернення до суду:
1.місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування (стаття 4);
2.орган місцевого самоврядування може бути позивачем у судах, зокрема, має право звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1);
3.до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваженнями на звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина перша статті 38);
4.сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пункт 15 частини четвертої статті 42);
5. районні та обласні ради приймають рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (пункт 30 частини першої статті 43);
6.голова районної, обласної, районної у місті ради за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (пункт 16 частини шостої статті 55);
7. органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина четверта статті 71).
Право органів місцевого самоврядування звертатися до суду кореспондують з положення частини десятої статті 59 та частини другої статті 77 зазначеного Закону, які передбачають, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку; спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають в результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» також встановлює, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста, під якою слід розуміти жителів, що об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями (статті 1 та 6).
Цим Законом також встановлено, що сільські, селищні, міські ради є підзвітними, підконтрольними і відповідальними органами перед територіальними громадами, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (статті 10 та 75).
Таким чином, можна зробити наступні висновки:
1. право територіальної громади як суб'єкта публічних правовідносин охоплює собою права відповідних мешканців;
2. порушення прав територіальної громади означає порушення права членів цих громад (кожного жителя відповідної адміністративно-територіальної одиниці);
3. інтереси громади визначають зміст і спрямованість діяльності відповідних органів місцевого самоврядування;
4. головним завданням органу місцевого самоврядування є захист (в тому числі, шляхом звернення до суду) інтересів фізичних осіб, які проживають на відповідній території;
5. для реалізації цього завдання органи місцевого самоврядування наділені відповідною компетенцією, людськими та фінансовими ресурсами;
6. ухилення від обов'язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов'язків.
Позбавлення органу місцевого самоврядування права на звернення до адміністративного суду з позовом до органу державної влади в інтересах відповідної територіальної громади, певним чином, спотворює природу і завдання адміністративного суду, а також знижує довіру населення до нього.
Згідно з частиною першою і другою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Таким чином, кожна особа (будь-який суб'єкт приватного права та суб'єкт публічного права) має право подати позов до будь-якого суб'єкта владних повноважень за єдиного обмеження, якщо це не суперечить закону, та при наявності мети - забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин.
Судом не враховано вже сформовану практику Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду стосовно права суб'єктів владних повноважень, в тому числі, органів місцевого самоврядування звертатися з позовами до інших суб'єктів владних повноважень, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі № 804/3091/18, від 6 червня 2018 року у справі № 811/289/16, від 17 жовтня 2018 року у справі № 822/1544/16, постановах Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 806/1592/16, від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а, від 11 червня 2019 року у справі № 820/2639/18, від 26 вересня 2019 року у справі № 804/2272/17, від 21 листопада 2019 року у справі №325/283/16-а (2-а/325/3/2016), від 05 грудня 2019 року у справі № 400/2509/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 816/844/18 та інших.
У цих справах Суд визнав:
- статус відповідних рад згідно статтею 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" як представницьких органів місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади (постанова Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а);
Таким чином, колегія суддів зазначає, що передчасність ухвали про передачу справи на розгляд до іншого суду, підтверджується також тим, що суд не встановив причини, які, на думку позивача, зумовили виникнення спору, а також мету, яку переслідує позивач, звертаючись до суду.
Вважаємо таку позицію суду першої інстанції передчасною, а також такою, що: не враховує конституційний статус органу місцевого самоврядування у взаємовідносинах з органами державної влади; робить безправною та беззахисною громаду, у ситуації прийняття будь-яким органом державної влади рішень, вчинення дій або бездіяльності, які відповідна громада вважає незаконними та такими, що порушують її права; створює ситуацію, за якої унеможливлюється здійснення судового контролю за суб'єктами владних повноважень, зокрема, органами державної влади всупереч завданню адміністративного судочинства (справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень).
Окрім того, колегія суддів зазначає, якщо суд дійде висновку, що цей індивідуальний акт не стосується прав позивача, то суд повинен належним чином мотивувати чому саме цей індивідуальний акт стосується виключно третьої особи по справі та не стосується інтересів позивача, який подав позов на захист прав та інтересів територіальної громади.
Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до передчасного вирішення справи , у зв'язку з чим апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду першої інстанції скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9, 25, 29, 241, 243,272, 286, 308, 315, 317, 320, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Дніпровської міської ради задовольнити.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.12.2021 року в адміністративній справі №160/17591/21 за позовом Дніпровської міської ради до Державної авіаційної служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Міжнародний аеропорт "Дніпропетровськ", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Міністерство інфраструктури України про визнання протиправним та скасування наказу, скасувати та направити справу до Дніпропетровського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Постанова складена 27 квітня 2022 року.
Головуючий - суддя С.В. Білак
суддя Н.А. Олефіренко
суддя В.А. Шальєва