Іменем України
28 квітня 2022 року
Київ
справа №440/2667/20
адміністративне провадження № К/9901/1231/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Єресько Л. О., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Полтавської області, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.09.2020 (суддя - Шевяков І. С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2020 (колегія суддів у складі: Перцової Т. С., Русанової В. Б., Жигилія С. П.),
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У травні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до прокуратури Полтавської області, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення другої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 02.04.2020 № 152, яким позивачку визнано такою, що не успішно пройшла атестацію із-за неявки для проходження тестування;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Полтавської області від 29.04.2020 № 288-к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 30.04.2020;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області та в органах прокуратури з 30.04.2020 або іншій рівнозначній посаді. У разі початку діяльності обласної прокуратури (відповідно до редакції Закону № 113-ІХ від 19.09.2019 на час постановлення рішення) - поновити на відповідній посаді обласної прокуратури;
- визнати недійсним запис від 30.04.2020 № 30 про звільнення з посади, яку позивач обіймала, та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», зроблений на підставі наказу прокурора Полтавської області від 29.04.2020 № 288-к у трудовій книжці серії НОМЕР_1 ;
- стягнути з прокуратури Полтавської області, а у разі створення - з Полтавської обласної прокуратури, на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 30.04.2020 по дату винесеного судового рішення.
На обґрунтування позовних вимоги позивачка зазначала, що незаконність її звільнення полягає у тому, що оскаржуваний наказ про звільнення містить посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Проте ліквідації чи перетворення прокуратури Полтавської області як юридичної особи не відбувалося. Скорочення штату прокурорів прокуратури Полтавської області також не відбувалося.
Позивачка заперечувала можливість застосування у випадку її звільнення підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону України від 19.09.2019 № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ). Стверджувала при цьому, що застосування норми, викладеної у вказаному пункті, було б можливим тільки за умови настання події, що передбачена в пункті 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», а саме: реорганізація, ліквідація органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Також зазначила, що пунктом 11 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-IX визначено, що атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур. Проте, як зазначає позивачка, на момент видачі оскаржуваного наказу про її звільнення таких кадрових комісій Офісу Генерального прокурора не створено через відсутність такої установи як Офіс Генерального прокурора. За таких обставин, вона переконана, що робота кадрових комісій відбувалася поза межами правового поля, а тому їх рішення є протиправними та не могли нести жодних правових наслідків.
Позивачка вказувала, що вважає незаконною й такою, що порушує її права, вимогу Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 № 221 (далі - Порядок № 221), надавати заяву про згоду на звільнення в разі неуспішного проходження атестації та погоджуватися на застосування в ході співбесіди з атестаційною комісією інформації анонімного походження без додаткового офіційного підтвердження. Повідомила, що під загрозою звільнення за неподання заяви та у зв'язку з обмеженим часом на роздуми вимушена була написати заяву про таку згоду, що передбачена додатком 2 до Порядку № 221. Однак, до початку складання іспиту, вона подала заяву про відкликання свого наміру пройти атестацію, оскільки написання заяви за формою, що передбачена додатком 2 до Порядку № 221, вважала дискримінацією та порушенням конституційних засад трудових прав, необґрунтованим та надмірним втручанням до свого особистого життя. На думку позивачки, проведення атестації має відбуватись відповідно до Закону України «Про професійний розвиток працівників», яким не допускається проведення оцінки професійного рівня та кваліфікації працівника за ознаками, що безпосередньо не пов'язані з виконуваною роботою.
Таким чином, вважала, що її звільнення відбулося з порушенням Конституції України, Закону України «Про прокуратуру», статей 40, 42, 42-1,49-2 Кодексу Законів про працю України (далі - КЗпП України) та не мало під собою належних підстав, оскільки фактично звільнення відбулося з ініціативи роботодавця без дотримання будь-яких гарантій трудових прав працівника.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 працювала в органах прокуратури України у періоди з 07.09.1987 по 15.05.1995 та з 15.04.2003 по 30.04.2020 на різних посадах. Остання займана посада з 19.12.2019 - прокурор відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області.
19.09.2019 Верховною Радою України прийнято Закон № 113-ІХ, який, окрім іншого, передбачав обов'язкове проходження атестації діючими працівниками органів прокуратури України (детально описано нижче).
10.10.2019 позивачкою Генеральному прокурору подано заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
02.03.2020 ОСОБА_1 направила на адресу Офісу Генерального прокурора заяву про відкликання заяви про намір пройти атестацію, яка отримана відповідачем 04.03.2020, що підтверджується зворотнім повідомленням про вручення поштового відправлення.
Листом в.о. начальника Департаменту кадрової роботи та державної служби Офісу Генерального прокурора від 17.03.2020 № 06/1/1-513вих-20 ОСОБА_1 повідомлено про те, що її заяву про відкликання заяви про переведення на посаду прокурора та про намір пройти атестацію, зареєстровану 05.03.2020 за № 47889-20, розглянуто. Повідомлено, що подана нею заява не може мати наслідків відповідно до Закону № 113-ІХ та Порядку № 221, оскільки Законом № 113-ІХ та Порядком № 221 не передбачено відкликання раніше поданої заяви Генеральному прокурору про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію. Крім того, зазначено, що копію її заяви направлено секретарю другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур для розгляду в межах компетенції комісії.
02.04.2020 Кадровою комісією № 2 прийнято рішення № 152 «Про неуспішне проходження прокурором атестації у зв'язку з неявкою», у якому зазначено про факт неявки ОСОБА_1 для складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
Наказом прокурора Полтавської області від 29.04.2020 № 288к, відповідно до статті 11 Закону України «Про прокуратуру», пункту 3, підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ, ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області на підставі 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 30.04.2020.
Позивачка, вважаючи рішення № 152 від 02.04.2020 про неуспішне проходження атестації, звільнення та внесений до трудової книжки відповідний запис протиправними, звернулась до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 09.09.2020 адміністративний позов задовольнив частково: рішення № 152 від 02.04.2020 Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання ОСОБА_1 такою, що неуспішно пройшла атестацію та наказ прокуратури Полтавської області № 288-к від 29.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області визнав протиправними та скасував; поновив ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області з 30.04.2020; стягнув з прокуратури Полтавської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у загальній сумі 108 762,42 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовив. Допустив негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області з 30.04.2020 та в частині стягнення з прокуратури Полтавської області середнього заробітку у межах суми стягнення за один місяць у розмірі 24 489,71 грн.
Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Кадрової комісії № 2 від 02.04.2020 № 152 «Про неуспішне проходження прокурором атестації у зв'язку з неявкою» є невмотивованим та прийнятим без належного обґрунтування, що суперечить приписам пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, що затверджений наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 № 23, оскільки у вказаному рішенні Друга кадрова комісія з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора посилається як на підставу його прийняття на протокол засідання і додатки невідомого змісту, які не надані суду, існування яких перед судом відповідачі не підтвердили.
Скасовуючи наказ про звільнення позивачки, суд першої інстанції зазначив, що такої події, як реорганізація чи ліквідація органу прокуратури, в якому вона працювала, в дійсності не відбулося, а тому безпідставним є посилання в наказі в якості підстави для звільнення позивача на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», яким передбачено можливість звільнення особи з органів прокуратури лише в разі їх реорганізації чи ліквідації.
У зв'язку з чим, застосувавши до спірних відносин положення статті 235 КЗпП України, суд першої інстанції задовольнив позовні вимоги позивача про поновлення її на посаді прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області, та керуючись Порядком № 100, враховуючи розмір середньоденної заробітної плати позивача та кількість робочих днів, що минули за час вимушеного прогулу позивача, вирішив стягнути з прокуратури Полтавської області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 108 762,42 грн.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог про визнання недійсним запису від 30.04.2020 № 30 про звільнення позивачки з посади, внесеного у трудову книжку серії НОМЕР_1 , суд першої інстанції зазначив, що у суду відсутні будь-які підстави вважати, що прокуратура Полтавської області не внесе до трудової книжки ОСОБА_1 відповідні зміни після визнання судом протиправним та скасування наказу прокуратури Полтавської області № 288-к від 29.04.2020 про звільнення її з посади, оскільки такі дії прямо передбачені Інструкцією про порядок ведення трудових книжок працівників, затвердженої наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства соціального захисту населення України від 29.07.1993 № 58, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 17.08.1993 за № 110.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2020 рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.09.2020 скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправними та скасовано рішення № 152 від 02.04.2020 Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання ОСОБА_1 такою, що неуспішно пройшла атестацію та наказ прокуратури Полтавської області № 288-к від 29.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області з 04.05.2020; стягнуто з прокуратури Полтавської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у загальній сумі 106 321,18 грн. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено. Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області з 04.05.2020 та в частині стягнення з прокуратури Полтавської області середнього заробітку у межах суми стягнення за один місяць в розмірі 24 489,71 грн.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги частково, апеляційний суд відхилив твердження позивача про направлення на адресу Офісу Генерального прокурора заяви від 02.03.2020 про відкликання попередньої заяви про намір пройти атестацію, як на обставину, яка унеможливлює прийняття кадровою комісією вказаного рішення про визнання її такою, що неуспішно пройшла атестацію у зв'язку з неявкою, оскільки положеннями Порядку № 221 не передбачено відкликання раніше поданої заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестації, про що також повідомлялось позивачу у листі Департаменту кадрової роботи та державної служби від 17.03.2020. Також суд зазначив, що враховуючи неприбуття позивача у визначений вказаним вище графіком день для проходження тестування (який, зокрема, було оприлюднено на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України), ненадання позивачем заяви про перенесення дати іспиту, пояснень про причини неявки та недолучення жодних документів на підтвердження поважності причин неявки, Кадровою комісією № 2 прийнято рішення про те, що позивач в силу приписів пункту 11 Порядку № 221 не може вважатися такою, що успішно пройшла атестацію. Отже, оскільки позивачка за рішенням Кадрової комісії № 2 була визнана такою, що неуспішно пройшла атестацію, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що норма, викладена в підпункті 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, повинна бути поширена на неї. Водночас, на думку суду апеляційної інстанції, посилання в оскаржуваному наказі на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, як підставу для звільнення, в нормі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, вказує на обов'язкову необхідність сукупності двох юридичних фактів для прийняття рішення про звільнення: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення частини кількості прокурорів органу прокуратури. Суд зазначає, що у разі, якщо б застосування підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX не потребувало наявності факту ліквідації, реорганізації або скорочення, не було б потрібним саме посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Також зазначає, що Законом № 113-IX фактично передбачено переведення прокурорів в разі зміни установи (органу прокуратури) внаслідок реорганізації чи ліквідації. Проте в даному випадку ні реорганізація, ні ліквідація прокуратури Полтавської області, де була працевлаштована позивач не відбувалася. Станом на день її звільнення прокуратура Полтавської області, в якій працювала позивачка, не ліквідована, накази про скорочення штатної чисельності не видавалися. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що прокурор Полтавської області не мав наданих йому Законом повноважень звільняти позивачку з підстав, інших ніж визначені Законом № 1697-VII, застосовуючи норми розділу «Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX; підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX міг бути застосований тільки у разі реорганізації чи ліквідації органу прокуратури чи скорочення штату прокурорів.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Офіс Генерального прокурора звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.
Підставою звернення з касаційною скаргою Офіс Генерального прокурора зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Так, скаржник указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 10, 19 розділу ІІ Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ, пункту 9 розділу І Порядку № 221. Звертає увагу, що предметом спору у цій справі є законність рішення кадрової комісії та наказу про звільнення позивача з посади та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», на виконання вимог підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 113-ІХ, справа щодо конституційності деяких положень якого розглядається Конституційним Судом України.
Крім того, на обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що подана позивачем заява про відкликання раніше поданої заяви не може мати наслідків відповідно до Закону № 113-ІХ та Порядку № 221, оскільки Законом № 113-ІХ та Порядком № 221 не передбачено можливості відкликання раніше поданої Генеральному прокурору заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію. Зазначає, що у спірному рішенні другої кадрової комісії від 02.04.2020 № 152 наявне його обґрунтування - неявка позивача для складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
Також вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про незаконність звільнення позивача у зв'язку з відсутністю ліквідації, реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів не ґрунтуються на нормах матеріального права, оскільки юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», у даному випадку є не завершення процесу ліквідації чи реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.
Щодо висновку судів попередніх інстанцій про поновлення позивача на посаді прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області з 30.04.2020, скаржник зазначив, що вказане суперечить конституційному принципу рівності громадян, оскільки поновлення позивача, який неуспішно пройшов атестацію на посаді в органах прокуратури надасть її привілеї перед прокурорами, які успішно пройшли атестацію, що в свою чергу, на його думку, не є належним способом захисту прав позивача. Вказує, що поновлення позивача на посаді може бути реалізовано лише шляхом проходження нею відповідних етапів атестації.
Крім того, скаржник вважає, що оскільки звільнення позивача відбулося з дотриманням вимог законодавства, підстави для стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відсутні.
Також, на думку, скаржника, помилковими є висновки судів попередніх інстанцій, що внаслідок звільнення позивача відбулося неправомірне втручання у його право на повагу до приватного життя, оскільки таке втручання у даному конкретному випадку прямо передбачено законом і переслідує абсолютно легітимну мету відновлення довіри суспільства до функціонування органів прокуратури України.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить закрити касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.09.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2020, оскільки, на думку позивача, скарга підписана особою, яка не мала права її підписувати.
Рух касаційної скарги
12.01.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.09.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2020.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.01.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 440/2667/20.
Ухвалою Верховного Суду від 21.01.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.09.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2020.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27.04.2022 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
Статтями 2, 5-1 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Статтею 222 КЗпП України визначено, що особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом України від 19.09.2019 № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), який діє з 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв'язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Пунктом 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX передбачено, що атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання. Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
Пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту. Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України «Про прокуратуру».
Відповідно до пунктів 7-17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, який визначає процедуру надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур (далі - Порядок № 221).
Пунктом 1 розділу І Порядку № 221 визначено, що атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
За приписами пунктів 9, 10 розділу І Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку. Заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15.10.2019 (включно). Заява підписується прокурором особисто.
Відповідно до пункту 11 розділу І Порядку № 221 особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов'язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред'являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров'я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документу, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви, прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.
Пунктом 1 розділу ІІ Порядку № 221 передбачено, що після завершення строку для подання заяви, вказаної у пункті 9 розділу I цього Порядку, кадрова комісія формує графік складання іспитів. Графік із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, номера службового посвідчення, інформації про дату, час та місце проведення тестування оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України не пізніше ніж за п'ять календарних днів до дня складання іспиту. Прокурор вважається повідомленим належним чином про дату, час та місце складання іспиту з моменту оприлюднення відповідного графіка на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Оцінюючи доводи касаційної скарги Офісу Генерального прокурора щодо правильності застосування судом апеляційної інстанції норм чинного законодавства, а саме: пунктів 10, 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, пункту 9 розділу І Порядку № 221, Верховний Суд виходить з такого.
Одним із ключових у цій справі є питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, а саме: чи обов'язкового для звільнення прокурора в разі неуспішного проходження ним атестації є ще й одна з таких підстав, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII).
Зі змісту пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX випливає, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови настання однієї з таких підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Синтаксичний розбір абзацу першого цього пункту вказує на таке: «<…> прокурори <…> звільняються <…> Генеральним прокурором <…> на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови настання однієї з таких підстав <…>.
Такий розбір і аналіз цієї норми дає змогу зробити висновок про те, що: по-перше, підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації; по-друге, закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Закон визначає, що звільнення відбувається не з підстав, установлених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, а на підставі цього пункту, що є нормативною підставою.
Отже, фактологічною підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1-4 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
Такий висновок ґрунтується ще й на такому.
Загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді передбачені статтею 51 Закону № 1697-VII. Пункт 9 частини першої цієї статті встановлює, що прокурор звільняється з посади у разі, зокрема, ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Безпосередні умови звільнення прокурора з посади, передбачені статтями 52-60 цього Закону, норми яких корелюються з нормами щодо загальних умов звільнення, що встановлені частиною першою статті 51 цього Закону.
Зокрема, щодо приписів пункту 9 частини першої статті 51 цього Закону, то їм корелюють положення статті 60 цього Закону, якими конкретизовано підстави звільнення прокурора з посади в разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Водночас варто зауважити, що дію статті 60 зупинено до 01.09.2021 (абзац четвертий пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, а тому з підстав, передбачених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, прокурора не може бути звільнено з посади в період зупинення дії цієї норми, тобто в період проходження ним атестації.
Частиною п'ятою статті 51 зазначеного Закону визначено, що на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.
25.09.2019 набрав чинності Закон № 113-IX. Отже, саме з 25.09.2019 особливості застосування до прокурорів положень пункту 1 частини першої, частини другої статті 40, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 КЗпП України, на які посилається позивачка у своїх доводах, установлюються Законом № 1697-VII.
Тому, з 25.09.2019 саме цей Закон, а не КЗпП України поширюється на правовідносини між ОСОБА_1 і відповідачами.
Саме таку правову позицію висловив Верховний Суд в постанові від 29.09.2021 у справі № 440/2682/20.
За таких обставин доводи позивачки щодо застосування до спірних правовідносин загальних засад трудового законодавства (норм КЗпП України) є помилковими та безпідставними. Питання, пов'язані із проходженням прокурорами публічної служби та звільнення з підстав, що оспорюються в цьому позові, урегульовані спеціальними законодавчими актами.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання вимог пунктів 9, 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX ОСОБА_1 подано заяву у встановлений строк і за визначеною формою, у зв'язку з чим її допущено до проходження атестації прокурорів.
Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що Першою кадровою комісією 20.02.2020 затверджено графік складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, відповідно до якого ОСОБА_1 включено до графіку складання іспиту (перший етап), датою проведення тестування позивача визначено 05.03.2020 до 2-ї групи.
Проте у визначений день, час та місце для складання іспиту ОСОБА_1 не з'явилася, про причини неявки не повідомила та заяву про перенесення дати іспиту до кадрової комісії не надала, у зв'язку з чим Кадровою комісією № 2 протоколом засідання від 05.03.2020 року № 2 зафіксовано факт неявки ОСОБА_1 для проходження атестації.
За вищенаведених обставин, Кадрова комісія № 2, керуючись пунктами 13, 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, пункту 11 розділу І, пункту 1 розділу II Порядку № 221, прийняла рішення від 02.04.2020 № 152 про неуспішне проходження позивачем атестації у зв'язку з неявкою, яке стало підставою для прийняття прокурором Полтавської області наказу від 29.04.2020 № 288-к.
Твердження позивача про направлення на адресу Офісу Генерального прокурора заяви від 02.03.2020 про відкликання попередньої заяви про намір пройти атестацію, як на обставину, яка унеможливлює прийняття кадровою комісією вказаного рішення про визнання її такою, що неуспішно пройшла атестацію у зв'язку з неявкою, правомірно не прийнято судом апеляційної інстанції, оскільки Порядком № 221 не передбачено відкликання раніше поданої заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестації, про що також повідомлялось ОСОБА_1 у листі Департаменту кадрової роботи та державної служби від 17.03.2020.
Отже, враховуючи неприбуття позивачки у визначений вказаним вище графіком день для проходження тестування (який, зокрема, було оприлюднено на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України), ненадання нею заяви про перенесення дати іспиту, пояснень про причини неявки та недолучення жодних документів на підтвердження поважності причин неявки, Кадровою комісією № 2 правомірно прийнято рішення про те, що ОСОБА_1 в силу приписів пункту 11 Порядку № 221 не може вважатися такою, що успішно пройшла атестацію.
Аналізуючи зазначені обставини справи, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване позивачкою рішення кадрової комісії є обґрунтованим, мотивованим, містить посилання на нормативно-правові акти, тому підстави для його скасування відсутні, отже, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо задоволення позовних вимог у цій частині.
Задовольняючи позовні вимоги про скасування наказу про звільнення та поновлення позивача на займаній посаді, суд першої інстанції зазначав, що наявність у пункті 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII двох окремих підстав для звільнення покладає на роботодавця обов'язок щодо зазначення в наказі про звільнення конкретної підстави, визначеної цим пунктом. За висновками суду першої інстанції, покликання відповідача в оспорюваному наказі на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, без зазначення конкретної підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
Висновок суду апеляційної інстанції про протиправність оспорюваного наказу та необґрунтованість доводів відповідачів в цій частині ґрунтується на тому, що прокурор Полтавської області не мав наданих йому Законом повноважень звільняти позивачку з підстав, інших ніж визначені Законом № 1697-VII, застосовуючи норми розділу «Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX. На думку суду, підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX міг бути застосований тільки у разі реорганізації чи ліквідації органу прокуратури чи скорочення штату прокурорів.
Верховний Суд відхиляє вказані доводи судів як окрему підставу для скасування оскаржуваного наказу з урахуванням того, що звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII є нормативною підставою, а фактологічною - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем.
Тобто в цьому разі юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі зазначеної норми (пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII), є не закінчення процесу ліквідації чи реорганізації або завершення процедури скорочення чисельності прокурорів, а виключно наявність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.
Водночас Верховний Суд зазначає, що Конституційний Суд України у Рішенні від 08.07.2003 № 15-рп/2003 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (справа про атестацію державних службовців) зазначив, що атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена частиною шостою статті 96 КЗпП України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, установлених Законом України «Про державну службу». Згідно із цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема й «Про прокуратуру».
Тобто запровадження Законом № 113-IX атестації прокурорів Генеральної прокуратури України як однієї з умов для їх переведення в Офіс Генерального прокурора пов'язане, зокрема, зі створенням передумови для побудови системи прокуратури, кадровим перезавантаженням органів прокуратури та способом перевірки та оцінки кваліфікації чинних прокурорів на відповідність їх посадам прокурора в таких органах. Така атестація визначена законодавцем та відбувалася у спосіб і порядок, що є чинними і стосуються усіх прокурорів, які має намір пройти атестацію, а тому не може вважатися протиправною чи такою, що носить дискримінаційний характер щодо до позивача.
Фактично всі доводи позивачки про протиправність дій відповідачів щодо проведення атестації, ґрунтуються на її незгоді з положеннями Закону № 113-IX і Порядку № 221, які, на її думку, порушують, зокрема, і права та гарантії, що визначені КЗпП України та Конституцією України.
Водночас колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що положення Закону № 113-IX на день їх виконання відповідачем і прийняття оскаржуваного наказу були (та є) чинними, неконституційними у встановленому законом порядку не визнавалися. Так само були чинними і положення Порядку № 221, а тому правові підстави для їх незастосування відсутні.
Верховний Суд також бере до уваги, що позивачка, подаючи заяву на підставі пунктів 9, 10 розділу І Порядку № 221, цілком і повністю була ознайомлена з умовами та процедурами проведення атестації та погодилася на їх застосування. Тобто, вона розуміла наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації, неявки для проходження відповідного етапу атестації, та можливе звільнення з підстав, передбачених Законом № 113-IX. В іншому разі вона мала повне право відмовитися від проведення такої атестації та не подавати відповідної заяви чи окремо оскаржувати відповідний Порядок проходження прокурорами атестації, чого не зробила.
Водночас жодних доказів на підтвердження фактів прояву дискримінації щодо неї ОСОБА_1 не надала.
Верховний Суд зазначає, що законодавець, увівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, вказав, які саме дії мають учинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації, а також неявки для проходження відповідного етапу атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю.
Відповідно, неявка ОСОБА_1 для складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора у визначені графіком дату та час та неподання при цьому заяви про перенесення тестування є безумовною підставою для прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Прийняти інше, крім указаного рішення, у кадрової комісії рішення не було правових підстав.
Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
Водночас відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови наявності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.
Відтак, за наявності відповідного рішення першої кадрової комісії від 02.04.2020 № 152 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації, прокурор Полтавської області на підставі вказаної норми Закону № 113-IX видав наказ від 29.04.2020 № 288к про її звільнення з посади прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області на підставі 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
Зважаючи на те, що звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прямо передбачене підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і пов'язане, зокрема, з наявністю рішення першої кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором, помилковими є висновки судів попередніх інстанцій, що позивачка не могла бути звільненою за цією нормою без наявності юридичного факту реорганізації чи ліквідації прокуратури Полтавської області, де вона була працевлаштована.
Отже, з огляду на наведені обставини, колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідачем обґрунтовано визначено звільнення позивачки на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII з підстав, передбачених підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX.
Зважаючи на доводи позивачки, варто зазначити й те, що запровадження законодавцем такого механізму реформування органів прокуратури України, дійсно, певною мірою є втручанням у приватне життя особи прокурора в розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року в аспекті умов проходження публічної служби (професійної діяльності). Проте таке втручання в цьому разі прямо передбачено законом і переслідує абсолютно легітимну мету відновлення довіри суспільства до функціонування органів прокуратури України. Міра втручання з боку держави у сферу приватного життя особи в аспекті професійної діяльності в цьому разі є повністю співставною зі ступенем втручання держави з аналогічною метою в діяльність особи на посаді професійного судді, що було визнано і законним, і конституційним згідно з висновком Конституційного Суду України від 20.01.2016 № 1-в/2016.
Колегія суддів не вбачає підстав для висновку про незабезпечення балансу між публічним інтересом суспільства на формування корпусу прокурорів системи органів прокуратури України та приватним інтересом заявника на продовження служби в органах прокуратури, оминаючи процедуру атестації.
Отже, на переконання колегії суддів Верховного Суду, у спірних правовідносинах позивачка перебувала у стані повної правової визначеності, коли, маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності, не могла не усвідомлювати юридичних наслідків непроходження одного з етапів атестації, із правилами якої вона погодилась, подавши заяву.
Зважаючи на наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що правові підстави для визнання протиправним і скасування оскаржуваного рішення кадрової комісії та для визнання звільнення з посади позивачки незаконними були відсутні.
Отже, Верховний суд констатує, що наказ прокурора Полтавської області від 29.04.2020 № 288к виданий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Як суд першої інстанції, так і апеляційний суд, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення заявлених ОСОБА_1 позовних вимог.
За наведеного правового регулювання та обставин справи касаційну скаргу необхідно задовольнити, скасувати оскаржувані судові рішення та в порядку статті 351 КАС України ухвалити у справі нове рішення про відмову в позові.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 242, 243, 250, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.09.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2020 у справі № 440/2667/20 скасувати.
Ухвалити в справі № 440/2667/20 нове рішення.
Відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до прокуратури Полтавської області, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
...........................
...........................
...........................
Ж.М. Мельник-Томенко
Л.О. Єресько ,
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду