18 квітня 2022 року ЛуцькСправа № 803/1602/17
Волинський окружний адміністративний суд у складі судді Денисюка Р.С., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Сектор містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації, до Державної інспекції архітектури та містобудування України про визнання протиправними та скасування рішень,
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся в суд із позовом про визнання протиправним та скасування рішення від 24 жовтня 2017 року №95, прийнятого головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Орловим Володимиром Вікторовичем, про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31 травня 2017 року №52 на “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”, визнання протиправним та скасування рішення від 30 жовтня 2017 року №53, прийнятого головним інспектором будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами УДАБІ у Волинській області Нінічук Людмилою Василівною, “Про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт”, яким скасовано реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт, яка зареєстрована 20 липня 2017 року № ВЛ 061172010290 “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішенням від 24.10.2017 №95 скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 31 травня 2017 року №52 на “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області” та рішенням від 30.10.2017 №53 “Про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт” скасовано реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт, яке зареєстроване 20.07.2017 № ВЛ 061172010290 “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”.
Позивач вважає, що єдиною підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Для отримання містобудівних умов та обмежень позивачем було подано усі необхідні документи, наміри забудови земельної ділянки повністю відповідають положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тому вважає, що Сектором містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації правомірно видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 31.05.2017 №52 на “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”. Крім того, враховуючи відсутність порушень містобудівного законодавства при видачі містобудівних умов, позивач вважає, що рішення від 30.10.2017 №53“Про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт” також є протиправним та підлягає скасуванню.
Представник відповідачів в поданих суду письмових запереченнях від 05.12.2017 №1003-1.16/3871-17 позовні вимоги заперечила, мотивуючи тим, що об'єкт нагляду прийняв рішення про видачу ОСОБА_1 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31.05.2017 №52 на “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області” з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності , будівельних норм, стандартів і правил, за відсутності планів зонування або детального плану території та при неможливості встановлення відповідності намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні. Крім того, оскільки містобудівні умови та обмеження були скасовані, повідомлення про початок виконання будівельних робіт по вказаному об'єкту також підлягало скасуванню. Вважає, що рішення від 24.10.2017 №95 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31.05.2017 №52 на “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області” та рішення від 30.10.2017 №53 “Про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт” прийняті у межах наданих повноважень, з дотриманням вимог чинного законодавства, відтак підстав для їх скасування немає. Просила в задоволенні позову відмовити (т.1 а.с. 60-66).
Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 06.12.2017 позов задоволено; визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Орлова Володимира Вікторовича від 24.10.2017 №95 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31.05.2017 №52 на “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”; визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Нінічук Людмили Василівни від 30.10.2017 №53 “Про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт”.
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18.11.2021 скасовано постанову Волинського окружного адміністративного суду від 06.12.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суд від 16.05.2018 у даній справі, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
До Волинського окружного адміністративного суду дана справа надійшла 08.12.2021 та автоматизованою системою документообігу суду визначено суддю Денисюка Р.С. для її розгляду.
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 прийнято справу до провадження, ухвалено розгляд справи проводити за правилами загального позовного провадження, підготовче засідання призначено на 12:00 11.01.2022 (т.1 а.с. 248).
В подальшому, ухвалою суду від 11.01.2022 допущено заміну первісних відповідачів головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Орлова Володимира Вікторовича, головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Нінічук Людмили Василівни на належного - Державну інспекцію архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ України, відповідач).
Підготовче засідання було відкладено на 12:00 год. 04.02.2022 та на 11:00 год. 22.02.2022 (т.2 а.с. 21-22).
Представник відповідача ДІАМ України у відзиві на позовну заяву (т.2 а.с. 55-66) позовні вимоги заперечив та просив відмовити у їх задоволенні. В обґрунтування своєї позиціє вказує на те, що ДІАМ України є новоутвореним центральним органом виконавчої влади та не є правонаступником ДАБІ та її структурних підрозділів. Відповідно у ДІАМ України як відповідача немає правових підстав надавати будь-які висновки, пояснення відносно дій та управлінських рішень, що нею не приймалися, крім тих, що посадові особи діють в межах повноважень та у спосіб, що передбачено нормами діючого законодавства, документи складаються останніми обґрунтовано, на підставі та в межах повноважень, у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження надано без порушень законних прав позивача в процесі їх вчинення.
Ухвалою суду від 22.02.2022 закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті на 12:00 год 03.03.2022 (т. 2 а.с. 81).
Ухвалою суду від 03.03.2022 задоволено клопотання представника позивача про відкладення розгляду справи та розгляд справи відкладено на 12:00 год. 29.03.2022 (т. 2 а.с.87) та ухвалою суду від 29.03.2022 розгляд справи відкладено на 12:00 год. 18.04.2022 (т. 2 а.с. 97).
В судове засідання 18.04.2022 учасники справи не прибули, хоча належним чином були повідомлені про дату, час та місце судового розгляду, про що свідчить розписка про вручення повістки позивачу та підтвердження про отримання тексту повістки електронною поштою відповідачем (т.2 а.с. 100-102).
Третя особа - Сектор містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації в судове засідання представника не направив, хоча належним чином був повідомлений про дату, час і місце судового розгляду справи, що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення.
Відповідно до частини першої статті 205 КАС України неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
Відтак, з урахуванням приписів частини першої статті 205 КАС України, частини четвертої статті 229 КАС України, судовий розгляд справи проведено в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів, без фіксування технічними засобами.
Дослідивши письмові докази, суд встановив такі обставини.
Судом встановлено, що на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 29.03.2017 ОСОБА_1 є власником земельної ділянки, яка розташована за адресою: село Княгининок, Луцького району Волинської області, загальною площею 0,2955 га, цільове призначення якої “для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, розміщення складу будівельних матеріалів”.
Право власності на вказану земельну ділянку зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, що підтверджується витягом з Державного реєстру від 29.03.2017.
З метою здійснення нового будівництва складського приміщення в селі Княгининок, Луцького району Волинської області, позивач звернувся до Сектору містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації за отриманням містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки.
31.05.2017 Сектором містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації видано позивачу містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на об'єкт будівництва “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області” за №52.
У відповідності до отриманих містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки ТзОВ “Луцькмістбуд” було розроблено проектну документацію на “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”, призначено осіб, які здійснюють технічний та авторський нагляд.
20.07.2017 УДАБІ у Волинській області зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (ССІ) за № ВЛ №061172010290 на об'єкт будівництва “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”.
23.10.2017 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ у Волинській області Орловим В.В., у присутності завідувача Сектору містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації Велка В.А., відповідно до наказу ДАБІ України від 22.09.2017 №1479, на підставі довідки про результати документальної перевірки від 18.09. 2017, проведено планову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Сектору містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації при видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31.05.2017 №52 на “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”, про що було складено акт перевірки від 23.10.2017.
Перевіркою, зокрема, встановлено наступні порушення вимог містобудівної документації:
- замовником викопіювання з топографо-геодезичного плану надано в масштабі М 1:500 замість масштабу М 1:2000, що є порушенням пункту 2.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109;
- в пункті 3 Розділу “Загальні дані” містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не зазначено наміри забудови земельної ділянки від 31.05.2017 №52, чим порушено пункт 3.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109;
- в пункті 8 Розділу “Загальні дані” містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31.05.2017 №52 не зазначено наміри забудови земельної ділянки, вказано: “згідно генплану с. Княгининок” та не вказано рішення про його затвердження. Відсутній план зонування та детальний план території. У зв'язку з відсутністю затвердженого детального плану чи плану зонування неможливо визначити відповідність намірів забудови земельної ділянки положення містобудівної документації на місцевому рівні, чим порушено абзац 2 пункту 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109 та пункт 6 Розділу V Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”;
- в пунктах 6, 7, 11, 13 Розділу “Містобудівні умови та обмеження” містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не зазначено наміри забудови земельної ділянки від 31 травня 2017 року №52 не зазначені конкретні положення нормативних актів, відомості, які базуються на розрахунках та не містять конкретних цифрових показників, за якими не можливо визначити містобудівні умови та обмеження, що не відповідає пункту 8 частини першої статті 1 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” та підпункту 5 пункту 1.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109.
На підставі зафіксованих актом перевірки порушень вимог містобудівного законодавства головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ у Волинській області Орловим В.В. 24.10.2017 прийнято рішення за №95 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31.05.2017 №52 на “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”, виданих замовнику ОСОБА_1 . Сектором містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації.
30.10.2017 рішенням головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами УДАБІ у Волинській області Нінічук Л.В. №53 “Про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт”, скасовано реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт, яка зареєстрована 20.07.2017 № ВЛ 061172010290 “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”.
Суд звертає увагу, що у даній справі проведено новий судовий розгляд після скасування у касаційному порядку попередньо ухвалених у цій справі постанови Волинського окружного адміністративного суду від 06.12.2017 та постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2018.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 18.11.2021 у даній справі вказав, що суд першої інстанції не дотримався вимог процесуального закону, та, вирішуючи спір про визнання протиправними та скасування рішень, пред'явлений до посадових осіб, не з'ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Зазначив, що приймаючи рішення, зокрема, про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт, головні інспектори будівельного нагляду діють не як самостійні суб'єкти владних повноважень, а від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю. Головні інспектори не можуть виступати самостійним відповідачем у судових справах, оскільки належним відповідачем є саме орган державного архітектурно-будівельного контролю, як суб'єкт владних повноважень, на який положеннями Закону № 3038-VI та Порядку № 698 покладається компетенція здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Відповідно до частини п'ятої статті 353 КАС України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов'язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд встановив наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною другою статті 41-1 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” (далі - в редакції чинній на момент проведення перевірки) державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду (далі - Порядок №698, в редакції чинній на момент проведення перевірки), пунктом 2 якого передбачено, що нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Як передбачено частиною третьою статті 41-1 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 6 частини четвертої статті 41-1 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”).
Як передбачено підпунктами 1, 2 пункту 3 Порядку №698, основними завданнями нагляду є: виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів.
Підпунктом 6 пункту 5 Порядку №698 передбачено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.
Системний аналіз вказаних вище нормативно-правових актів дає підстави суду дійти висновку про те, що головні інспектори будівельного нагляду вправі перевіряти законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду.
Згідно із статтею 26 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації. Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів;
6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.
Як передбачено статтею 29 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” (у редакції, чинній на момент одержання позивачем містобудівних умов та обмежень від 31.05.2017), основними складовими вихідних даних є:
1) містобудівні умови та обмеження;
2) технічні умови;
3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Перелік об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви. Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника. Зміни до містобудівних умов та обмежень можуть вноситися тільки за згодою замовника.
Як передбачено пунктом 1.1 Розділу І “Загальні положення” Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109 (з наступними змінами та доповненнями, далі - Порядок №109), цей Порядок визначає процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст.
Згідно із пунктом 1.2 Розділу І “Загальні положення” Порядку №109 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Відповідно до пунктів 2.1, 2.2 Розділу ІІ “Порядок надання містобудівних умов та обмежень” Порядку №109 містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України “Про регулювання містобудівної діяльності”.
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.
За приписами пункту 2.4 розділу ІІ “Порядок надання містобудівних умов та обмежень” Порядку №109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України “Про регулювання містобудівної діяльності”. Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Відмова у видачі містобудівних умов та обмежень або внесення змін до них з відповідним обґрунтуванням надається уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, визначений пунктом 2.1 цього розділу.
Як вбачається з матеріалів справи, 31.05.2017 Сектором містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації видано позивачу містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на об'єкт будівництва “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області” за №52.
Водночас підставою для прийняття оскаржуваного рішення 24.10.2017 №95, яким скасовано містобудівні умови та обмеження від 31.05.2017 за №52, стало те, що вказані містобудівні умови прийняті з порушенням норм містобудівного законодавства та при невідповідності намірів забудови положенням містобудівної документації на місцевому рівні.
Так, згідно із частиною першою статті 16 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Відповідно до частин першої, другої, п'ятої, шостої, восьмої статті 17 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.
Як передбачено статтею 19 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід'ємною частиною детального плану території.
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
У пункті 8 розділу “Загальні дані” містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31.05.2017 №52 на “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”, виданих позивачу як замовнику, зазначено: посилання на містобудівну документації: відповідно до генерального плану с. Княгининок.
Водночас, як встановлено судом, детальний план територій у межах вказаного населеного пункту щодо забудови земельної ділянки на “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області” не розроблявся.
На думку суду, сама по собі відсутність детального плану території, розроблення та затвердження якого відноситься до повноважень органів місцевого самоврядування (частина восьма статті 19 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”), в розумінні частини п'ятої статті 29 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” не може бути підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, оскільки таке рішення приймається виключно у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, так як і не може бути підставою для скасування уже виданих містобудівних умов та обмежень.
Згідно із частиною другою статті 24 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
Як вбачається з витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, земельна ділянка яка розташована за адресою: село Княгининок, Луцького району Волинської області, загальною площею 0,2955 га, цільове призначення якої “для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, розміщення складу будівельних матеріалів”.
Отже, відповідність намірів позивача щодо забудови вищевказаної земельної ділянки відповідають положенням містобудівної документації та цільовому призначенню земельної ділянки.
Таким чином, суд вважає, що забудовники земельної ділянки, які у встановленому законодавством порядку одержали документ про право користування земельною ділянкою з відповідним цільовим призначенням, не можуть нести відповідальності та зазнавати негативних наслідків у зв'язку з відсутністю не з їх вини детального плану території.
Враховуючи те, що наміри забудовника відповідали положенням містобудівної документації, не було підстав для відмови у наданні ОСОБА_1 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на об'єкт будівництва “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”.
Суд звертає увагу, що скасування рішення об'єкта нагляду є крайнім заходом, спрямованим на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Цей захід застосовується у випадках, коли у контролюючого органу відсутні інші можливості до забезпечення дотримання вимог у сфері містобудівної діяльності, зокрема, у випадку неможливості усунення виявлених порушень під час перевірки.
Як вбачається із наявних в матеріалах справи містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31.05.2017 №52, вони містять всі визначені Порядком №109 дані, їх зміст та форма відповідають законодавчо встановленому додатку.
Враховуючи те, що наміри забудовника відповідали положенням містобудівної документації не було підстав для відмови у наданні ОСОБА_1 містобудівних умов та обмежень на об'єкт будівництва “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”, а тому підлягає скасуванню рішення від 24.10.2017 №95 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31.05.2017 №52 на “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”, і як наслідок рішення від 30.10.2017 №53 “Про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт”.
Крім того, закріплений у ст.6 КАС України принцип верховенства права суди застосовують з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, яка відповідно до вимог ст. 17 Закону України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” є джерелом права в Україні.
Основною метою ст.1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини основоположних свобод є попередження свавільного захоплення власності, конфіскації, експропріації та інших порушень безперешкодного користування своїм майном. При цьому, Європейський суд з прав людини вказує на необхідність дотримання справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю дотримання фундаментальних прав окремої людини (рішення у справі “Спорронг і Льоннрот проти Швеції” від 23 вересня 1982 року, “Федоренко проти України” від 1 червня 2006 року).
У розумінні ст.1 Першого Протоколу Конвенції в зміст поняття “майно” до об'єктів права власності відноситься “правомірні очікування”/”законні сподівання” вчиняти певні дії відповідно до виданого державними органами дозволу.
При цьому “правомірні очікування”/ “законні сподівання”, у разі, коли вони дійсно мають місце, підлягають захисту навіть тоді, коли не порушено принцип юридичної визначеності. Наявність в особи заснованих на обіцянках влади очікувань (джерело яких - владні діяння й рішення) свідчить про взаємодію влади з особою, а тому для забезпечення якості влади (управління) необхідно, щоб відповідні очікування були предметом ефективного правового, в тому числі судового, захисту.
У справі “Пайн Велі Девелопмент ЛТД” та інші проти Ірландії” Європейський суд з прав людини постановив, що ст.1 Першого протоколу до Конвенції можна застосовувати для захисту “правомірних очікувань” щодо певного стану речей (у майбутньому), оскільки їх можна вважати складовою частиною власності. “Правомірні очікування” виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для отримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави вважати таке рішення є дійсним та розраховувати на певний стан речей.
Таким чином, виходячи із системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 є підставними та підлягають до задоволення.
Стосовно твердження представника відповідача про те, що ДІАМ України є новоутвореним центральним органом виконавчої влади та не є правонаступником ДАБІ та її структурних підрозділів, суд зазначає наступне.
Згідно з пунктами 1-2 Постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року №218 "Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" вирішено ліквідувати Державну архітектурно-будівельну інспекцію та утворити Державну сервісну службу містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 219 "Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду" передбачено утворити Державну інспекцію містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 року №1340 "Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду" постановлено утворити Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Вказаною постановою затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України.
Відповідно до пункту 1 якого, Державна інспекція архітектури та містобудування України (ДІАМ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Відповідно до пунктів 4-6, 15-1 пункту 3, 4 зазначеного Положення, Державна інспекція архітектури та містобудування України відповідно до покладених на неї завдань здійснює:
здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності;
скасовує чи зупиняє дію прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених законом повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з одночасним складенням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті ДІАМ;
складає акти перевірок, протоколи про вчинення правопорушень, розглядає справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та справи про адміністративні правопорушення із прийняттям відповідних рішень, накладає штрафи відповідно до закону;
розглядає в порядку нагляду рішення про скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів;
реєструє повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт, здійснює внесення змін до них, а також скасовує право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення.
Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2021 року №960 вирішено погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
За інформацією із офіційного веб-ресурсу Міністерства розвитку громад та територій України з 16 вересня 2021 року розпочала роботу Державна інспекція архітектури та містобудування.
Суд також звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 8 грудня 2021 року по справі № 9901/348/19 висловила позицію стосовно публічного правонаступництва органів державної влади. У вказаній постанові зазначено, що публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов'язків одного суб'єкта права іншому.
При цьому обов'язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов'язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов'язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу.
Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
За таких обставин, твердження представника відповідача з даного приводу є безпідставними.
Згідно із частиною першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Отже у зв'язку із задоволенням позову на користь позивача підлягає стягненню з відповідача судовий збір в сумі 1280,00 грн., сплачений квитанцією від 21.11.2017 № 96 (т. 1 а.с. 2).
Керуючись статтями 241, 242, 243, 245, 246, 295, 297 КАС України, суд
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати рішення Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області від 24 жовтня 2017 року №95 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31 травня 2017 року №52 на “Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області”.
Визнати протиправним та скасувати рішення Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області від 30 жовтня 2017 року №53 “Про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт”.
Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Державної інспекції архітектури та містобудування України судовий збір в сумі 1 280,00 грн (одна тисяча двісті вісімдесят гривень 00 копійок).
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 295 КАС України. У разі подання апеляційної скарги рішення якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Позивач: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ).
Відповідач: Державна інспекція архітектури та містобудування України (01133, м. Київ, бул. Л. Українки, 26, код ЄДРПОУ 44245840).
Третя особа: Сектор містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації (43001, Волинська обл., м. Луцьк, вул. Ковельська, 53).
Суддя Р.С. Денисюк
Повний текст рішення складено 28.04.2022