14 квітня 2022 рокуЛьвівСправа № 460/4303/21 пров. № А/857/2119/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :
головуючого судді Большакової О.О.,
суддів Затолочного В.С., Качмара В.Я.
з участю секретаря судового засідання Хомича О.Р.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання дій неправомірними, стягнення моральних та матеріальних збитків за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року (суддя першої інстанції Зозуля Д.П., м. Рівне, повний текст складено 15.12.2021)
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання неправомірними дій щодо ненадання йому пільгового проїзду в комунальному транспорті загального користування та стягнення моральних та матеріальних збитків в сумі 100000грн.
В обґрунтування позовних вимог вказав, що 21.10.2020 на його інформаційний запит до Рівненського міського голови, щодо ненадання пільгового проїзду в комунальному електротранспорті м. Рівне, після пред'явлення посвідчення про пільги та грубої поведінки кондуктора тролейбуса бортовий №171 20.10.2020, отримав відповідь КП «РІВНЕЕЛЕКТРОАВТОТРАНС» Рівненської міської ради від 28.10.2020 №536, де вказано, що згідно рішення комісії техногенно-екологічної безпеки та НС м. Рівне за №10-08.3/451 від 06.08.2020 п.2.1.2, пільгове перевезення пасажирів громадським транспортом на час дії карантину діє з 10-00 до 16-00 год. Зазначає, що має право на пільговий проїзд всіма видами міського та приміського транспорту/державному, комунальному, приватному/ незалежно від кількості поїздок, в будь якому населеному пункті на території України та кількості пільговиків які знаходяться в транспортному засобі, згідно Закону України «Про статус та соціальний захист громадян які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» особа, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи. Своїми діями відповідач завдав матеріальних та моральних збитків, він являється інвалідом 2-ї групи, у нього піднявся тиск, виникли душевні страждання, приниження, які він оцінює в сумі 100000 грн.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року у задоволенні позовних вимог було відмовлено.
Із таким судовим рішенням не погодився ОСОБА_1 та подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить його скасувати та прийняти нове про задоволення позовних вимог. В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначив, що висновок суду про ненаділення відповідача повноваженнями щодо прийняття рішень у сфері запровадження посилених протиепідемічних заходів, а саме безкоштовного перевезення в тролейбусах пільгових категорій громадян лише з 10 до 16 години. Апелянт зауважив, що суд вправі був залучити Комісію з питань техногенно-екологічної безпеки на надзвичайних ситуацій міста Рівного до участі у справі й прийняти рішення.
У судове засідання позивач повторно не з'явився, хоча був належним чином повідомлений про час та місце судового слухання. Подав клопотання про розгляд справи за його відсутності.
Відповідач також був належним чином повідомлений про час та місце слухання справи, однак у судове засідання не з'явився, про причини неявки суду не повідомив.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши письмові докази, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 є особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи (категорія 1) і має право на відповідні пільги .
21.10.2020 позивач звернувся із інформаційним запитом до міського голови Рівного, в якому повідомив, що 20.10.2020 йому не було надано пільговий проїзд в комунальному електротранспорті м. Рівне, після пред'явлення посвідчення про пільги. Вказав, що кондуктор повідомив, що пільговий проїзд діє з 10:00 до 16:00 год., в зв'язку із карантином.
На запит ОСОБА_1 від 21.10.2020 комунальне підприємство "Рівнеелектроавтотранс" Рівненської міської ради листом від 28.10.2020 № 536 повідомило, що зміст звернення доведено до відома всіх водіїв тролейбуса пасажирського та кондукторів громадського транспорту. З водієм та кондуктором, причетними до вказаної ситуації, проведена роз'яснювальна робота щодо ввічливого обслуговування пасажирів. Разом з тим, проінформували, що згідно рішення комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій м. Рівне за № 10-08.3/451 від 06.08.2020 п.2.1.2 відновлено пільгове перевезення пасажирів громадським транспортом на час дії карантину з 10:00 до 16:00.
У повідомленні виконавчого комітету Рівненської міської ради від 11.06.2021 № 08-1069 вказано, що база даних вхідної кореспонденції не містить даних про надходження на адресу Рівненської міської ради (міськвиконкому, міського голови) інформаційного запиту від ОСОБА_1 від 21.10.2020. Одночасно проінформовано, що офіційна адреса електронної пошти rivnerada.general@gmail.com вказана на сайті Рівненської міської ради.
Рівненський окружний адміністративний суд, відмовляючи у задоволенні позову ОСОБА_1 про визнання неправомірними дій відповідача щодо ненадання пільгового проїзду у комунальному транспорті, виходив з непорушення саме виконавчим комітетом Рівненської міської ради прав позивача.
Апеляційний суд погоджується з таким висновком з наступних мотивів.
Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено обов'язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 20 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28.02.1991 № 796-XII (далі - Закон № 796) визначені компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії 1.
Для встановлення пільг і компенсацій визначаються такі категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи: особа з інвалідністю з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи (статті 10, 11 і частина третя статті 12), щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, хворі внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу, - категорія 1 (пункт 1 частини першої статті 14 Закон № 796).
Так, пунктом 15 частини першої цієї статті вказано, що особам, віднесеним до категорії 1 (пункт 1 статті 14), надаються такі гарантовані державою компенсації та пільги: безплатне користування всіма видами міського та приміського транспорту (крім таксі, в яких число посадочних місць для пасажирів не більше 9) на території України за наявності посвідчення встановленого зразка, а в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду - також електронного квитка, який видається на безоплатній основі.
Правові, організаційні та фінансові засади діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, спрямованої на запобігання виникненню і поширенню інфекційних хвороб людини, локалізацію та ліквідацію їх спалахів та епідемій, встановлює права, обов'язки та відповідальність юридичних і фізичних осіб у сфері захисту населення від інфекційних хвороб визначає Закон України "Про захист населення від інфекційних хвороб" від 06.04.2000 №1645-III (далі - Закон України "Про захист населення від інфекційних хвороб", в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).
Положеннями ст.1 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" визначено, що карантин це: - адміністративні та медико-санітарні заходи, що застосовуються для запобігання поширенню особливо небезпечних інфекційних хвороб; обмежувальні протиепідемічні заходи - медико-санітарні та адміністративні заходи, що здійснюються в межах осередку інфекційної хвороби з метою запобігання її поширенню; протиепідемічні заходи - комплекс організаційних, медико-санітарних, ветеринарних, інженерно-технічних, адміністративних та інших заходів, що здійснюються з метою запобігання поширенню інфекційних хвороб, локалізації та ліквідації їх осередків, спалахів та епідемій.
Згідно з вимогами ст.5 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" органи місцевого самоврядування у сфері захисту населення від інфекційних хвороб забезпечують проведення профілактичних і протиепідемічних заходів на територіях населених пунктів, у місцях масового відпочинку населення та рекреаційних зонах, а також робіт по ліквідації епідемій та спалахів інфекційних хвороб і вирішують питання фінансового та матеріально-технічного забезпечення цих заходів і робіт; здійснюють комплексні заходи, спрямовані на ліквідацію епідемій, спалахів інфекційних хвороб та їх наслідків.
Статтею 10 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" визначено, що основними принципами профілактики інфекційних хвороб є: визнання захисту населення від інфекційних хвороб одним із пріоритетних напрямів діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; дотримання підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та громадянами санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм при здійсненні будь-яких видів діяльності; комплексність проведення профілактичних, протиепідемічних, соціальних і освітніх заходів, обов'язковість їх фінансування; безоплатність надання медичної допомоги особам, хворим на інфекційні хвороби, у державних і комунальних закладах охорони здоров'я та в державних наукових установах; соціальний захист осіб, які хворіють на інфекційні хвороби чи є бактеріоносіями; державна підтримка відповідних наукових розробок і вітчизняних виробників медичних імунобіологічних препаратів, лікарських і дезінфекційних засобів та виробів медичного призначення, що застосовуються для профілактики, діагностики та лікування інфекційних хвороб.
Положеннями ст.29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" визначено, що карантин встановлюється та відміняється Кабінетом Міністрів України. Організація та контроль за дотриманням встановленого на території карантину правового режиму, своєчасним і повним проведенням профілактичних і протиепідемічних заходів покладаються на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
22.07.2020 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову "Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" за № 641, в редакції на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Постанова № 641), якою, відповідно до статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" Кабінет Міністрів України постановлено:
1. Установити з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (далі - COVID-19), з 1 серпня до 31 грудня 2020 р. на території Автономної Республіки Крим, Вінницької, Волинської, Дніпропетровської, Донецької, Житомирської, Закарпатської, Запорізької, Івано-Франківської, Кіровоградської, Київської, Луганської, Львівської, Миколаївської, Одеської, Полтавської, Рівненської, Сумської, Тернопільської, Харківської, Херсонської, Хмельницької, Черкаської, Чернівецької, Чернігівської областей, м. Києва, м. Севастополя (далі - регіони) карантин, продовживши на всій території України дію карантину, встановленого постановами Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 р. № 211 "Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" (Офіційний вісник України, 2020 р., № 23, ст. 896, № 30, ст. 1061) та від 20 травня 2020 р. № 392 "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" (Офіційний вісник України, 2020 р., № 43, ст. 1394, № 52, ст. 1626).
Пунктом 2 Постанови №641 визначено, що залежно від епідемічної ситуації в регіоні або районі чи місті обласного значення (далі - окремі адміністративно-територіальні одиниці регіону) встановлюється "зелений", "жовтий", "помаранчевий" або "червоний" рівень епідемічної небезпеки поширення COVID-19 (далі - рівень епідемічної небезпеки).
З системного аналізу наведених норм слідує, що до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено встановлення карантину на території держави, а до повноважень органів місцевого самоврядування відноситься вжиття комплексу профілактичних і протиепідемічних заходів, у тому числі адміністративного характеру, спрямованих для запобігання поширенню особливо небезпечних інфекційних хвороб.
Відповідно до приписів ст.30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад належить: управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; затвердження маршрутів і графіків руху, правил користування міським пасажирським транспортом незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством; залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв'язку.
Повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в умовах карантину визначено ст.30 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб".
Так, на територіях, де встановлено карантин, місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування надається право: залучати підприємства, установи, організації незалежно від форм власності до виконання заходів з локалізації та ліквідації епідемії чи спалаху інфекційної хвороби; залучати для тимчасового використання транспортні засоби, будівлі, споруди, обладнання, інше майно підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, необхідне для здійснення профілактичних і протиепідемічних заходів, із наступним повним відшкодуванням у встановленому законом порядку його вартості або витрат, пов'язаних з його використанням; установлювати особливий режим в'їзду, виїзду на території карантину та окремих адміністративно-територіальних одиниць громадян і транспортних засобів, а у разі необхідності - проводити санітарний огляд речей, багажу, транспортних засобів та вантажів; запроваджувати більш жорсткі, ніж встановлені нормативно-правовими актами, вимоги щодо якості, умов виробництва, виготовлення та реалізації продуктів харчування, режиму обробки та якості питної води; установлювати особливий порядок проведення профілактичних і протиепідемічних, у тому числі дезінфекційних, та інших заходів; створювати на в'їздах, виїздах на території карантину та окремих адміністративно-територіальних одиниць, що знаходяться на території карантину, контрольно-пропускні пункти, залучати в установленому порядку для роботи в цих пунктах військовослужбовців, працівників, матеріально-технічні та транспортні засоби підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, частин та підрозділів центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах оборони і військового будівництва, охорони громадського порядку.
Отже, відповідними нормами права передбачено можливість місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування запровадження на відповідних територіях чи об'єктах особливих умов пересування і перевезення.
Відповідно до пункту 1 Типового положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 № 409, комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (далі - комісія) є постійно діючим органом, який утворюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською держадміністрацією (далі - регіональна комісія), райдержадміністрацією, виконавчим органом міської ради, районною у місті та селищною радою (далі - місцева комісія) для координації діяльності райдержадміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов'язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них.
До повноважень міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Рівненської міської ради відноситься прийняття протокольних рішень, зокрема спрямованих на координацію діяльності органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій міста, пов'язаною із забезпеченням санітарного та епідемічного благополуччя населення.
Із метою запобігання поширенню на території міста Рівного гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (далі - COVID-19), відповідно до пункту 2.1.2 протоколу № 30 від 21.10.2020 оперативного засідання, Комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій міста Рівного вирішила у зв'язку з встановленням на території міста Рівного рівня епідемічної небезпеки - «зелений» (відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2020 року № 641 «Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням, гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» та рішення Комісії з питань ТЕБ та НС Рівненської області від 29 липня 2020 року Протокол №46) в тролейбусах здійснювати безкоштовне перевезення пільгових, категорій громадян з 10:00 год. до 16:00 год. з 7 серпня 2020 року.
Отже, відповідач не приймав рішення щодо запровадження посилених протиепідемічних заходів, в тому числі щодо обмеження безкоштовного перевезення в тролейбусах пільгових категорій громадян годинами з 10:00 год. до 16:00.
Вищевказане рішення, зафіксоване у протоколі № 30 від 21.10.2020 було прийнято Комісією з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій міста Рівного.
Пунктом 10 Типового положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 409, рішення комісії, прийняті у межах її повноважень, є обов'язковими для виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, розташованими на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Таким чином, відповідач у даній справі не порушував права позивача на безоплатний проїзд.
При цьому, апеляційний суд зазначає, що позивач у межах даної справи не оскаржує законність рішення Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій міста Рівного, викладене у протоколі № 30 від 21.10.2020 .
Слід зазначити, що суд першої інстанції дійсно мав можливість залучити до участі у справі в якості другого відповідача Комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій міста Рівного.
Разом з тим, такого процесуального заходу вчинено не було.
Суд апеляційної інстанції на стадії перегляду законності прийнятого судом першої інстанції рішення не вправі залучити до участі у справі в якості відповідача іншу особу, оскільки така процесуальна дія фактично змінює предмет спору та позбавила би можливості реалізувати надані законом стороні процесуальні права на всіх стадіях судового процесу.
Отже, враховуючи зміст заявлених позовних вимог, визначений суб'єктний склад, суд першої інстанції вирішив спір у відповідності до норм матеріального та процесуального законодавства, а тому підстав для задоволення апеляційної скарги немає.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
На підставі вищевикладеного, керуючись ч.3 ст.243, ст.ст. 240, 250, 308, 310, 316, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя О. О. Большакова
судді В. С. Затолочний
В. Я. Качмар
Повне судове рішення складено 26.04.2022 у зв'язку з тимчасовою відсутністю судді Качмара В.Я.