20 квітня 2022 р. Справа № 120/19831/21-а
Вінницький окружний адміністративний суд у складі судді Сала Павла Ігоровича, розглянувши в місті Вінниці за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Погребищенської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
30.12.2021 до суду надійшла позовна заява за підписом адвоката Грабика В.В., подана від імені та в інтересах позивача ОСОБА_1 до Погребищенської міської ради про:
- визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, яка розташована на території Андрушівської сільської ради (за межами населеного пункту) Вінницького району Вінницької області;
- зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, яка розташована на території Андрушівської сільської ради (за межами населеного пункту) Вінницького району Вінницької області у відповідності до положень Земельного кодексу України та прийняти рішення з урахуванням поданого клопотання позивача та доданих до нього документів та правової оцінки, наданої судом у цій справі.
Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що 30.09.2021 позивач звернувся до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, яка розташована на території Андрушівської сільської ради (за межами населеного пункту) Вінницького району Вінницької області. До заяви позивач додав ряд необхідних документів. Однак станом на дату звернення до суду відповідач вказаного клопотання не розглянув. Водночас позивачу стало відомо, що 20.10.2021 на засіданні 18 сесії 8 скликання Погребищенської міської ради проект рішення "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 " не був підтриманий більшістю голосів депутатів міської ради. Позивач вважає таку бездіяльність відповідача неправомірною, а тому змушений звернутися до суду за захистом своїх прав та інтересів.
Ухвалою суду від 04.01.2022 відкрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 та вирішено здійснювати розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
21.01.2022 до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач позов заперечує та просить відмовити у його задоволенні.
Відповідач зазначає, що 28.10.2021 на розгляд 18 сесії 8 скликання Погребищенської міської ради було винесено та розглянуто проєкт рішення "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 ", але такий проєкт не отримав достатньої кількості голосів депутатів ради. Отже, Погребищенська міська рада у встановленому законом порядку розглянула заяву позивача та прийняла рішення, користуючись дискреційними повноваженнями. Відтак, на думку відповідача, протиправна бездіяльність суб'єкта владних повноважень у даному випадку відсутня і доводи позивача в цій частині є безпідставними.
Також відповідач зазначає, що рішення щодо безоплатної передачі земельної ділянки комунальної власності у приватну власність приймається не менш як двома третина голосів депутатів від загального складу ради. При цьому депутати за будь-яке рішення голосують на власний розсуд, керуючись своїми власними переконаннями і правосвідомістю, на які вплинути неможливо. Тому позивач неправомірно ставить імперативну вимогу про зобов'язання міської ради прийняти рішення про надання йому дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Відповідач звертає увагу на те, що позивач проживає у м. Вінниці, але при цьому бажає отримати земельну ділянку та вести особисте селянське господарство на території Погребищенської територіальної громади.
Крім того, відповідач вважає, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки стосується цивільного права та має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
27.01.2022 до суду надійшла відповідь на відзив, в якій представник позивача заперечує доводи та аргументи відповідача, викладені у відзиві, та просить позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
27.01.2022 до суду надійшла заява представника позивача про зміну предмета позову, в якій представник позивача змінює первісні позовні вимоги та просить суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення 18 сесії 8 скликання Погребищенської міської ради від 28.10.2021 про відмову позивачу у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, яка розташована на території Адрушківської сільської ради (за межами населеного пункту) Вінницького району Вінницької області;
- зобов'язати відповідача повторно розглянути клопотання позивача від 30.09.2021 та прийняти рішення про надання йому дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, комунальної форми власності, орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Адрушківської сільської ради (за межами населеного пункту) Вінницького району Вінницької області.
На підтримку поданої заяви представник позивача зазначає, що Верховний Суд у постанові від 09.12.2020 у справі № 300/178/20 дійшов висновку, що проєкт рішення, який не отримав необхідної кількості голосів на свою підтримку, вважається відхиленим та не викладається у формі окремого документу про відмову в задоволенні відповідної вимоги, заяви чи клопотання, а такий результат фіксується у протоколі пленарного засідання Ради.
Оскільки відповідач розглянув клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою на черговій сесії міської ради, однак проєкт позитивного рішення не був підтриманий більшістю голосів депутатів, необхідно виходити з того, що орган місцевого самоврядування безпідставно відмовив у наданні дозволу.
Відтак позивач бажає змінити предмет позову, обравши при цьому належний спосіб захисту своїх порушених прав.
Ухвалою суду від 07.02.2022 заяву представника позивача про зміну предмета позову прийнято до розгляду та вирішено подальший розгляд справи здійснювати в межах предмета позову із урахуванням заяви про його зміну. Відповідачу встановлено 15-денний строк з дня отримання цієї ухвали для подання відзиву на заяву позивача про зміну предмета позову з дотриманням положень статті 162 КАС України.
08.02.2022 зазначену ухвалу надіслано на офіційну електронну адресу відповідача і того ж дня отримано підтвердження про отримання документів із суду, про що секретарем судового засідання складено відповідну довідку.
За змістом положень ч. 1, 2 ст. 129 КАС України текст повістки може надсилатися судом електронною поштою, факсимільним повідомленням, телефонограмою, текстовим повідомленням з використанням мобільного зв'язку на адресу електронної пошти учасника справи, номер факсу, телефаксу, телефону.
Учасник судового процесу повинен за допомогою електронної пошти (факсу, телефону) негайно підтвердити суду про отримання тексту повістки. Текст такого підтвердження роздруковується, а телефонне підтвердження записується відповідним працівником апарату суду, приєднується секретарем судового засідання до справи і вважається належним повідомленням учасника судового процесу про дату, час і місце судового розгляду. В такому випадку повістка вважається врученою учаснику судового процесу з моменту надходження до суду підтвердження про отримання тексту повістки.
Таким чином, суд доходить висновку, що 08.02.2022 відповідач отримав копію ухвали від 07.02.2022 про прийняття до розгляду заяви позивача про зміну предмета позову, але своїм правом на подання відзиву на таку заяву не скористався.
Відтак суд, керуючись вимогами ч. 6 ст. 162 КАС України, вирішує справу за наявними матеріалами.
Згідно з ч. 5 ст. 250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.
Оцінивши наведені сторонами доводи та надані ними докази, суд зазначає таке.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За визначенням, наведеним у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України, суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визнання предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
При цьому частиною десятою статті 118 ЗК України передбачено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Конституційний Суд України в рішенні від 01.04.2010 №10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.
Судом встановлено, що спір між сторонами виник на етапі надання відповідачем, як уповноваженим органом місцевого самоврядування, дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення у власність позивача земельної ділянки комунальної власності для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, розташованої на території Андрушівської сільської ради Вінницького району Вінницької області.
Між тим, у матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про набуття третіми особами права власності або користування на бажану для позивача земельну ділянку.
Отже, розгляд та вирішення цієї справи належить до юрисдикції адміністративних судів, а доводи відповідача про наявність у даному випадку цивільного спору суд вважає безпідставними та до уваги не бере.
При цьому враховуються висновки, наведені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.03.2018 у справі № 536/233/16-ц, від 30.05.2018 у справі № 127/16433/17, від 28.11.2018 у справі №820/4219/17, від 16.01.2019 у справі № 361/2562/16-а та від 22.01.2019 у справі №371/957/16-а.
Вирішуючи позовні вимоги по суті, суд зазначає таке.
Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно із ст. 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
За змістом статті 18 ЗК України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
Конкретні категорії земель визначені у частині першій статті 19 ЗК України, до яких належать, зокрема, землі сільськогосподарського призначення.
Відповідно до ч. 1 ст. 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
В силу вимог п. "а" ч. 3 ст. 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються громадянам у власність та надаються у користування для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Отже, закон гарантує громадянам України право на безоплатне набуття у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства із земель державної та комунальної власності сільськогосподарського призначення.
Згідно з пунктами "а", "б" статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Відповідно до ч. 1 ст. 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Як визначено пунктом "б" частини першої статті 81 ЗК України, громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Частинами другою статті 116 ЗК України передбачено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (пункт "в" частини третьої статті 116 ЗК України).
Пунктом "б" частини першої статті 121 ЗК України визначено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, зокрема для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульований положеннями статті 118 ЗК України. Зокрема, частиною шостою цієї статті визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проєктів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Судом встановлено, що з метою реалізації свого права на безоплатну приватизацію земельної ділянки комунальної власності для ведення особистого селянського господарства позивач ОСОБА_1 30.09.2021 звернувся до відповідача з клопотання, у якому просив надати йому дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Андрушівської сільської ради Вінницького району Вінницької області.
28.10.2021 на розгляд 18 сесії Погребищенської міської ради 8 скликання винесений проєкт проєкт рішення "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 ", що підтверджується відповідним витягом з протоколу сесії ради.
За результатами голосування за вказаний проєкт проголосували "за" - 0 депутатів, "проти" - 0, "утримались" - 19, "не голосували" - 3. Рішення не прийнято.
Підсумки голосування відображено у відомості про поіменне голосування від 28.10.2021.
Позивач вважає, що тим самим відповідач відмовив у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення у його власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, однак таке рішення є незаконним та невмотивованим, а тому підлягає скасуванню.
Оцінюючи вказані доводи позивача, суд зазначає таке.
Згідно з ч. 1 ст. 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Правовий статус відповідних рад визначається Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Частинами першою та другою статті 59 Закону № 280/97-ВР установлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Отже, аналізуючи в сукупності норми ч. 7 ст. 118 ЗК України та ч. 1, 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР, суд зазначає, що при вирішенні клопотання громадянина про надання дозволу на розроблення проєкту земелустрою щодо відведення у приватну власність земельної ділянки із земель комунальної власності, у місцевої ради виникає обов'язок розглянути таке клопотання у місячний строк і прийняти одне з двох рішень: надати відповідний дозвіл або надати мотивовану відмову у його наданні.
Перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою є вичерпним і розширеному трактуванню не підлягає. При цьому орган місцевого самоврядування не може відступати від положень статті 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 27.02.2018 у справі № 545/808/17 та від 26.02.2019 у справі № 802/721/18-а.
Крім того, суд зазначає, що рішення ради про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість депутатів від загального складу ради і, в такому разі, викладається у формі окремого документа.
Натомість проєкт рішення, який не отримав необхідної кількості голосів депутатів на свою підтримку, вважається відхиленим та не викладається у формі окремого документу про відмову у задоволенні клопотання, а відповідний результат голосування фіксується у протоколі, що ведеться на пленарному засіданні ради.
Наведене узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 09.12.2020 у справі № 300/178/20.
Судом встановлено, що 28.10.2021 на розгляд 18 сесії Погребищенської міської ради 8 скликання було винесено та розглянуто проєкт рішення сесії міської ради "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 ", який передбачав надання позивачу дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га на території Андрушівської сільської ради Вінницького (Погребищенського) району Вінницької області.
Разом з тим вказаний проєкт рішення не був підтриманий депутатами: "за" - 0, "проти" - 0, "утримались" - 19, "не голосували" - 3.
Відсутність необхідної кількості голосів для прийняття рішення є засвідченням факту відмови органу місцевого самоврядування у наданні громадянину дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою.
Тобто у даному випадку клопотання позивача вважається відхиленим, а рішення ради не повинно викладатися у формі окремого документу, а фіксується в протоколі пленарного засідання ради.
Отже, беручи до уваги обставини розгляду клопотання позивача, суд доходить висновку про відсутність у діянні Погребищенської міської ради пасивної поведінки, яка б проявлялася у неприйнятті рішення. Адже внаслідок не набрання проєктом рішення за результатом голосування 28.10.2021 необхідної кількості голосів депутатів, вважається, що позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га на території Андрушівської сільської ради Вінницького (Погребищенського) району Вінницької області.
Втім, вказане рішення відповідача не обґрунтовується жодними правовими підставами та обумовлене не є якимось об'єктивними перешкодами, а винятково небажанням депутатів голосувати за його прийняття.
Суд не ставить під сумнів право будь-якого депутата Погребищенської міської ради утриматись під голосування за конкретний проєкт рішення ради, оскільки це є його законним правом.
Між тим, суд зауважує, що не набрання проєктом рішення необхідної кількості голосів свідчить про відмову ради у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою та вважається рішенням суб'єкта владних повноважень, яке відповідно до положень ч. 10 ст. 118 ЗК України та ст.ст. 5, 19 КАС України може бути оскаржене до суду.
Водночас таке рішення органу місцевого самоврядування має ґрунтуватися на підставах, визначених законом, та відповідати критеріям правомірності, що передбачені частиною другою статті КАС України.
Відтак, утримуючись під голосування за позитивний проєкт рішення ради про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою, депутат ради повинен усвідомлювати, що у даному випадку така його поведінка матиме конкретні юридичні наслідки у разі не набрання рішенням достатньої кількості голосів, а саме наслідки у вигляді рішення ради про відмову у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою, яке може бути предметом оцінки судом та апріорі вважатиметься невмотивованою відмовою у наданні такого дозволу, оскільки це рішення не буде обґрунтовуватися жодними підставами для його прийняття.
Наведене додатково підтверджується й тим, що на розгляд сесії ради виноситься проєкт, попередньо погоджений профільною комісією ради, яка вивчає відповідне питання на предмет наявності/відсутності законних підстав для прийняття того чи іншого рішення.
Отже, сам факт винесення на голосування депутатів проєкту рішення ради про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою є свідченням того, що законних підстав для відмови у наданні дозволу немає.
Тому голосування за такий проєкт рішення в спосіб "утримуюсь", з одного боку, не забороняється, але з іншого - може мати описані вище правові наслідки у вигляді рішення ради про відмову у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою, яким порушуються законні права та інтереси особи.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 6 КАС України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Згідно з ч. 3 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд).
Так, у справі "Рисовський проти України", № 29979/04, рішення від 20 жовтня 2011 року, пункти 70, 71, Суд підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування", зазначивши, що він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер'їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), п. 119).
Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), n. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, п. 58).
Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), п. 74).
Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див. зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), n. 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року).
Відтак за обставин, коли позивач дотримався встановленої законом процедури та звернувся з оформленим належним чином клопотанням про надання йому дозволу на розроблення проєкту землеустрою, а відповідач, будучи уповноваженим органом влади, без наведення жодних мотивів відмовив у наданні такого дозволу, то, на переконання суду, негативні наслідки від такої поведінки органу влади не можуть перекладатися на приватну особу.
Суд наголошує на тому, що вичерпний перелік випадків, за наявності яких громадянину може бути відмовлено у наданні дозволу на етапі розроблення документації із землеустрою визначено частиною сьомою статті 118 ЗК України.
Такими підставами є лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Натомість відповідач, прийнявши рішення про відмову позивачу у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою, жодним чином не обґрунтував його з посиланням на підстави, визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України, як-от невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проєктів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Суд зазначає, що виходячи з аналізу статті 118 ЗК України та інших пов'язаних з нею норм цього Кодексу, можна дійти висновку, що порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Таким чином, процедура безоплатного отримання земельних ділянок громадянами чітко регламентується законом. Така процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо вирішення "земельного" питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання зазначеними органами встановленої законом процедури є обов'язковим.
Натомість відповідач з непередбачених законом підстав надав позивачці відмову, навіть не обґрунтувавши її з посиланням на підстави, визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України, як-от невідповідність проєкту вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Крім того, суд зазначає, що відповідно до ст. 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.
Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
За змістом статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Згідно зі статтею 14 Конвенції користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою.
Дискримінація - це ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними, зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними (пункт 2 частини першої статті 1 Закону України від 6 вересня 2012 року № 5207-VI "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні").
В силу приписів ст. 6 Закону № 5207-VI відповідно до Конституції України, загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та міжнародних договорів України всі особи незалежно від їх певних ознак мають рівні права і свободи, а також рівні можливості для їх реалізації.
Форми дискримінації з боку державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, юридичних осіб публічного та приватного права, а також фізичних осіб, визначені статтею 5 цього Закону, забороняються.
Статтею 5 Закону № 5207-VI визначені такі форми дискримінації: пряма дискримінація; непряма дискримінація; підбурювання до дискримінації; пособництво у дискримінації; утиск.
За змістом пункту 6 частини першої статті 1 Закону № 5207-VI пряма дискримінація - ситуація, за якої з особою та/або групою осіб за їх певними ознаками поводяться менш прихильно, ніж з іншою особою та/або групою осіб в аналогічній ситуації, крім випадків, коли таке поводження має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.
ЄСПЛ указує на те, що дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб без об'єктивного та розумного обґрунтування у відносно схожих ситуаціях (див. mutatis mutandis рішення від 11 червня 2002 року у справі "Вілліс проти Сполученого Королівства", заява № 36042/97, пункт 48).
У рішенні від 7 листопада 2013 року у справі "Пічкур проти України" (заява № 10441/06) ЄСПЛ з посиланням на свою попередню практику зазначив, що стаття 14 Конвенції доповнює інші основні положення Конвенції та протоколів до неї. Вона не існує незалежно, оскільки застосовується лише щодо "користування правами та свободами", що гарантуються цими основними положеннями. Застосування статті 14 Конвенції необов'язково означає порушення одного з матеріальних прав, гарантованих Конвенцією. Необхідно, але й також достатньо, щоб обставини справи входили "до сфери застосування" однієї або більше статей Конвенції (пункт 39 вказаного рішення).
Таким чином, заборона дискримінації за статтею 14 Конвенції поширюється за межі використання прав та свобод, гарантування яких кожною державою вимагається Конвенцією та протоколами до неї. Вона також застосовується до тих додаткових прав, що входять до загальної сфери застосування будь-якої статті Конвенції, які держави добровільно вирішили гарантувати пункт 40 зазначеного рішення).
В контексті розгляду цієї справи суд зазначає, що Земельний кодекс України гарантує усім громадянам України право на безоплатне отримання у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства із земель державної та комунальної власності.
Водночас відповідач, хоч і уповноважений на передачу земельних ділянок у приватну власність із земель комунальної власності відповідної територіальної громади, однак не наділений повноваженнями щодо зменшення або звуження вказаного права, зокрема шляхом визначення осіб, які мають першочергове право на його реалізацію або надання окремим громадянам чи категоріям осіб переваг у його реалізації, зокрема за місцем проживання/реєстрації.
Тому суд не бере до уваги доводи відповідача, наведені у відзиві на позовну заяву, про те, що депутати утрималися під час голосування за позитивний проєкт рішення про надання позивачу дозволу на розробку проєкту землеустрою, оскільки позивач за географічним місцем проживання не поєднаний з територією Погребищенської громади.
До того ж вказані доводи взагалі не були підставою для прийняття оскарженого рішення, а отже відповідач неправомірно посилається на них під час судового розгляду справи.
В рішенні у справі № 805/4508/16-а Верховний Суд зазначав, що стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі "Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру" (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus) заява № 32181/04); пункт 44 рішення у справі "Брайєн проти Об'єднаного Королівства" (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі "Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру" (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus) заява № 32181/04; пункти 47-56 рішення у справі "Путтер проти Болгарії" (Putter v. Bulgaria) заява № 38780/02).
Принцип обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. У рішенні по справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, ЄСПЛ вказує на те, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Втім, оскаржуване рішення наведеним критеріям обґрунтованості не відповідає, жодним чином не вмотивоване та прийняте без посилання на передбачені законом підстави.
Суд також враховує, що порушення органом місцевого самоврядуванням процедури передачі земельних ділянок у власність, з огляду на дотримання позивачем визначених законодавством вимог, є порушенням конституційного принципу належного урядування, що знайшов закріплення, зокрема у статті 6 (органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України), статті 8 (в Україні визнається і діє принцип верховенства права), статті 19 (органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України) Конституції України.
Окремі аспекти принципу належного врядування також були зазначені ЄСПЛ у справах "Армазова проти Республіки Молдова" (Arzamazova v. The Republic of Moldova, заява №38639, п.52), "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia, заява №32457/05, п. 40), "Графов проти України" (заява № 4809/10), "Чакаревич проти Хорватії" (Сakareviс v. Croatia, заява № 48921/13), з аналізу яких можна дійти висновку, що у рішеннях ЄСПЛ сформувалась стала практика щодо розуміння принципу належного урядування, до змісту якого можна включити п'ять головних складових елементів: 1) покладення на суб'єктів владних повноважень зобов'язання запроваджувати внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок; 2) якщо діяльність суб'єкта владних повноважень впливає на основоположні права людини, такі суб'єкти повинні діяти вчасно, в належний і якомога послідовніший спосіб; 3) ризик будь-якої помилки суб'єкта владних повноважень повинен покладатися на такого суб'єкта, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються; 4) застосування принципу належного урядування, як правило, не повинно перешкоджати суб'єкту владних повноважень виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість; 5) потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій суб'єкта владних повноважень.
У постанові Верховного Суду від 28 лютого 2020 року у справі № П/811/1015/16 наголошено, що принцип належного урядування має надзвичайно важливе значення для забезпечення правовладдя в Україні. Неухильне дотримання основних складових принципу належного урядування забезпечує прийняття суб'єктами владних повноважень легітимних, справедливих та досконалих рішень. Крім того, принцип належного урядування підкреслює те, що між людиною та державою повинні бути вибудовані саме публічно-сервісні відносини, у яких інституції та процеси служать всім членам суспільства.
Суд також враховує, що відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, викладеної в Рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 року, верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. При цьому справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права.
Отже, ця юридична позиція Конституційного Суду України поширюється і на необхідність врегулювання органами публічної влади "правової процедури", яка визначає критерії справедливого ставлення органів публічної влади до особи.
Як зазначено у Рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 5-р/2019, Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, передбачених статтями 3, 5, 6, 8, 19 Основного Закону. Названі конституційні приписи перебувають у взаємозв'язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов'язують наділених державною владою суб'єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.
Тому, коли йдеться про реалізацію компетенції у межах дискреції суб'єктом владних повноважень, такі суб'єкти зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.
Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
Установлена правова процедура як складова частина принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 та від 8 липня 2021 року у справі № 160/674/19.
Враховуючи вищезазначене, суд вважає, що відповідач неправомірно відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою (технічної документації із землеустрою) з метою відведення комунальної земельної ділянки у приватну власність в порядку безоплатної приватизації.
При цьому суд зважає підхід Верховного Суду до вирішення спорів у подібних правовідносинах, що викладений у постанові від 26 жовтня 2021 року у справі № 160/5982/19.
З огляду на викладене суд доходить висновку, що рішення 18 сесії 8 скликання Погребищенської міської ради, зафіксоване у протоколі пленарного засідання ради від 28.10.2021, про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, розташованої на території Андрушівської сільської ради Вінницького (Погребищенського) району Вінницької області, є протиправним та підлягає скасуванню.
Оцінюючи позовні вимоги в частині зобов'язання відповідача прийняти рішення про надання вказаного дозволу, суд зазначає, що поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проєктом нормативно-правового акта.
Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проєктах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
За наслідками аналізу вказаних положень суд зазначає, що дискреційними є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
У такому випадку дійсно суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
Натомість у спірних правовідносинах повноваження відповідача не можуть вважатися дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву громадянина про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви можуть бути лише визначені законом обставини. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб'єкта владних повноважень.
Отже, зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту, застосовується лише за наявності необхідних підстав, але завжди з урахуванням фактичних обставин справи.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 2 липня 2020 року у справі № 825/2228/18 та від 31 липня 2020 року у справі № 810/2474/18.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).
ЄСПЛ неодноразово у своїх рішеннях, аналізуючи національні системи правового захисту на предмет дотримання права на ефективність внутрішніх механізмів в аспекті забезпечення гарантій, визначених статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, вказував, що для того, щоб бути ефективним, засіб захисту має бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд державних органів дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується (див. рішення від 06.09.2005 у справі "Гурепка проти України" (Gurepka v. Ukraine), заява №61406/00, п. 59); спроможним запобігти виникненню або продовженню стверджуваному порушенню чи надати належне відшкодування за будь-яке порушення, яке вже мало місце (див. рішення від 26.10.2000 у справі "Кудла проти Польщі" (Kudla v. Poland), заява №30210/96, п. 158) (п. 29 рішення Європейського суду з прав людини від 16.08.2013 у справі "Гарнага проти України" (Garnaga v. Ukraine), заява №20390/07).
У рішенні від 10 квітня 2008 року "Вассерман проти Росії" ЄСПЛ вказав, що засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути "ефективним" як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи її повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством.
Відтак, оскільки відповідач без законних підстав відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою (технічної документації із землеустрою), жодним чином не вмотивувавши своє рішення, а під час розгляду справи не встановлено будь-яких інших обставин, що безпосередньо впливають на позитивне вирішення питання про надання позивачу такого дозволу, суд приходить до переконання, що обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не суперечить вимогам закону та не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.
При цьому враховується правовий висновок, наведений у постанові Верховного Суду від 26 жовтня 2021 року у справі № 160/5982/19.
Факультативно суд враховує, що за обставин коли позитивний проєкт рішення ради про надання позивачу дозволу на розроблення проєкту землеустрою (технічної документації із землеустрою) не був підтриманий більшістю голосів депутатів без жодних пояснень щодо прийняття такого рішення та без посилання на наявність законних підстав для відмови у наданні дозволу, або ж наявність інших об'єктивних перешкод для прийняття позитивного рішення, суд вважає, що покладення на відповідача обов'язку повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою буде неефективним, не захистить порушених прав позивача та не вирішить існуючий між сторонами публічно-правовий спір, а лише надалі продовжить невизначеність у правовідносинах між сторонами.
Відповідно до ч. 6 ст. 246 КАС України у разі необхідності у резолютивній частині рішення суду також зазначаються порядок і строк виконання судового рішення, надання відстрочення чи розстрочення виконання рішення.
У зв'язку з військовою агресією Російською Федерації проти України, Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/202, затвердженим Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, в Україні введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.
Указом Президента України від 14 березня 2022 року № 133/2022 "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні", затвердженим Законом України від 15 березня 2022 року № 2119-IX, строк дії воєнного стану в Україні продовжено з 05 години 30 хвилин 26 березня 2022 року строком на 30 діб.
Таким чином, на дату ухвалення рішення у цій справі в Україні діє воєнний стан, правовий режим якого визначається Законом України від 12 травня 2015 року № 389-VIII.
Законом України від 24 березня 2022 року № 2145-XI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану", який набрав чинності 07 квітня 2022 року, внесені зміни до деяких законодавчих актів України, зокрема до Земельного кодексу України.
Так, вказаним законом розділ X "Перехідні положення" Земельного кодексу України доповнено пунктом 27, згідно з яким під час дії воєнного стану земельні відносини регулюються з урахуванням таких особливостей:
5) безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється.
Отже, до припинення (скасування) воєнного стану в Україні діє встановлена законом заборона на безоплатну передачу у приватну власність земель державної та комунальної власності, на надання уповноваженим органом виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, а також на розроблення відповідної документації.
Відтак суд доходить висновку про існування обставин, що унеможливлюють виконання відповідачем рішення суду в зобов'язальній частині, а тому відповідно до ч. 3 ст. 378 КАС України дають підстави для відстрочення виконання судового рішення в цій частині до усунення таких обставин.
В силу положень ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з ч. 1 ст. 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Перевіривши основні доводи учасників справи, оцінивши зібрані у справі докази в їх сукупності, суд приходить до переконання, що заявлений позов належить задовольнити, а саме визнати протиправним та скасувати рішення 18 сесії 8 скликання Погребищенської міської ради, зафіксоване у протоколі пленарного засідання ради від 28.10.2021, про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, розташованої на території Андрушівської сільської ради Вінницького (Погребищенського) району Вінницької області, та зобов'язати Погребищенську міську раду надати позивачу вказаний дозвіл згідно з поданим клопотанням.
Водночас виконання рішення суду в зобов'язальній частині належить відстрочити до припинення (скасування) в Україні воєнного стану.
Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України у разі задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Позивача звільнено від сплати судового збору, а тому в цій частині питання про розподіл судових витрат не вирішується.
Щодо відшкодування витрат позивача на професійну правничу допомогу в розмірі 2000,00 грн, то суд зазначає таке.
Відповідно до ч. 1, 3 ст. 132 КАС України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи. До витрат, пов'язаних з розглядом справи, належать, зокрема, витрати на професійну правничу допомогу.
Статтею 59 Конституції України закріплено, що кожен має право на професійну правничу допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав.
Згідно з ч. 2 ст. 16 КАС України представництво в суді, як вид правничої допомоги, здійснюється виключно адвокатом (професійна правнича допомога), крім випадків, встановлених законом.
Правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначено Законом України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" від 5 липня 2012 року № 5076-VI (далі - Закон № 5076-VI).
Так, відповідно до ст. 1 цього Закону:
договір про надання правової допомоги - домовленість, за якою одна сторона (адвокат, адвокатське бюро, адвокатське об'єднання) зобов'язується здійснити захист, представництво або надати інші види правової допомоги другій стороні (клієнту) на умовах і в порядку, що визначені договором, а клієнт зобов'язується оплатити надання правової допомоги та фактичні витрати, необхідні для виконання договору (п. 4);
інші види правової допомоги - види адвокатської діяльності з надання правової інформації, консультацій і роз'яснень з правових питань, правового супроводу діяльності клієнта, складення заяв, скарг, процесуальних та інших документів правового характеру, спрямованих на забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів клієнта, недопущення їх порушень, а також на сприяння їх відновленню в разі порушення (п. 6);
представництво - вид адвокатської діяльності, що полягає в забезпеченні реалізації прав і обов'язків клієнта в цивільному, господарському, адміністративному та конституційному судочинстві, в інших державних органах, перед фізичними та юридичними особами, прав і обов'язків потерпілого під час розгляду справ про адміністративні правопорушення, а також прав і обов'язків потерпілого, цивільного позивача, цивільного відповідача у кримінальному провадженні (п. 9).
Згідно з положеннями ст. 19 Закону № 5076-VI видами адвокатської діяльності є, зокрема, надання правової інформації, консультацій і роз'яснень з правових питань, складення заяв, скарг, процесуальних та інших документів правового характеру, представництво інтересів фізичних і юридичних осіб у судах під час здійснення цивільного, господарського, адміністративного та конституційного судочинства, а також в інших державних органах, перед фізичними та юридичними особами. Адвокат може здійснювати інші види адвокатської діяльності, не заборонені законом.
Частинами другою-третьою статті 134 КАС України передбачено, що за результатами розгляду справи витрати на правничу допомогу адвоката підлягають розподілу між сторонами разом з іншими судовими витратами, за винятком витрат суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката.
Для цілей розподілу судових витрат:
1) розмір витрат на правничу допомогу адвоката, в тому числі гонорару адвоката за представництво в суді та іншу правничу допомогу, пов'язану зі справою, включаючи підготовку до її розгляду, збір доказів тощо, а також вартість послуг помічника адвоката визначаються згідно з умовами договору про надання правничої допомоги та на підставі доказів щодо обсягу наданих послуг і виконаних робіт та їх вартості, що сплачена або підлягає сплаті відповідною стороною або третьою особою;
2) розмір суми, що підлягає сплаті в порядку компенсації витрат адвоката, необхідних для надання правничої допомоги, встановлюється згідно з умовами договору про надання правничої допомоги на підставі доказів, які підтверджують здійснення відповідних витрат.
Згідно зі ст. 30 Закону № 5076-VI гонорар є формою винагороди адвоката за здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту. Порядок обчислення гонорару (фіксований розмір, погодинна оплата), підстави для зміни розміру гонорару, порядок його сплати, умови повернення тощо визначаються в договорі про надання правової допомоги. При встановленні розміру гонорару враховуються складність справи, кваліфікація і досвід адвоката, фінансовий стан клієнта та інші істотні обставини. Гонорар має бути розумним та враховувати витрачений адвокатом час.
Відповідно до ч. 4 ст. 134 КАС України для визначення розміру витрат на правничу допомогу та з метою розподілу судових витрат учасник справи подає детальний опис робіт (наданих послуг), виконаних адвокатом, та здійснених ним витрат, необхідних для надання правничої допомоги.
Згідно з ч. 5 ст. 134 КАС України розмір витрат на оплату послуг адвоката має бути співмірним із: 1) складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг); 2) часом, витраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (надання послуг); 3) обсягом наданих адвокатом послуг та виконаних робіт; 4) ціною позову та (або) значенням справи для сторони, в тому числі впливом вирішення справи на репутацію сторони або публічним інтересом до справи.
У разі недотримання вимог частини п'ятої цієї статті суд може, за клопотанням іншої сторони, зменшити розмір витрат на правничу допомогу, які підлягають розподілу між сторонами (ч. 6 ст. 134 КАС України).
Водночас в силу вимог ч. 7 ст. 134 КАС України обов'язок доведення неспівмірності витрат покладається на сторону, яка заявляє клопотання про зменшення витрат на оплату правничої допомоги адвоката, які підлягають розподілу між сторонами.
Крім того, згідно з ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Відповідно до ч. 7, 9 ст. 139 КАС України розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв'язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).
Системний аналіз вказаних законодавчих положень дозволяє суду дійти висновку, що стороні, яка не є суб'єктом владних повноважень та на користь якої ухвалене рішення, за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень підлягають компенсації документально підтверджені судові витрати, до складу яких входять, в тому числі витрати, пов'язані з оплатою професійної правничої допомоги. Склад та розміри витрат, пов'язаних з оплатою правової допомоги, входить до предмета доказування у справі: сторона, яка бажає компенсувати судові витрати повинна довести та підтвердити розмір заявлених судових витрат, а інша сторона має право подати заперечення щодо не співмірності розміру таких витрат. На підтвердження цих обставин суду повинні бути надані договір про надання правової допомоги та інші документи, що свідчать про витрати сторони, пов'язані із наданням правової допомоги.
Судом встановлено, що між позивачем ОСОБА_1 та адвокатом Грабиком В.В. укладено Договір № б/н від 01.12.2021 про надання правничої допомоги.
Згідно з пунктом 1 цього Договору адвокат приймає на себе зобов'язання щодо надання клієнту правової допомоги в судах усіх рівнів, а саме складання та подання позовної заяви та інших процесуальних документів, надання запитів для одержання інформації, представництво інтересів клієнта з правами сторони судового процесу без обмежень.
Пунктом 2 Договору визначено, що розмір гонорару визначається за угодою сторін у розмірі, співмірному зі складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг).
Як вбачається з детального опису робіт № ГВ-000002 від 25.01.2022 відповідно до Договору про надання правничої допомоги від 01.12.2021, адвокатом Грабиком В.В. позивачу надано правничу допомогу у виді підготовки позовної заяви до суду та підготовки відповіді на відзив. Для цього адвокат витратив 2 години. Вартість 1 години часу, витраченої на надання послуг, становить 1000,00 грн. Відтак загальна вартість наданих послуг становить 2000,00 грн.
Згідно з квитанцією до прибуткового ордера № 260/22 від 26.01.2022 позивач оплатив гонорар адвоката в сумі 2000,00 грн за надання правничої допомоги за Договором № б/н від 01.12.2021.
Отже, витрати позивача в розмірі 2000,00 грн на професійну правничу допомогу адвоката дійсно мали місце та доводяться належними, допустимим та достовірними доказами.
Водночас обов'язок доведення неспівмірності цих витрат законом покладено на сторону, яка заявляє клопотання про зменшення витрат на оплату правничої допомоги адвоката, тобто, у даному випадку, на відповідача.
Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, наведеними у додатковій постанові від 19.02.2020 у справі № 755/9215/15-ц, саме зацікавлена сторона має вчинити певні дії, спрямовані на відшкодування іншою стороною витрат на професійну правничу допомогу, а інша сторона має право на відповідні заперечення проти таких вимог, що виключає ініціативу суду з приводу відшкодування витрат на професійну правничу допомогу одній зі сторін без відповідних дій з боку такої сторони. Суд у позовному провадженні є арбітром, що надає оцінку тим доказам і доводам, що наводяться сторонами у справі. Суд не може діяти на користь будь-якої зі сторін, що не відповідатиме основним принципам судочинства. Таким чином, суд може зменшити розмір витрат на правничу допомогу, що підлягають розподілу, за клопотанням іншої сторони. Саме інша сторона зобов'язана довести неспівмірність заявлених опонентом витрат.
З огляду на викладене та беручи до уваги відсутність клопотання відповідача про зменшення витрат позивача на правничу допомогу та обґрунтованих заперечень відповідача щодо розміру таких витрат, суд доходить висновку, що витрати позивача на правничу допомогу не можуть бути зменшені за ініціативою суду та підлягають відшкодуванню в повному обсязі.
Отже, за рахунок бюджетних асигнувань Погребищенської міської ради позивачу належить присудити витрати на професійну правничу допомогу адвоката в розмірі 2000,00 грн.
Відтак за результатами розгляду цієї справи на користь позивача підлягають стягненню витрати на професійну правничу допомогу в сумі 2000,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись ст.ст. 72, 77, 90, 139, 242, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд
Адміністративний позов задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення 18 сесії 8 скликання Погребищенської міської ради, зафіксоване у протоколі пленарного засідання ради від 28 жовтня 2021 року, про відмову про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га, яка розташована на території Андрушівської сільської ради Вінницького району Вінницької області (за межами населеного пункту).
Зобов'язати Погребищенську міську раду з урахуванням висновків суду, наведених у цьому судовому рішенні, надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки комунальної форми власності сільськогосподарського призначення, орієнтовною площею 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства, на території Андрушівської сільської ради Вінницького району Вінницької області (за межами населеного пункту), згідно з поданим клопотанням.
Відстрочити виконання рішення суду у зобов'язальній частині до припинення (скасування) воєнного стану в Україні.
Стягнути на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 2000,00 грн (дві тисячі гривень нуль копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Погребищенської міської ради.
Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у випадку розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Інформація про учасників справи:
1) позивач: ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , місце реєстрації: АДРЕСА_1 );
2) представник позивача: адвокат Грабик Володимир Віталійович (РНОКПП НОМЕР_2 , адреса для листування: АДРЕСА_2 );
3) відповідач: Погребищенська міська рада (код ЄДРПОУ 03772654, місцезнаходження: вул. Богдана Хмельницького, 77, м. Погребище, Вінницька область, 22200).
Повне судове рішення складено 20.04.2022.
Суддя Сало Павло Ігорович