19 квітня 2022 року
м. Київ
cправа № 910/17625/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Малашенкової Т.М. (головуючий), Бенедисюка І.М., Колос І.Б.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Будгруп альянс" (далі - Товариство, скаржник)
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 12.01.2022
(головуючий - суддя Коротун О.М., судді: Майданевич А.Г., Сулім В.В.)
у справі № 910/17625/21
за позовом Керівника Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі органів уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах:
1) комунального підприємства "Немирівкомунсервіс" Немирівської міської ради (далі - Підприємство);
2) Немирівської міської ради Вінницької області (далі - Рада);
3) Північного офісу Держаудитслужби (далі - Північний офіс)
до Товариства
про визнання недійсним рішення, визнання недійсним договору.
Історія справи
Причиною звернення до Верховного Суду є наявність/відсутність підстав для повернення позовної заяви на підставі пункту 4 частини п'ятої статті 174 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. Керівник Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі органів уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах: Підприємства, Ради, Північного офісу, звернувся до суду з позовом до Товариства про визнання недійсним рішення тендерного комітету Підприємства про визнання скаржника переможцем закупівлі та визнання недійсним договору.
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішення тендерного комітету та договір не відповідають вимогам діючого законодавства і є підстави для визнання їх недійсними.
2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
2.1. Ухвалою Господарського суду міста Києва від 05.11.2021 позовну заяву та додані документи повернуто керівнику Немирівської окружної прокуратури без розгляду.
2.2. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 12.01.2022 апеляційну скаргу Немирівської окружної прокуратури задоволено, ухвалу Господарського суду міста Києва від 05.11.2021 скасовано, позов передано на розгляд до суду першої інстанції.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. У касаційній скарзі Товариство просить скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 12.01.2022 у справі № 910/17625/21 повністю та залишити в силі ухвалу Господарського суду міста Києва від 05.11.2021 про повернення позовної заяви без розгляду.
4. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
4.1. На обґрунтування своєї правової позиції Товариство у касаційній скарзі зазначає, що судом апеляційної інстанції було неправильно застосовано норми матеріального права, зокрема статтю 23 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон) та порушено норми процесуального права, зокрема статті 43, 53 ГПК України, що охоплюється абзацом другим частини другої статті 287 ГПК України.
4.2. Також скаржник у касаційній скарзі посилається на правові висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, від 25.06.2019 у справі № 587/430/16-ц та у постановах Верховного Суду від 20.09.2018 у справі № 924/1237/18, від 21.12.2018 № 922/901/17, від 26.02.2019 № 905/803/18, від 17.10.2018 у справі № 910/11919/17, від 06.11.2020 у справі № 906/1024/19.
5. Позиція інших учасників справи
5.1. Від прокуратури, Ради, Підприємства та Північного офісу відзивів на касаційну скаргу до Верховного Суду не надійшло.
6. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6.1. Немирівською окружною прокуратурою в порядку, визначеному абзацом третім частини четвертої статті 23 Закону, 04.10.2021 повідомлено Раду та Підприємство про виявлені порушення під час проведення закупівлі Підприємством послуг щодо реконструкції мережі зовнішнього освітлення по вулиці Горького в м. Немирів.
6.2. Також, 04.10.2021 Немирівською окружною прокуратурою в порядку, визначеному абзацом третім частини четвертої статті 23 Закону, повідомлено Північний офіс про виявлені порушення інтересів держави.
6.3. До Немирівської окружної прокуратури 08.10.2021 з управління Північного офісу надійшов лист, зі змісту якого установлено, що виявлене порушення не усунуто, а замовником надано заперечення до висновку про результати моніторингу процедури закупівлі.
6.4. Листом від 08.10.2021 Північний офіс повідомив, що зазначений суб'єкт владних повноважень не наділений повноваженнями для звернення до суду з позовом.
6.5. Листом від 08.10.2021 Підприємство повідомило про те, що: наміру звертатись до суду немає у зв'язку із відсутністю на те відповідних підстав; подання вказаного позову є неможливим; у разі встановлення судом недійсності правочину вказане спричинить шкоду правам Немирівської територіальної громади; про свої наміри повідомить в найкоротші строки.
6.6. Листом від 12.10.2021 Рада повідомила, що останньою не планується подання позовної заяви до Товариства.
6.7. Окружною прокуратурою 13.10.2021 скеровано листи Раді та Підприємству про намір звернутись до суду із позовною заявою в інтересах останньої. Вказаний лист Радою отримано наручно 18.10.2021, про що здійснено відповідний запис.
6.8. Окружною прокуратурою 18.10.2021 скеровано лист до Північного офісу про намір звернутись до суду із позовною заявою в інтересах контролюючого органу.
7. Порядок та межі розгляду справи судом касаційної інстанції
7.1. Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
7.2. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 300 ГПК України).
7.3. Указом Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року №64/2022, затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в Україні введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, у зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України.
7.4. Указом Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" від 14 березня 2022 року №133/2022 частково змінено статтю 1 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 26 березня 2022 року строком на 30 діб, у зв'язку з триваючою широкомасштабною збройною агресією Російської Федерації проти України.
7.5. З урахуванням режиму воєнного стану та можливості повітряної тривоги в місті Києві у Верховному Суді встановлено особливий режим роботи й запроваджено відповідні організаційні заходи.
7.6. Справу розглянуто у розумні строки, ураховуючи вищевказані обставини та факти.
8. Джерела права та акти їх застосування. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій
8.1. Предметом касаційного перегляду у даній справі є постанова суду апеляційної інстанції, якою скасовано ухвалу суду першої інстанції про повернення позовної заяви без розгляду.
8.2. Здійснивши перевірку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, оцінивши доводи касаційної скарги, в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення скарги, з огляду на таке.
8.3. Скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано зокрема норми статті 23 Закону.
8.4. Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
8.5. У силу приписів статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
8.6. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Представництво інтересів держави у суді у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави здійснюється прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а у визначених законом випадках - прокурорами Офісу Генерального прокурора в порядку та на підставах, визначених Цивільним процесуальним кодексом України.
8.7. Частиною четвертою статті 23 Закону передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
8.8. Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.
8.9. Так, встановлюючи відсутність підстав для представництва інтересів держави, обов'язковими є висновки Конституційного Суду України, викладені у рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99, про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств. Оскільки «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
8.10. Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
8.11. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції посилався на правову позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, яка на думку скаржника, не стосується відносин у даній справі, а тому не може застосовуватися.
8.12. Так, Товариство вважає, що прокурор звертається з даним позовом в інтересах держави в особі Підприємства, Ради та Північного офісу, які не є компетентними органами, на які покладені обов'язки із захисту прав держави у спірних правовідносинах.
8.13. Разом з тим, Верховний Суд не вбачає неправильного врахування судом апеляційної інстанції висновків щодо застосування норм права, викладених у вищеназваній постанові Великої Палати Верховного Суду, з огляду на таке.
8.14. Суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву без розгляду, в ухвалі від 05.11.2021 посилався на пункт 4 частини п'ятої статті 174 ГПК України - відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
8.15. Мотивуючи застосування вказаної норми процесуального права, суд першої інстанції вказував на те, що прокурором не дотримано процедуру повідомлення відповідного органу щодо звернення до суду, яка визначена частинами третьою та четвертою статті 23 Закону.
8.16. Разом з тим, судом апеляційної інстанції було встановлено, що прокурором дотримано процедуру повідомлення щодо подання позову належним чином, що у свою чергу, підтверджено відповідними документами, які долучені до матеріалів справи.
8.17. Що ж до тверджень скаржника про те, що Підприємство, Рада та Північний офіс не є компетентними органами, на які покладені обов'язки із захисту прав держави у спірних правовідносинах, то слід зазначити таке.
8.18. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 25.06.2019 у справі №587/430/16-ц зазначено, що незгода суду з наведеним у позовній заяві з обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою, зокрема, для залишення позову без розгляду.
У даному випадку у разі невиконання, на думку суду, вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді має наслідком застосування положень законодавства про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і лише потім повернути позовну заяву у тому разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки усунуті не були.
8.19. Верховний Суд погоджується з доводами суду апеляційної інстанції про те, що у разі виникнення у суду першої інстанції сумнівів щодо наявності у прокурора підстав для представництва інтересів держави в судi, суд першої інстанції не був позбавлений права залишити позов без руху та надати можливість прокурору додатково обґрунтувати підстави для представництва інтересів держави, зокрема доказами, наданими до суду апеляційної інстанції.
8.20. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив про те, що:
- обґрунтовуючи наявність підстав для звернення з даним позовом в інтересах держави в особі Північного офісу, Ради, Підприємства, прокурор вказує на те, що така необхідність зумовлена невжиттям зазначеними уповноваженими органами контролю жодних заходів щодо забезпечення ефективного, результативного і цільового використання бюджетних коштів під час здійснення публічної закупівлі, що свідчить про неналежне здійснення останніми владних повноважень;
- порушення процедури державних закупівель унеможливлює раціональне та ефективне використання бюджетних коштів і здатне спричинити істотної шкоди інтересам держави;
- наведене, на думку прокурора, свідчить про бездіяльність компетентних органів, оскільки вони знали про порушення інтересів держави, мали повноваження для захисту, але не звернулись з відповідним позовом у розумний строк;
- матеріалами справи підтверджено, що Північним офісом, Підприємством і Радою, не вживаються заходи щодо визнання недійсним рішення тендерного комітету та договору. Таким чином, позов подано Немирівською окружною прокуратурою 28.10.2021, тобто через 15 днів після направлення чергового повідомлення про наявність підстав для представництва інтересів держави, що свідчить про надання прокуратурою розумного строку для самостійного звернення за захистом порушеного права держави у сфері бюджетних відносин;
- отже, висновок місцевого господарського суду зроблений без належного урахування висновків Великої Палати Верховного Суду, в яких йдеться про необхідність надання уповноваженому органу розумного строку "після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави". Таким чином, вирішальним для висновку про дотримання прокурором приписів вказаної статті не є встановлення тривалості часового проміжку, який минув між повідомленням про намір звернення до суду, надісланим прокурором на адресу уповноваженого органу, та поданням позову. Натомість тривалість саме цього періоду не завжди є вирішальною у питанні дотримання прокурором приписів статті 23 Закону;
- доводи відповідача про те, що Північний офіс, Підприємство та Рада не мають права відповідно до закону звертатись з таким позовом до суду, що, в свою чергу, виключає представництво прокурором прав цих органів у даній справі та подання позову, колегією суддів відхиляються як необґрунтовані, крім вищевикладеного ще й через те, що з'ясування суб'єктного складу учасників справи вирішується судом під час розгляду справи, а не на стадії вирішення питання про прийняття чи повернення позовної заяви.
8.21. Верховний Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції про те, що на стадії вирішення питання прийняття або повернення позовної заяви, суд першої інстанції не вирішує питання з'ясування суб'єктного складу та наявності чи відсутності у Північного офісу, Підприємства та Ради прав відповідно до закону на звернення до суду з відповідним позовом.
8.22. Такі питання як наявність чи відсутність підстав для звернення до суду визначеними прокурором суб'єктами може вирішуватися судом на стадії прийняття рішення, і у разі з'ясування відсутності таких повноважень, вказане матиме своїм наслідком прийняття судового рішення про відмову у задоволенні позову.
8.23. Що ж до посилань скаржника на позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 06.11.2020 у справі № 906/1024/19, то слід зазначити таке.
У справі № 906/1024/19 позов подано Північним офісом про стягнення солідарно з відповідачів 31 582,26 грн надмірно сплачених бюджетних коштів.
Разом з тим, у даній справі позов подано прокурором в інтересах держави в особі Північного офісу, Підприємства та Ради про визнання недійсними рішення тендерного комітету та договору, тому посилання на позицію Верховного Суду є недоречними.
8.24. Крім того, скаржник стверджував про зловживання прокурором процесуальним правом у розумінні пункту 2 частини другої статті 43 ГПК України.
8.25. Відповідно до пункту 2 частини другої статті 43 ГПК України залежно від конкретних обставин суд може визнати зловживанням процесуальними правами дії, що суперечать завданню господарського судочинства, зокрема подання декількох позовів до одного й того самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з тих самих підстав або подання декількох позовів з аналогічним предметом і з аналогічних підстав, або вчинення інших дій, метою яких є маніпуляція автоматизованим розподілом справ між суддями.
8.26. Однак, поданий прокурором у червні 2021 року позов залишено без розгляду ухвалою Господарського суду міста Києва від 21.07.2021 зі справи № 910/9448/21 на підставі пункту 4 частини першої статті 226 ГПК України.
8.27. Таким чином, прокурор в силу приписів частини четвертої статті 226 ГПК України мав право звернутися до суду з даним позовом повторно.
8.28. Подання позову у листопаді 2021 року (справа № 910/17625/21) не є зловживанням процесуальними правами у розумінні пункту 2 частини другої статті 43 ГПК України, оскільки подано лише одну позовну заяву без такої мети як маніпуляція автоматизованим розподілом справ між суддями.
8.29. Також, непідтвердженими є доводи скаржника про подання прокурором завідомо безпідставного позову за відсутності предмету спору, що свідчить про його очевидно штучний характер.
8.30. Отже, наявні підстави для залишення касаційної скарги без задоволення, а постанови апеляційної інстанції - в силі.
8.31. Європейський суд з прав людини у рішенні від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" зауважив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
8.32. У справі "Трофимчук проти України" (№ 4241/03, §54, ЄСПЛ, 28 жовтня 2010 року) Європейський суд з прав людини також зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.
8.33. Колегія суддів касаційної інстанції з огляду на викладене зазначає, що учаснику справи надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах.
9. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
9.1. Відповідно до частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
9.2. Ураховуючи межі перегляду справи у касаційній інстанції, колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, не отримали підтвердження під час касаційного провадження, не спростовують висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для повернення позову без розгляду.
9.3. З огляду на наведене, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги Товариства без задоволення, а оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції - без змін через відсутність передбачених процесуальним законом підстав для її скасування.
10. Судові витрати
10.1. Оскільки Верховний Суд дійшов висновку про залишення оскаржуваного судового рішення без змін, то судові витрати за розгляд касаційної скарги покладаються на скаржника на підставі статті 129 ГПК України.
Керуючись статтями 129, 300, 308, 309, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Будгруп альянс" залишити без задоволення, а постанову Північного апеляційного господарського суду від 12.01.2022 у справі № 910/17625/21 - в силі.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя Т. Малашенкова
Суддя І. Бенедисюк
Суддя І. Колос