18 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 260/4417/20
адміністративне провадження № К/9901/39120/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року (судді: Шавель Р.М., Довга О.І., Кузьмич С.М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Закарпатській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Головне управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області про визнання дій протиправними і зобов'язання вчинити певні дії,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду із позовною заявою до Територіального управління Державної судової адміністрації в Закарпатській області (далі - відповідач, ТУДСА в Закарпатській області), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета позову - Головне управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області, у якій просила:
визнати протиправними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Закарпатській області щодо нарахування та виплати судді ОСОБА_1 суддівської винагороди за період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року (за винятком днів відпустки) із застосуванням статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», а саме, із застосуванням обмеження нарахування у сумі 47320 грн;
зобов'язати територіальне управління Державної судової адміністрації України в Закарпатській області провести перерахунок суддівської винагороди, нарахування та виплату судді ОСОБА_1 суддівської винагороди за період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року на підставі частини 2, 3, 5, 6 статті 135 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», виходячи з базового щомісячного розміру посадового окладу судді місцевого суду 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня 2020 року, з урахуванням доплати за вислугу років та доплати за перебування на адміністративній посаді, з утриманням з цих сум передбачених законом податків та обов'язкових платежів при їх виплаті за період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року у загальній сумі 197550,15 грн без застосування будь-яких обмежень, передбачених частиною третьою статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» із змінами та доповненнями, внесеними Законом України від 13 квітня 2020 року №553-ІХ;
допустити до негайного виконання рішення суду в частині стягнення суддівської винагороди за один місяць;
зобов'язати Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Закарпатській області як суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у десятиденний строк звіт про виконання судового рішення.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачка працює на посаді голови суду Свалявського районного суду Закарпатської області. За період з 01 січня 2020 року по 18 квітня 2020 року позивачці нарахована суддівська винагорода, для визначення розміру якої використовувався посадовий оклад, виходячи з розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 01 січня 2020 року, доплати за вислугу років у розмірі 50% від посадового окладу судді.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2021 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Закарпатській області щодо нарахування та виплати ОСОБА_1 суддівської винагороди за період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року (за винятком днів відпустки) із застосуванням статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік». Зобов'язано Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Закарпатській області провести перерахунок суддівської винагороди ОСОБА_1 за період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року (за винятком днів відпустки), обчисливши її відповідно до статті 130 Конституції України та статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», та виплатити недоотриману частину. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Приймаючи рішення по справі та частково задовольняючи заявлений позов, суд першої інстанції виходив з того, що при нарахуванні та виплаті суддівської винагороди відповідач мав керуватися виключно статтею 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», при цьому застосування статті 29 Закону України «Про Державний бюджет на 2020 рік» прямо суперечить статті 130 Конституції України.
Водночас, позовні вимоги щодо стягнення з відповідача конкретної суми недонарахованої суддівської винагороди не підлягають задоволенню, оскільки нарахування та виплата суддівської винагороди, в тому числі недонарахованої, належить до повноважень відповідача.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2021 року та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що ТУ ДСА є неналежним відповідачем за позовом, яка є головним розпорядником бюджетних коштів і несе відповідальність за належне фінансування судів, зокрема й витрат на суддівську винагороду. Однак суб'єктний склад учасників цієї справи залишився таким, яким його визначив позивач. Ураховуючи принцип офіційного з'ясування обставин справи суд першої інстанції може самостійно залучити співвідповідача (частина третя статті 48 КАС України) чи залучити другого відповідача (частина четверта статті 48 КАС України), якщо для цього є підстави. З огляду на зазначене, апеляційний суд дійшов висновку про те, що рішення суду першої інстанції у частині щодо зобов'язання ТУ ДСА України в Закарпатській області нарахувати і виплатити заборгованість є помилковими.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі. Скаржниця просить суд скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, зазначивши підставами касаційного оскарження рішення суду апеляційної інстанції пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
В обґрунтування касаційної скарги скаржниця посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, оскільки суд в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновку щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 03 березня 2020 року у справі № 340/1916/20.
При цьому, позивачка посилається на те, що Верховним Судом 03 березня 2021 року прийнято постанову у справі № 340/1916/20, якою касаційну скаргу ДСА України задоволено частково. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2020 року в цій справі скасовано, справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції. Предметом розгляду зазначеної справи, зокрема, було питання стосовно виплати суддівської винагороди із застосуванням обмеження нарахування у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.
Скаржниця зазначає, що у постанові Верховного Суду від 03 березня 2021 року зазначено, що розмір суддівської винагороди встановлено статтею 135 Закону № 1402-VIII та позивач має право на те, щоб йому виплатити недоотримані кошти (заборгованість). Отже, є підстави для стягнення заборгованої суми, що вимагає від суду першої інстанції встановити, серед іншого розмір заборгованості, а також встановити належного відповідача чи відповідачів за такими вимогами, якщо для цього будуть підстави.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача та третьої особи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Указом Президента України № 23/98 від 19 січня 1998 року «Про призначення суддів» ОСОБА_1 призначено на посаду судді Свалявського районного суду Закарпатської обл. строком на п'ять років.
У подальшому постановою Верховної Ради України № 413-ІV від 26 грудня 2002 року позивача призначено на посаду судді того ж суду безстроково (а.с.15-17).
З січня 2020 року по 18 квітня 2020 року позивачу нараховувалась та сплачувалась суддівська винагорода у розмірі 30 прожиткових мінімумів доходів громадян та доплата за вислугу років у розмірі 50% від посадового окладу судді (а.с.20).
12 березня 2020 року набрала чинності постанова КМ України № 211 від 11 березня 2020 року «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», якою з 12 березня 2020 року на усій території України встановлено карантин.
Із 18 квітня 2020 року набрав чинності Закон України № 553-VI від 13 квітня 2020 року «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», яким Закон України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» доповнено нормою статті 29, згідно якої установлено, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 01 січня 2020 року.
Разом з цим, рішенням Конституційного Суду України №10-р/2020 від 28 серпня 2020 року визнано такими, що не відповідають Конституції України положення частин 1, 3 статті 29 Закону України № 294-ІХ від 14 листопада 2019 року «Про Державний бюджет України на 2020 рік» зі змінами, абз.9 п.2 розділу ІІ Прикінцеві положення Закону України № 553-ІХ від 13 квітня 2020 року «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік».
Позивачка в період з квітня по серпень 2020 року отримувала суддівську винагороду в обмеженому розмірі у зв'язку із застосуванням відповідачем положень статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», а саме в розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 01 січня 2020 року.
Згідно з довідкою відповідача № 2493 від 13 листопада 2020 року в період з квітня по серпень 2020 року, виходячи із змін до Державного бюджету України на 2020 рік, введених в дію Законом № 553-VI, обмеження суддівської винагороди позивачки у її виплаті становить 197550,15 грн, що і стало підставою для звернення до суду із цим позовом.
Нормативне регулювання
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Відповідно до статті 130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя. Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.
У преамбулі Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року № 1402-VIII (далі - Закон № 1402-VIII) зазначено, що цей Закон визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
За частинами першою, другою статті 4 Закону № 1402-VIII судоустрій і статус суддів в Україні визначаються Конституцією України та законом.
Зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Відповідно до частини першої статті 135 Закону № 1402-VIII суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
За частиною другою статті 135 Закону № 1402-VIII суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
Відповідно до частини третьої статті 135 Закону № 1402-VIII (яка згідно з Рішенням Конституційного Суду України № 4-р/2020 від 11 березня 2020 року діє в редакції Закону № 1774-VIII) базовий розмір посадового окладу судді становить: 1) судді місцевого суду - 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; 2) судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду - 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; 3) судді Верховного Суду - 75 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року
18 квітня 2020 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13 квітня 2020 року № 553-ІХ (далі - Закон № 553-ІХ), згідно з пунктом 10 розділу І якого Закон України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 14 листопада 2019 року № 294-IX (далі - Закон № 294-IX) доповнено, зокрема, статтею 29 такого змісту (тут мовиться про редакцію Закону № 294-IX, яка діяла до ухвалення Рішення Конституційного Суду України № 10-р/2020 від 28 серпня 2020 року): «установити, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року. При цьому у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата щорічної відпустки (частина перша).
Зазначене обмеження не застосовується при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення особам із числа осіб, зазначених у частині першій цієї статті, які безпосередньо задіяні у заходах, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та які беруть участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, у тому числі в операції Об'єднаних сил (ООС). Перелік відповідних посад встановлюється Кабінетом Міністрів України (частина друга).
Обмеження, встановлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами (крім осіб, встановлених у переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України відповідно до частини другої цієї статті)» (частина третя).
Конституційний Суд України Рішенням від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин першої, третьої статті 29 Закону № 294-IX зі змінами; абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону № 553-IX.
За текстом цього Рішення, указані положення законів № 294-IX, № 553-IX, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Відповідно до частини третьої статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції (частина сьома статті 48 КАС України).
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Надаючи оцінку оскаржуваному судову рішенню у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
03 березня 2020 року Верховний Суд ухвалив постанову у справі №340/1916/20 за схожих фактичних обставин справи і правового регулювання спірних відносин. Так, спір у цій справі виник у зв'язку із обмеженням виплати суддівської винагороди у період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року на підставі статті 29 Закону № 294-ІХ (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 553-ІХ), що зумовило звернення до суду з позовом про нарахування недоотриманих коштів (суддівської винагороди). Відмінним є предмет спору і суб'єктний склад спірних правовідносин, але пам'ятаючи про підстави їх виникнення та власне суть порушеного права, за захистом якого подавався позов (у справі № 340/1916/20) у зіставленні з підходом і мотивами суду касаційної інстанції, на яких базується згадана постанова, можна констатувати, що на застосовність правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 03 березня 2020 року у справі № 340/1916/20, до цієї справи зазначені відмінності не впливають.
Верховний Суд у цій постанові висловив правову позицію з приводу застосування положень статті 135 Закону № 1402-VIII при виплаті суддівської винагороди (у період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року), усуваючи таким чином правову колізію, яка виникла у зв'язку із набранням чинності положень Закону № 553-ІХ, яким Закон № 294-ІХ було доповнено статтею 29 (текст якої написано вище).
Так Верховний Суд зазначив, що розмір суддівської винагороди визначено у статті 135 Закону №1402-VIII, який з огляду як на свою назву, так і сферу правового регулювання (означену в преамбулі) є законом про судоустрій в значенні частини другої статті 130 Конституції України (пункт 54). Зміни до цього Закону в частині, яка регламентує розмір суддівської винагороди у період, про який мовиться у позовній заяві (з квітня по травень 2020 року) не вносилися, тож законних підстав для обмеження її виплати (десятьма прожитковими мінімумами) не було (пункт 55).
Щодо Закону № 553-ІХ (яким внесено зміни до Закону № 294-ІХ, зокрема доповнено його статтею 29 (пункт 10 розділу І Закону № 553-ІХ), то у розрізі наведених вище міркувань та правового регулювання спірних відносин Верховний Суд наголосив, що цей Закон, позаяк він не є законом про судоустрій, ним чи іншим законом не вносилися зміни до Закону №1402-VIII (стосовно розміру суддівської винагороди), не може встановлювати розміру винагороди судді. Розбіжність між нормами (різних) законів щодо регулювання одних правовідносин (розміру суддівської винагороди), яка виникла у зв'язку з набранням чинності Законом № 553-ІХ, має вирішуватися на користь Закону №1402-VIII (пункт 56). <…> Для спірних правовідносин спеціальними є норми статті 135 Закону № 1402-VIII, які попри те, що в часі цей закон прийнятий раніше, мають пріоритет стосовно пізніших положень Закону № 294-ІХ (у редакції Закону № 553-ІХ). Ще раз підкреслюємо, що Основний Закон України має найвищу юридичну силу, тож «спеціальність» Закону № 1402-VIII, зокрема його статті 135, що спирається передусім на конституційні положення частини другої статті 130 і є своєрідним її «продовженням», у цьому випадку безапеляційно долає доктринальний принцип подолання колізії правових норм, за яким наступний закон з того самого питання скасовує дію попереднього (попередніх) (пункт 58).
Тож Верховний Суд за наслідками розгляду справи №340/1916/20 констатував, що обмеження виплати позивачеві, починаючи з 18 квітня 2020 року, суддівської винагороди (розміром, що не перевищує десять прожиткових мінімумів) на підставі статті 29 Закону № 294-ІХ (зі змінами, внесеними Законом № 553-ІХ) було неправомірним.
Верховний Суд вважає, що за встановлених у цій справі обставин позивачка принаймні мала "законні сподівання" на отримання суддівської винагороди у спірному періоді у розмірі, встановленому застосовними до таких відносин законами України, що захищається статтею 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція).
За приписами статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року №3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Концепція "законних очікувань" ґрунтовно описана Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй судовій практиці, в т.ч. у рішеннях винесених щодо України.
Так, за практикою ЄСПЛ за певних обставин "законні очікування" стосовно отримання "власності" можуть гарантуватись статтею 1 Першого протоколу Конвенції, якщо, зокрема у національному законодавстві існують достатні підстави для таких очікувань. Тобто якщо в державі існує діюче законодавство, яке передбачає певні виплати таке законодавство розцінюється як таке, що створює право власності для відповідної категорії осіб.
ЄСПЛ погоджується, що в межах свободи дій держави визначати, які виплати здійснювати своїм робітникам з державного бюджету. "Держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни в законодавство. Однак, якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок, і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах доки відповідні положення є чинними" (рішення ЄСПЛ від 02 листопада 2005 року у справі "Кечко проти України" (заява № 63134/00) п. 22-23).
Колегія суддів зазначає, що у ситуації, яка склалася у зв'язку із прийняттям Закону №553-ІХ і, як наслідок, обмеження виплати суддівської винагороди десятьма прожитковими мінімумами протягом квітня-серпня 2020 року, безсумнівним, з огляду на висловлену правову позицію Верховного Суду, є те, що обмеження розміру суддівської винагороди протягом вказаного періоду було неправомірним. Поміж тим, при вирішенні питання про те, який суб'єкт владних повноважень повинен відповідати у такій-от ситуації за позовом, а також яким є ефективний спосіб захисту порушеного права, суд касаційної інстанції, направляючи справу (№ 340/1916/20) на новий розгляд, орієнтував суди нижчих інстанцій на те, щоб дослідили обставини щодо розпорядження бюджетними коштами, виділеними на виплату суддівської винагороди.
Так, відповідачем у справі №340/1916/20 був апеляційний суд (у якому позивач працює суддею), а предметом спору - наказ голови цього суду (в частині пункту 1, у якому йдеться про обмеження нарахування та виплати суддівської винагороди за квітень 2020 року, починаючи з 18 квітня 2020 року, який був застосований до судді Кропивницького апеляційного суду Гончара В.М. із застуванням обмеження нарахування у сумі 47320,00 грн). У контексті спірних правовідносин тієї справи і фактичних підстав їх виникнення питання про те, чи міг апеляційний суд (як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня) виконувати свої зобов'язання по виплаті суддівської винагороди у повному обсязі (з огляду на наявність чи відсутність у нього фінансових ресурсів на цю виплату) було недослідженим. Тому оцінити правомірність дій конкретно відповідача (як розпорядника бюджетних коштів) у вимірі спірних правовідносин тієї справи, а також чи ефективним у такому випадку був застосований судами спосіб захисту порушеного права суд касаційної інстанції у межах своїх повноважень на цій стадії не міг. Для захисту порушеного права вимагалося з'ясувати додаткові обставини (як-от щодо обсягу фінансування потреб на виплату суддівської винагороди протягом спірного періоду, зокрема чи вносилися зміни до кошторису суду в цій частині і які, яким чином розпорядилися цими коштами) для того, щоб правильно визначити відповідача за позовом і належний спосіб захисту (адже інакше сама лиш констатація адміністративним судом порушення права судді на отримання суддівської винагороди без його (ефективного) захисту, зважаючи на завдання адміністративного судочинства, була б позбавлена сенсу).
Повертаючись до обставин цієї справи, зазначимо, що ОСОБА_1 заявила позов до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Закарпатській області, вимагаючи нарахувати та виплатити недоотримані кошти, позаяк вважає, що цей орган безпідставно виплачував їй суддівську винагороду (протягом спірного періоду) у меншому розмірі, ніж належить.
Щодо належного відповідача за цим позовом (Територіального управління Державної судової адміністрації України в Закарпатській області) і обраного способу захисту порушеного права, колегія суддів зазначає таке.
У постанові від 03 березня 2020 року в справі №340/1916/20 Верховний Суд не висловлював правової позиції з приводу того, хто має бути відповідачем за позовом (у справі № 340/1916/20), позаяк цей аспект вказаної справи вимагав з'ясування додаткових обставин, у зв'язку з чим справу було направлено на новий розгляд.
Аналогічне питання виникло також в межах спірних правовідносин цієї справи.
Зважаючи на мотиви, які навів Верховний Суд у постанові від 03 березня 2020 року в справі №340/1916/20, орієнтуючи суди нижчих інстанцій на те, що має значення для визначення належного відповідача (у схожих правовідносинах), колегія суддів зазначає, що висновок судів попередніх інстанцій у цій частині не відповідає тим настановам і вказівкам, які за подібних обставин справи (№340/1916/20) позначив Верховний Суд для правильного вирішення спору щодо виплати суддівської винагороди.
Водночас з метою запобігання неоднозначному розумінню чи двоякому підходу до вирішення цієї справи колегія суддів уважає за необхідне зазначити таке.
Приписами частини третьої статті 48 КАС України визначено, що у разі якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави (частина четверта статті 48 КАС України).
Належним є відповідач, який є суб'єктом порушеного, оспорюваного чи невизнаного матеріального правовідношення. Належність відповідача визначається, перш за все, за нормами матеріального права. Відтак, неналежним відповідачем є особа, яка не повинна і не може відповідати за пред'явленим позовом. У разі якщо за змістом норми матеріального права, яка підлягає застосуванню за вимогою позивача, учасником спірних відносин та зобов'язаною особою є інша, ніж особа, до якої пред'явлено позов, підстави для задоволення позову відсутні.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. У такому випадку суд з метою забезпечення захисту порушеного (оспорюваного, невизнаного) права особи повинен замінити неналежного відповідача належним або залучити до участі у справі співвідповідача, однак на це потрібна згода позивача. При цьому, заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду. Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції
Отже визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивачки. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - є обов'язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов'язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності, або залучення співвідповідачів.
Матеріали справи не містять жодних доказів того, що суд першої інстанції запропонував позивачці здійснити заміну неналежного відповідача на належного або залучити до участі у справі другого відповідача.
Колегія суддів уважає, що суд не може відмовляти у задоволенні позову з підстав неналежності відповідача, не обговоривши попередньо це питання зі сторонами. З'ясувавши, хто є належним відповідачем у справі, суд повинен вирішити питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача. Такий обов'язок суду випливає зі змісту статті 52 КАС України.
У контексті наведеного, колегія суддів також уважає за необхідне наголосити, що відповідно до частин третьої, четвертої статті 148 Закону №1402-VIII, Державна судова адміністрація України (далі - ДСА) здійснює функції головного розпорядника бюджетних коштів щодо фінансового забезпечення усіх інших судів, окрім Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів; функції розпорядника бюджетних коштів щодо місцевих судів здійснюють територіальні управління ДСА.
Відповідно до статті 149 Закону №1402-VIII суди фінансуються згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими відповідно до вимог цього Закону, у межах річної суми видатків, визначених Державним бюджетом України на поточний фінансовий рік, у порядку, встановленому Бюджетним кодексом України.
На думку колегії суддів, для правильного вирішення цієї справи необхідно з'ясувати також правовий (звідси і процесуальний) статус ДСА України (через призму її компетенції щодо розпорядження бюджетними коштами, виділеними на фінансування судів) у застосуванні обмежень при виплаті суддівської винагороди (позивачу), передбачених частинами першою, третьою статті 29 Закону №294-ІХ (зі змінами, внесеними Законом №553-ІХ), адже Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Закарпатській області як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня може здійснювати свої повноваження виключно в межах тих асигнувань, які ДСА затвердила у його кошторисі (на 2020 рік).
Виплата суддівської винагороди (відповідачем) із застосуванням обмежень, передбачених статтею 29 Закону №294-ІХ (зі змінами, внесеними Законом № 553-ІХ), на думку колегії суддів, могла бути обумовленою, окрім іншого, меншим обсягом бюджетних асигнувань головним розпорядником на оплату праці суддівського корпусу (протягом спірного періоду), що вочевидь свідчить про безпосередню участь ДСА у механізмі фінансування видатків на виплату суддівської винагороди, зокрема й до появи заборгованості з її виплати протягом квітня-серпня 2020 року.
Зважаючи на наведені положення статей 148, 149 Закону № 1402-VIII у зіставленні з положеннями частини першої, пункту 1 частини другої, частини п'ятої статті 22, частини першої статті 23 Бюджетного кодексу України, колегія суддів дійшла висновку, що позаяк головним розпорядником бюджетних коштів, виділених, зокрема, на виплату суддівської винагороди (суддям місцевих і апеляційних судів) є ДСА, яка, серед іншого, визначає обсяг видатків розпорядників нижчого рівня на ці потреби, то саме ДСА як суб'єкт владних повноважень мала б відповідати за погашення заборгованості, яка виникла внаслідок невиплати судді у повному обсязі суддівської винагороди.
Крім того, Суд зазначає, що у віданні ДСА діє окрема бюджетна програма для забезпечення виконання судових рішень - КПКВ 0501150 "Виконання рішень судів на користь суддів", призначена саме для таких цілей. За правилами пункту 25 Порядку виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 серпня 2011 року № 845, наявність такої програми означає, що списання коштів здійснюватиметься саме за нею. У цьому зв'язку треба зауважити також, що, ураховуючи приписи частини першої статті 2, частини першої статті 3 Закону України від 05 червня 2012 року №4901-VI "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень", списання коштів за судовими рішеннями, боржником за якими є державний орган, можливе у тому випадку, коли способом захисту порушеного права буде стягнення коштів (тут маємо на увазі - з ДСА).
У розрізі обставин цієї справи колегія суддів не намагається заперечити, що Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Закарпатській області є належним відповідачем за позовом. Зазначення цього органу як відповідача у цій справі видається цілком закономірним, адже саме він здійснює функцію розпорядника коштів Державного бюджету України нижчого рівня щодо фінансового забезпечення діяльності місцевих загальних судів Закарпатської області. Тож його дії у ситуації, яка виникла з виплатою (в обмеженому розмірі) суддівської винагороди теж вимагали правового оцінювання.
Водночас, з огляду на наведені міркування, правильне вирішення справи і застосування ефективного способу захисту порушеного права вимагає, щоб відповідачем за цим позовом також була ДСА, яка є головним розпорядником бюджетних коштів і несе відповідальність за належне фінансування судів, зокрема й витрат на суддівську винагороду.
Між тим, суб'єктний склад учасників цієї справи залишився таким, яким його визначила позивачка. Ураховуючи принцип офіційного з'ясування обставин справи, суд першої інстанції може самостійно залучити співвідповідача (частина третя статті 48 КАС України) чи залучити другого відповідача (частина четверта статті 48 КАС України), якщо для цього є підстави. На думку колегії суддів, в такій площині суди першої та апеляційної інстанцій спірних правовідносин не розглядали.
Це дає колегії суддів підстави стверджувати, що рішення суду апеляційної інстанції щодо належного відповідача у справі, оскільки в частині виплати суддівської винагороди, повинен бути лише орган, який наділений відповідними повноваженнями, яким, в силу наведених вище положень, у цій справі є ДСА України є помилковим.
Водночас колегія суддів ураховує, що нормами КАС України апеляційний суд не наділений повноваженнями вчиняти процесуальні дії щодо залучення співвідповідача (заміни неналежно відповідача) або скасовувати рішення суду та направляти справу для продовження розгляду судом першої інстанції.
Разом з тим, такими повноваженнями наділено суд касаційної інстанції, який відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, для продовження розгляду. Підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд, згідно з пунктом четвертого частини третьої статті 353 КАС України, є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
З огляду на наведене, Верховний Суд дійшов висновку про задоволення касаційної скарги позивачки частково та скасування оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанцій та рішення суду першої інстанції з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи у цій частині суду першої інстанції необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку вказаним обставинам, зокрема визначити належного відповідача або співвідповідача, та правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, Верховний Суд не вирішує питання про розподіл судових витрат.
Керуючись статтями 341, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року у справі №260/4417/20 скасувати, справу направити на новий судовий розгляд до Закарпатського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк
Судді: О.В. Калашнікова
В.М. Соколов