13 квітня 2022 року
м. Київ
справа №824/833/17-а
адміністративне провадження № К/9901/51466/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Коваленко Н.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області
на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 26.04.2018 (колегія у складі суддів Білої Л.М., Граб Л.С., Гонтарука В. М.)
у справі №824/833/17-а
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області
про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2017 року позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, в якому просив:
- визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, оформлену листом від 30.08.2017 № Г-2763/0-2374/6-17, у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 1,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення (рілля) на території Мошанецької сільської ради;
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області повторно розглянути заяву про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 1,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення (рілля) на території Мошанецької сільської ради.
2. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.02.2018 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 26.04.2018 скасовано рішення першої інстанції та ухвалено нове про задоволення позову.
4. 22.05.2018 відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову апеляційної інстанції та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 05.06.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 31.07.2017 позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Чернівецькій області з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 1,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення (рілля) за межами населеного пункту с. Мошанець, урочище "Біля курятника", Кельменецького району.
7. Листом від 30.08.2017 № Г-2763/0-2674/6-17 відповідач відмовив в задоволенні заяви, оскільки надані позивачем матеріали не відповідають вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів (а.с. 27).
8. Не погоджуючись із такою відмовою, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
9. На думку позивача, відповідач протиправно відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, посилаючись на невідповідність поданих матеріалів вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів без зазначення конкретних підстав для такої відмови.
10. Відповідач проти позову заперечив; зазначив, що постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 встановлено обов'язок Держгеокадастру та його територіальних органів формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, які передаються в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області та зобов'язано Держгеокадастр та його територіальні органи надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації, відповідно до зазначених переліків.
Законом передбачено, що підставою для відмови щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою є невідповідність вимогам нормативно-правових актів (ч.7 ст. 118 Земельного кодексу).
На думку відповідача, позиція Головного управління відповідає вимогам земельного законодавства, оскільки, місце розташування земельної ділянки, яку Позивач бажав отримати у власність, для ведення особистого селянського господарства, не відповідає вимогам нормативно-правових актів.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що, рішення про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, прийнято у межах та у спосіб, встановлений Законом. Позивач не дотримався вимог частини шостої статті 118 ЗК України, а саме на розгляд відповідачу надав матеріали, які не відповідають вимогам законів.
12. Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками та зазначив, що відповідач не обґрунтував підстав для відмови у наданні дозволу у зв'язку із наданням позивачем неналежного графічного матеріалу, на якому не вказано місце розташування земельної ділянки, її площу та розміри.
В оскаржуваній відповіді жодним чином не зазначено у чому фактично полягала невідповідність поданих позивачем матеріалів вимогам нормативно-правових актів, тому суд дійшов висновку, що відповідачем грубо порушено норми ч. 7 ст. 118 ЗК України в частині не зазначення передбачених нормами ЗК України мотивів відмови у наданні дозволу.
Крім того, суд апеляційної інстанції взяв до уваги, що в матеріалах справи містяться також інші документи, які стосуються поданої позивачем заяви, а саме: копія довідки про перебування позивача в зоні АТО та посвідчення учасника бойових дій, інформація щодо земельної ділянки, що надається для ведення особистого селянського господарства, на території Мошанецької сільської ради.
Відповідно до інформації щодо земельної ділянки, яка складена на основі викопіювання, слідує, що місце розташування земельної ділянки відповідає схемі землеустрою і техніко-економічним обґрунтування використання та охорони земель. Крім того, у вказаній інформації зазначено орієнтовний розмір земельної ділянки - 1,0 га та кадастровий номер-орієнтир (найбільш наближена земельна ділянка з даного кварталу та зони) для швидкого пошуку місця розташування на публічній карті.
З огляду на це, відповідач мав інформацію що, в повній мірі характеризує місце розташування земельної ділянки, її площу та розміри.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. Відповідач у касаційній скарзі покликається на те, що позивач не дотримався вимог частини шостої статті 118 ЗК України, а саме на розгляд відповідачу надав матеріали, які не відповідають вимогам законів. До заяви позивач долучив лише копію карти викопіювання з проекту меж Мощанецької сільської ради. Цей документ не відповідає вимогам законодавства, не характеризує місце розташування земельної ділянки, її площу та розмір. Позивач не вказав орієнтовну площу земельної ділянки, яку хоче одержати.
Окрім того, у постанові Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 369/3184/14-а зазначено, що зазначення на карті бажаного місця розташування земельної ділянки має значення для надання об'єктивної оцінки та відповіді на клопотання заявника, оскільки пошук такої ділянки по повноважень органу не віднесено.
14. Відзив від позивача надійшов 09.07.2018. Представник позивача покликається на правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на те, що позивач долучив до заяви про надання дозволу всі необхідні документи, які в повній мірі характеризували розташування земельної ділянки.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
16. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у ст. 118 Земельного кодексу України.
17. Згідно з ч.1 ст.118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
18. Відповідно до положень ч.6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
19. У ч. 7 ст. 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
20. У цій же частині с. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
21. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
22. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема в постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №813/481/17, від 18.10.2018 у справі №527/43/17, від 25.02.2019 у справі №347/964/17, від 22.04.2019 у справі №263/16221/17, від 28.11.2019 у справі №803/1067/17, від 25.01.2021 у справі № 812/1449/17.
23. Судом апеляційної інстанції було встановлено, що позивачем разом із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою було надано необхідні документи, зокрема: копію паспорта, копію ідентифікаційного номеру, копію викопіювання з проекту меж Мошанецької сільської ради Кельменецького району Чернівецької області, позицію Мошанецької сільської ради Кельменецького району.
24. Частиною 7 ст. 118 ЗК України передбачено підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
25. З оскаржуваної відповіді не вбачається, що відповідач обґрунтовує підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у зв'язку із наданням позивачем неналежного графічного матеріалу, на якому не вказано місце розташування земельної ділянки, її площу та розміри.
26. З листа від 30.08.2017 № Г-2763/0-2374/6-17 вбачається, що відповідач обмежився виключно посиланням на ч. 7 ст. 118 ЗК України та вказав про те, що під час розгляду поданих позивачем матеріалів, встановлено, що вони не відповідають вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, без будь-якого посилання на конкретні правові норми, відповідно до яких встановлена така невідповідність.
27. Враховуючи, що в оскаржуваній відповіді не зазначено у чому фактично полягала невідповідність поданих позивачем матеріалів вимогам нормативно-правових актів, Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції про те, що відповідач порушив норми ч. 7 ст. 118 ЗК України в частині незазначення передбачених нормами ЗК України мотивів відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
28. Також судом апеляційної інстанції було встановлено, що у відповідача була інформація що, в повній мірі характеризувала місце розташування спірної земельної ділянки, її площу та розміри, в той час як в матеріалах справи відсутній будь-який доказ, який би вказував на невідповідність такої ділянки вимогам законодавства.
29. Отже, обґрунтування прийнятого відповідачем рішення за наслідками розгляду заяви позивача не містить визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України підстав для відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та вмотивованої відмови у його наданні, що є порушенням вказаної норми ЗК України. Зазначена обставина є підставою для скасування такого рішення відповідача.
30. Крім того, дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.
31. Водночас, у частині сьомій статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
32. У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.
33. Пунктом 9 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, яке затверджене постановою КМУ від 14.01.2015 №15 «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру» (далі - Положення № 15) передбачено, що Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
34. Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 №600 (яка була чинна на момент розгляду відповідачем клопотань позивачки), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
35. Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
36. Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 №888/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
37. Системний аналіз зазначених вище норм дає підстави для висновку, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі, про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ.
38. Відтак, рішення Держгеокадастру, прийняті за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей.
39. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 28.05.2020 у справі №813/1949/16 та від 14.08.2020 у справі № 815/6699/17 та відповідає усталеній практиці Верховного Суду цій категорії справ.
40. Згідно з п. 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 29.09.2016 № 333, Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
41. Однак відмова Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області викладена у формі листа.
42. Суд зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Луганській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
43. Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
44. Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб'єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачем заяв.
45. Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру у Луганській області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду заяви особи вказує на протиправну бездіяльність.
46. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18.06.2020 у справі №823/1166/17, від 25.06.2020 у справі №818/1010/17, від 14.08.2020 у справі №815/6699/17.
47. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
48. Суд апеляційної інстанції ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому його слід залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
49. З огляду на результат перегляду справи в суді касаційної інстанції, судові витрати покладаються на відповідача.
Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області залишити без задоволення.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року у справі №824/833/17-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя Н.В. Коваленко