13 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 814/693/18
адміністративне провадження № К/9901/12901/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.06.2018 (суддя Устинов І.А.) та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 28.03.2019 (колегія у складі суддів Стас Л.В., Турецької І.О., Шеметенко Л.П.)
у справі №814/693/18
за позовом ОСОБА_1
до Новоодеської районної ради Миколаївської області,
треті особи: Улянівська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області, Сухоєланецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області, Відділ освіти Новоодеської районної державної адміністрації,
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. 13.03.2018 ОСОБА_1 звернулася з позовом в інтересах свого малолітнього сина ОСОБА_2 до Новоодеської районної ради Миколаївської області, треті особи: Улянівська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області, Сухоєланецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області, Відділ освіти Новоодеської районної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування рішення VIII сесії Новоодеської районної ради сьомого скликання від 23.02.2018 № 25 «Про створення Сухоєланецького освітнього округу Новоодеської районної ради Миколаївської області».
2. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.06.2018, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 28.03.2019, відмовлено в задоволенні позову.
3. 07.05.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, який просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове про задоволення позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 20.05.2019 відкрито касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивачка ОСОБА_1 є матір'ю ОСОБА_2 , який є учнем Улянівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області.
6. Міністерством фінансів України спільно з Міністерством освіти і науки України у 2016 році було запроваджено «пілотний» проект «Опорна школа». Підтримку даному проекту надала група донорів: уряд Сполучених Штатів Америки, Western NIS Enterprise Fund, компанія «Майкрсофт Україна». Метою проекту було покращення якості освіти дітей, які проживають і навчаються у селах та селищах, підвищення ефективності використання державних коштів, що виділяються на фінансування освіти.
7. Відбір шкіл проводився незалежними представниками проекту за участі міжнародних донорів, перевага надавалася школам, які в рамках оптимізації буде укрупнено за рахунок малоформатних шкіл. Отже, учні з сільської місцевості отримають можливість здобувати якісну середню освіту, що стане базою для подальшого навчання і кар'єрного росту.
8. За результатами відбору Міністерством фінансів України було визначено 24 опорні школи, по одній у кожній області. У Миколаївській області відібрано Сухоєланецьку ЗОШ І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради.
9. Інформація про визначення 24 опорних шкіл була розміщена 21.04.2016 на єдиному веб-порталі органів виконавчої влади України (www.kmu.gov.ua) та на сайті Міністерства фінансів України.
10. Відповідно до цього рішення у Сухоєланецькій ЗОШ було за кошти донорів проведено ремонт приміщення школи, забезпечено кабінети природничого циклу (хімії, біології, фізики), обладнанням, приладами, наочністю, меблями на суму 283335 грн. Школі було надано спортивний інвентар на суму 39900 грн.
11. Компанією «Майкрсофт Україна» було забезпечено обладнанням кабінет інформатики (11 комп'ютерів, мультимедійна дошка, проектор, ноутбук, програмне забезпечення) на суму 212175 грн 65 коп.
12. У вересні 2017 року у Сухоєланецькій ЗОШ здійснено перепідключення до Інтертелекому, що забезпечує доступ до мережі Інтернет зі швидкістю 100 Мб/с .
13. У серпні 2016 року Сухоєланецькій ЗОШ, як майбутній опорній школі Сухоєланецького освітнього округу було передано новий шкільний автобус «Мрія» на 31 місце вартістю 1млн. 300 тис. грн., який придбаний за кошти державного бюджету.
14. 13.02.2018 на пленарному засіданні VIII сесії Новоодеської районної ради сьомого скликання прийнято Рішення № 25 "Про створення Сухоєланецького округу Новоодеської районної ради Миколаївської області", яким, зокрема, утворено Сухоєланецький освітній округ, опорний заклад з чотирма філіями на базі Сухоєланецької ЗОШ І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області; ліквідовано шляхом приєднання до Сухоєланецької ЗОШ І-ІІІ ступенів Улянівську ЗОШ І-ІІІ ступенів та вирішено створити Улянівську філію І-ІІ ступенів Сухоєланецької ЗОШ І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області.
15. Позивач з таким рішенням не погодилася і звернулася до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
16. Позивач вважає, що оскаржуване рішення порушує приписи чинного законодавства, а також права та інтереси дитини, зокрема право дітей на доступ до освіти, передбачений Конституцією України та вільний вибір освітнього закладу, передбачений Законом України "Про освіту", Конвенцію про права дитини від 20.11.1989, яка ратифікована Україною 27.02.1991.
17. Рішення приймалося відповідачем з порушенням процедури його прийняття, а саме:
- не було проведено жодних консультацій з громадськістю відповідного населеного пункту та не було враховано їх думку щодо прийняття такого рішення;
- не було опубліковано (оприлюднено) інформації щодо наміру прийняти таке рішення, що є порушенням згідно Закону України "Про публічну інформацію";
- без проведення конкурсу.
18. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що про намір прийняття такого рішення стало відомо ще в 2016 році, коли Міністерством фінансів України було відібрано школи України для "пілотного" Проекту, метою якого було покращення якості освіти дітей. В рамках вказаного проекту було відібрано Сухоєланецьку ЗОШ І-ІІІ ступенів. Інформація про визначення Сухоєланецької ЗОШ була розміщена 21.04.2016 на Єдиному веб-порталі органів виконавчої влади України та на офіційному сайті Міністерства фінансів України.
19. Крім того, відділом освіти проводилася роз'яснювальна робота серед педагогічних працівників Сухоєланецької, Новошмідтівської, Улянівської ЗОШ та батьків учнів цих шкіл щодо перспективи створення Сухоєланецького освітнього округу, сільськими головами та депутатами відповідних сільських рад та районної ради.
20. Третя особа - Відділ освіти Новоодеської РДА, зазначила, що прийняте відповідачем рішення від 23.02.2018 № 25 жодним чином не порушує права дітей на доступ до освіти, а навпаки, детально прописано в оскаржуваному рішенні принципи оптимізації діяльності навчальних закладів в Сухоєланецькому освітньому окрузі.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
21. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи в задоволені позову, виходив з того, що в процесі прийняття рішень районною радою не було порушено вимоги законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про освіту», відповідач діяв у межах повноважень, визначених цими законами та в інтересах громади, оскільки оскаржувані рішення спрямовані на покращення якості освіти на території району та оптимізацію організації навчальних закладів, тому право малолітнього ОСОБА_2 - учня третього класу Улянівської ЗОШ на отримання освіти ніяким чином не порушується.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
22. У касаційній скарзі позивач зазначає про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, адже суди попередніх інстанцій не надали оцінки доводам позивача про те, що оскаржуване рішення прийняте без дотримання встановленої процедури, зокрема:
- опорний навчальний заклад визначено без проведення відповідного конкурсу, умови якого розробляє засновник шкіл - Новоодеська районна рада Миколаївської області, що є порушенням п. 6 Положення про освітній округ;
- без проведення консультацій з громадськістю, без оприлюднення належним чином проекту рішення з метою прийняття. Суди не оцінили відсутність доказів того, що проект оскаржуваного рішення відповідно до ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» був оприлюднений на сайті Новоодеської районної ради саме 31.08.2018, без порушення 20-ти денного строку для оприлюднення.
Також судами проігноровано доводи позивача про те, що в оскаржуваному рішенні відсутня інформація про особливості організації навчально-виховного процесу; організацію підвезення учнів і педагогічних працівників до місця навчання; харчування учнів та ін; не затверджено Статут опорного закладу (п. 7 Положення про освітній округ).
23. 18.06.2019 надійшов відзив від відповідача, в якому останній покликається на правомірність рішень судів попередніх інстанцій з огляду на таке:
- судами попередніх інстанцій було встановлено, що неодноразово проводилися обговорення з громадськість стосовно утворення Сухоєланецького освітнього округу з подальшою реорганізацією Улянівської ЗОШ;
- на виконання ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проект оскаржуваного рішення був оприлюднений на сайті Новоодеської районної ради 31.08.2018;
- оскаржуване рішення жодним чином не порушує права дітей на освіту, адже вони продовжують навчатися у своїй школі - Улянівська філія І-ІІ ступенів, а навпаки, встановлює основні принципи оптимізації діяльності навчальних закладів.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з таких мотивів.
25. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
26. Право на судовий захист гарантоване статтею 55 Конституції України. Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
27. Згідно з вищевказаними нормами права, особа має право звернутися до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб'єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
28. У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
29. Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
30. Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
31. Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов'язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
32. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14.03.2018 у справі № 815/219/17, від 22.11.2018 у справі №766/12374/17.
33. У постанові від 29.11.2019 у справі №335/2236/15-а (2-а/335/1/2016) Верховний Суд зробив такий висновок:
«З урахуванням приписів статей 2, 5, 9 КАС України слід дійти висновку, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
При цьому порушення вимог Закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 360/1193/17.
Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі № 1-10/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) розтлумачено понятті "охоронюваний законом інтерес", що вживається у частині першій статті 4 Цивільно-процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", а саме зазначено, що цей термін треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.
Крім того, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13)».
34. Пунктом 9 частини 5 статті 160 КАС України визначено, що в позовній заяві щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, позивач повинен зазначити обґрунтування порушення оскаржуваним рішенням, діями чи бездіяльністю, прав, свобод, інтересів позивача.
35. У позовній заяві та касаційній скарзі ОСОБА_1 жодним чином не обґрунтовує як порушуються права малолітнього ОСОБА_2 - учня третього класу Улянівської ЗОШ на отримання освіти, який продовжує навчатися у своїй школі - Улянівська філія І-ІІ ступенів Сухоєланецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів, з прийняттям рішення від 23.02.2018 №25 «Про створення Сухоєланецького освітнього округу Новоодеської районної ради Миколаївської області». Однак у відповіді на відзив відповідача на апеляційну скаргу (т.1 а.с. 103) скаржник зауважує, що по закінченню 9 класів син позивачки у разі виявлення у нього бажання продовжувати навчання буде вимушений їздити до Сухоєланецької ЗОШ в інший населений пункт, що спричинить значні незручності, враховуючи вкрай незадовільний стан дороги між селами.
36. ОСОБА_1 покликається на абстрактні порушення прав її сина, які, можливо, виникнуть в майбутньому, при цьому не спростовує висновки судів попередніх інстанцій, що прийняте рішення покращить якість освіти в цілому та реалізує принципи оптимізації діяльності навчальних закладів в Сухоєланецькому освітньому окрузі, що, в свою чергу, створює кращі умови на здобуття кваліфікованої вищої освіти в майбутньому.
37. Суд погоджується з позицією судів першої та апеляційної інстанції про те, що прийняте Новоодеською районною радою рішення «Про створення Сухоєланецького освітнього округу Новоодеської районної ради» ніяким чином не порушує право ОСОБА_2 на доступ до освіти (адже він продовжуватиме навчатися у своїй школі - Улянівська філія І-ІІ ступенів Сухоєланецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів), а напроти - встановлює основні принципи оптимізації діяльності навчальних закладів в Сухоєланецькому освітньому окрузі.
38. За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
39. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішень судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року у справі №814/693/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб