09 лютого 2022 року
м. Київ
Справа № 9901/118/21
Провадження № 11-434заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючої судді Рогач Л. І.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор'євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Ключник А. Ю.,
представника Президента України - Мовіле О. С.,
розглянувши в судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про зобов'язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою Президента України на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 вересня 2021 року (судді Загороднюк А. Г., Білак М. В., Губська О. А., Радишевська О. Р., Соколов В. М.),
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. У квітні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив зобов'язати Президента України Зеленського В. О. повторно розглянути запит про надання інформації від 8 квітня 2021 року.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що він через вебсайт Офісу Президента України подав запит на публічну інформацію щодо надання йому копії рішення Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 9901/294/19.
3. Позивач зауважував, що його цікавила тільки та частина цього рішення, яка стосується питань застосування Верховним Судом законодавства, а тому, якщо текст цього рішення містить персональні дані або дані, які стосуються національної безпеки і не могли бути надані йому, просив приховати (заретушувати) цю інформацію і надати копію рішення без неї.
4. Однак у відповідь отримав лист від 14 квітня 2021 року про відмову в наданні запитуваної інформації через те, що розгляд судової справи № 9901/294/19 проводився у закритому судовому засіданні, а тому запитуване рішення суду не є публічною інформацією.
5. Позивач вважає, що відповідь, яку надав Офіс Президента України, є неправомірною та не відповідає вимогам Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 14 вересня 2021 року позов задовольнив.
7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що судове рішення є публічною інформацією, однак зі спеціальним порядком доступу (ознайомлення) учасників відповідних процесів до інформації, створеної (одержаної) у ході судового провадження.
8. Оскільки позивач не був учасником справи № 9901/294/19, що розглядалась за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), текст судового рішення може бути отримано виключно в порядку, визначеному цим Кодексом та Законом України від 22 грудня 2005 року № 3262-IV «Про доступ до судових рішень» (далі - Закон № 3262-IV).
9. Відповідач, помилково визначивши, що запитуваний документ (рішення суду) не є публічною інформацією у розумінні Закону № 2939-VI, не забезпечив належного опрацювання та розгляду запиту, зокрема не обґрунтував відповідності запитуваної інформації з посиланням на норму цього Закону.
10. Таким чином, належним способом захисту порушеного права на отримання позивачем запитуваної інформації є зобов'язання відповідача повторно розглянути запит на отримання публічної інформації з урахуванням висновків суду щодо дотримання вимог Закону № 2939-VI.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
11. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Президент України подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушує питання про скасування цього рішення та ухвалення нового - про відмову в задоволенні позову.
12. На думку скаржника, є помилковими висновки суду першої інстанції про те, що відповідач, хибно визначивши, що запитуваний документ (рішення суду) не є публічною інформацією у розумінні Закону № 2939-VI, не забезпечив належного опрацювання та розгляду запиту, зокрема не обґрунтував відповідності запитуваної інформації з необхідним посиланням на норму цього Закону, оскільки, як вважав суд першої інстанції, судове рішення є публічною інформацією, однак зі спеціальним порядком доступу (ознайомлення) учасників відповідних процесів до інформації, створеної (одержаної) у ході судового провадження.
13. Скаржник вважає, що процесуальні документи, зокрема і рішення суду, не відносяться до публічної інформації в розумінні Закону № 2939-VI незалежно від визначеного судом обсягу доступу до них. При цьому порядок доступу до такої інформації врегульовано спеціальним законом, а саме Законом № 3262-IV, стаття 9 якого передбачає ознайомлення із судовим рішенням та виготовлення його копії за зверненням особи, яка не бере (не брала) участі у справі. Надання оцінки тому, чи судове рішення безпосередньо стосується прав, свобод, інтересів чи обов'язків особи, не може бути покладено на суб'єкта владних повноважень, оскільки такий висновок може бути наданий виключно судом.
14. На думку апелянта, суд першої інстанції дійшов взаємовиключних висновків, а саме: встановивши, що судове рішення може бути отримано виключно в порядку, визначеному КАС та Законом № 3262-IV, ухвалив рішення про неправомірність дій відповідача, посилаючись на норми Закону № 2939-VI.
15. У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню. На його думку, мотивувальну частину рішення суду першої інстанції слід змінити, виключивши з неї згадку про те, що публічна інформація, яка була предметом його запиту, має надаватися виключно в порядку КАС та Закону № 3262-IV.
16. На думку позивача, висновки суду першої інстанції про те, що запитувана позивачем інформація є публічною, але надаватися вона при цьому має в порядку, передбаченому Законом № 3262-IV, є взаємовиключними і суперечливими.
Рух апеляційної скарги
17. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 жовтня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою Президента України на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 вересня 2021 року та ухвалою від 25 жовтня 2021 року витребувала із цього суду матеріали справи № 9901/118/21.
18. Ухвалою від 16 листопада 2021 року справу призначено до розгляду в судовому засіданні.
19. У судовому засіданні представник відповідача підтримав апеляційну скаргу, надав пояснення, аналогічні наведеним у зазначеному документі доводам.
20. Заслухавши суддю-доповідача, представника відповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та зазначені у відзиві аргументи позивача, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду, перевіривши обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах наведених в апеляційній скарзі доводів, дійшла таких висновків.
21. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом, ОСОБА_1 8 квітня 2021 року через вебсайт Офісу Президента України подав запит на публічну інформацію такого змісту: «Президент України був відповідачем у судовій справі № 9901/294/19, в якій оскаржувались положення Указу Президента від 19 березня 2019 року № 82/2019. Рішенням Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 9901/294/19 у задоволенні позову відмовлено. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 24 лютого 2021 року це рішення залишено в силі. В реєстрі судових рішень приховано повний текст рішення суду від 19 серпня 2020 року. Цей Указ стосувався введення санкцій відповідно до статті 5 Закону України «Про санкції». Зважаючи, що останнім часом Президент України ухвалював багато рішень про введення персональних санкцій і всі ці події супроводжуються значним висвітленням у ЗМІ, інформація про правову позицію Верховного Суду у справі № 9901/294/19 представляє для мене як юриста значний суспільний інтерес. Я являюсь модератором групи у фейсбуці «ПОЗИЦІЇ ВИЩИХ СУДІВ УКРАЇНИ», читачами якої є 64 тис. юристів (адвокатів, суддів, прокурорів і т.д.). Я маю бажання і намір обговорити правову позицію Верховного Суду у справі № 9901/294/19 із правниками у цій групі. Тому прошу надати мені як публічну інформацію копію рішення КАС Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 9901/294/19. Зауважу, що мене цікавить тільки та частина цього рішення, яка стосується питань застосування Верховним Судом законодавства, а тому якщо текст цього рішення містить персональні дані або дані, які стосуються національної безпеки і не можуть бути надані мені, - я прошу приховати (заретушувати) цю інформацію і надати рішення без неї».
22. Листом від 14 квітня 2021 року № 22/1-09/1606 позивачу повідомлено про те, що запитувана ним інформація не є публічною, у розумінні Закону № 2939-VІ, та роз'яснено, що порядок доступу до судових рішень визначається спеціальним Законом № 3262-IV. Таке рішення відповідача, зокрема, мотивовано тим, що розгляд справи № 9901/294/19 відбувся у закритому судовому засіданні, а тому відсутні правові підстави для надання запитуваної інформації.
23. Позивач не був учасником справи № 9901/294/19, що розглядалась за правилами КАС.
24. Зазначені обставини послугували підставою для звернення ОСОБА_1 до суду з позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
25. Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єкта владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
26. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
27. Пунктом 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI встановлено, що доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
28. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
29. Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше.
30. Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше.
31. Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
32. Згідно зі статтею 8 Закону № 2939-VI таємна інформація - це інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини другої статті 6 цього Закону, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську, розвідувальну таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачену законом таємницю.
33. Порядок доступу до таємної інформації регулюється цим Законом та спеціальними законами.
34. За приписами пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
35. Відповідно до частини четвертої статті 13 Закону № 2939-VI усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
36. Відповідно до частини першої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту у таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
37. Водночас відносини щодо доступу до судових рішень судів регулюються Законом № 3262-IV.
38. Згідно із частиною першою статті 2 Закону № 3262-IV рішення суду проголошується прилюдно, крім випадків, коли розгляд справи проводився у закритому судовому засіданні. Кожен має право на доступ до судових рішень у порядку, визначеному цим Законом.
39. Відповідно до частини другої статті 2 Закону № 3262-IV судові рішення є відкритими та підлягають оприлюдненню в електронній формі не пізніше наступного дня після їх виготовлення і підписання, крім ухвал про арешт майна та тимчасовий доступ до речей та документів у кримінальних провадженнях, які підлягають оприлюдненню не раніше дня їх звернення до виконання. Судові рішення також можуть публікуватися в друкованих виданнях із додержанням вимог цього Закону. Якщо судовий розгляд відбувався у закритому судовому засіданні, судове рішення оприлюднюється з виключенням інформації, яка за рішенням суду щодо розгляду справи у закритому судовому засіданні підлягає захисту від розголошення. У визначених законом випадках судове рішення про надання дозволу на проведення розвідувального заходу або про відмову в наданні такого дозволу, винесене у закритому судовому засіданні, не оприлюднюється і не публікується.
40. Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 3262-IV для доступу до судових рішень судів загальної юрисдикції Державна судова адміністрація України забезпечує ведення Єдиного державного реєстру судових рішень (далі - Реєстр).
41. Частинами першою та другою статті 4 цього Закону визначено, що судові рішення, внесені до Реєстру, є відкритими для безоплатного цілодобового доступу на офіційному вебпорталі судової влади України. Загальний доступ до судових рішень на офіційному вебпорталі судової влади України забезпечується з дотриманням вимог статті 7 цього Закону.
42. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 7 Закону № 3262-IV у текстах судових рішень, що відкриті для загального доступу, не можуть бути розголошені, зокрема, такі відомості: інформація, для забезпечення захисту якої розгляд справи або вчинення окремих процесуальних дій відбувалися у закритому судовому засіданні. У таких випадках суд має вказати, яка саме інформація, для забезпечення захисту якої розгляд справи або вчинення окремих процесуальних дій відбувалися у закритому судовому засіданні, не підлягає розголошенню і має бути замінена літерними або цифровими позначеннями. Такі висновки сформульовані у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 червня 2020 року у справі № 826/20221/16 (провадження № 11-1459апп18, пункт 143).
43. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом, спірні правовідносини виникли з приводу ненадання ОСОБА_1 запитуваної публічної інформації у вигляді копії рішення Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 9901/294/19.
44. Позивач наголосив, що якщо текст цього рішення містить персональні дані або дані, які стосуються національної безпеки і не могли бути надані йому, просив приховати (заретушувати) цю інформацію і надати копію рішення без неї.
45. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що судове рішення є публічною інформацією, однак зі спеціальним порядком доступу (ознайомлення) учасників відповідних процесів до інформації, створеної (одержаної) у ході судового провадження.
46. Суд першої інстанції дійшов висновку, що текст судового рішення може бути отримано виключно в порядку, визначеному КАС та Законом № 3262-IV.
47. Разом з тим суд зазначив, що відповідач, помилково визначивши, що запитуваний документ (рішення суду) не є публічною інформацією у розумінні Закону № 2939-VI, не забезпечив належного опрацювання та розгляду запиту, зокрема не обґрунтував відповідності запитуваної інформації зазначеним вище критеріям.
48. Отже, на думку суду першої інстанції, відповідь відповідача не можна вважати розглядом запиту на отримання публічної інформації, оскільки фактично звернення ОСОБА_1 відповідно до Закону № 2939-VI не розглянуто. Таким чином, суд вважав належним способом захисту порушеного права на отримання позивачем запитуваної інформації зобов'язання відповідача повторно розглянути запит на отримання публічної інформації з дотриманням вимог Закону № 2939-VI, помилково визначивши, що запитуваний документ (рішення суду) не є публічною інформацією у розумінні Закону № 2939-VI, не забезпечив належного опрацювання та розгляду запиту, зокрема не обґрунтував відповідності запитуваної інформації зазначеним вище критеріям.
49. Велика Палата Верховного Суду погоджується з доводами відповідача та позивача, що суд першої інстанції дійшов взаємовиключних висновків: встановивши, що судове рішення може бути отримано виключно в порядку, визначеному КАС та Законом № 3262-IV, ухвалив рішення про неправомірність дій відповідача, посилаючись на норми Закону № 2939-VІ.
50. Закон № 2939-VІ визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до будь-якої публічної інформації, відображеної та задокументованої будь-якими засобами та на будь-яких носіях, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (частина перша статті 1 Закону № 2939-VІ).
51. Натомість Законом № 3262-IV регулюються відносини щодо забезпечення доступу лише до судових рішень (рішень, судових наказів, постанов, вироків, ухвал), ухвалених судами загальної юрисдикції, та ведення Реєстру (стаття 1 Закону № 3262-IV).
52. Отже, норми Закону № 2939-VІ та Закону № 3262-IV співвідносяться як загальні та спеціальні. Тому хоч інформація, яка міститься в судових рішеннях, є публічною у розумінні Закону № 2939-VІ, однак відносини щодо забезпечення доступу до судових рішень регулюються Законом № 3262-IV, а положення Закону № 2939-VІ до цих відносин не застосовуються.
53. Тому Велика Палата Верховного Суду вважає, що відповідач правильно роз'яснив позивачу, що порядок доступу до судових рішень визначається спеціальним Законом № 3262-IV, і дії відповідача були правомірними.
54. При цьому відповідачем дотриманий принцип належного урядування, відповідно до якого, зокрема, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб, забезпечувати прозорість і ясність (див. mutatis mutandis пункт 70 рішення Європейського суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04)).
55. Таким чином, оцінивши обґрунтованість рішення суду першої інстанції у межах доводів, наведених відповідачем у його апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про задоволення позову.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
56. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
57. Згідно із пунктом 4 частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
58. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
59. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи (частина друга статті 317 КАС).
60. Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає, що рішення суду першої інстанції слід скасувати, а в позові відмовити.
Керуючись статтями 242, 243, 250, 266, 292, 308, 310, 315, 317, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу Президента України задовольнити.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 вересня 2021 року скасувати. Ухвалити нове рішення.
3. У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України про зобов'язання повторно розглянути запит про надання інформації від 8 квітня 2021 року відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуюча суддя Л. І. Рогач
Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді: Т. О. Анцупова В. С. Князєв
В. В. Британчук Г. Р. Крет
Ю. Л. Власов Л. М. Лобойко
І. В. Григор'єва К. М. Пільков
М. І. Гриців В. В. Пророк
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна В. М. Сімоненко
І. В. Желєзний І. В. Ткач
О. С. Золотніков С. П. Штелик
Л. Й. Катеринчук